「關鍵詞」公共財政；民主制度；政府預算

　　一、財政的公共性及其三個基本規(guī)定

　　財政是以公共權力進行的資源配置。在本質(zhì)上，財政本來就是公共的，公共性是財政一般。這是由公共權力的性質(zhì)決定的。那么，我們在財政之前冠以“公共”之限定，用“公共財政”來概括市場經(jīng)濟社會中的財政，其意義在哪里呢？或者說到底什么是公共財政？這是一個需要進一步探討的問題。這個問題不搞清楚，建立公共財政的基本框架就無從下手，就沒有辦法拿出合適的措施達到公共財政的目標。為此，筆者以財政制度變遷的歷史為線索對財政公共性做更深入的分析，試圖回答這個問題。

　　以公共權力為根本，財政公共性具有三個基本規(guī)定。

　�。�1）財政目的的公共性。財政活動是為了滿足整個社會的公共需要，它與私人為了追求個人利益最大化行為不同。

　�。�2）財政活動范圍的公共性。由滿足公共需要的目的所決定，財政活動應定位于私人不愿意干或沒有能力干、干不好的事，在理論上一般地說是指非盈利領域、公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，但不限于此。在特定的條件下，財政也需要提供公共產(chǎn)品和半公共產(chǎn)品以外的產(chǎn)品；在一定的規(guī)則之下，公共產(chǎn)品和半公共產(chǎn)品也可以由私人提供。財政活動范圍在實踐上的伸縮性頗大，可以說并無定制，這要看當時的社會公共需要如何，公共意志如何表達和貫徹。

　�。�3）財政運作機制的公共性。由前兩個規(guī)定性決定，財政運作應基于公眾意志、公共決策，體現(xiàn)社會絕大多數(shù)人的偏好；應該是公開透明的，民主法治的，程序規(guī)范的，而不應該是少數(shù)人說了算的、隱性的、人治的、隨意性的。

　　財政公共性的三個規(guī)定，對于財政的意義是不同的。滿足公共需要是最根本的規(guī)定，如果不能滿足公共需要，財政就失去了其之所以為財政的根本；由此決定財政必須把資源配置到能最大限度地滿足公共需要的領域中去；這就需要有一個能夠保證達到上述目的和要求的公共運作機制。反過來說，財政總是在一定的制度框架內(nèi)運作的，運作機制的公共性如何，決定著財政對于公共需要的滿足程度、財政活動范圍是否合適以及財政效益高低。在行為與操作的意義上，具有決定作用的是公共性的第三個規(guī)定。一部財政發(fā)展史，就是財政制度變遷的歷史。在財政制度的歷史變遷中，財政公共性三個規(guī)定的變化是不同的；在不同的財政制度中，它們的狀況與性質(zhì)也是不同的。顯然，財政制度變遷的進程，并不是決定于規(guī)定性（1）和（2），而是決定于規(guī)定性（3），它表明不同財政制度的特性，是區(qū)分不同財政制度的基礎。公共財政的“公共”，應該是在制度性上的規(guī)定，它在制度上界定公共財政與其他財政模式的區(qū)別。否則，它是沒有價值的。

　　制度即規(guī)則。財政運作機制的實質(zhì)是如何運用公共權力，依據(jù)什么規(guī)則運用公共權力進行資源配置。在社會發(fā)展的不同階段，公共權力運作的狀況是不同的，是公共權力的運作規(guī)則決定了不同的財政制度。從歷史演進的大勢看，財政制度變遷就是從專制、人治財政走向民主、法治財政的過程。原始財政是最初的財政制度，是最直接的民主財政；其后經(jīng)過王權[1]財政，再到公共財政，公共財政是與近現(xiàn)代的民主政治和市場經(jīng)濟相適應的財政制度；計劃財政在本質(zhì)上是集權[2]財政。它們的不同，根本上是在于它們的運作機制不同。不經(jīng)人民的同意、不按法定的程序、隨意性地取其錢用其錢者，是專制財政；經(jīng)人民同意、按法定程序、公共透明地取其錢用其錢者，是民主財政。

　　二、原始財政：財政的萌芽，天然具有公共性，是公共性的母體

　　在歷史的、邏輯的起點上，有了公共權力就有了財政。人猿相別，原始社會一出現(xiàn)，就存在著一定的公共事務和公共利益[3]，就有了公共需要；有公共需要，就有滿足公共需要的手段�！靶枰�是同滿足需要的手段一同發(fā)展的，并且是依靠這些手段發(fā)展的。”[4]最初，是依靠社會風俗習慣的傳統(tǒng)力量。后來，公共權力開始在社會公共利益的土壤上萌生，成為保證公共需要的手段。如這時的公共需要已經(jīng)不止是原來的組織生產(chǎn)、分配，漸漸產(chǎn)生了如制止個別人損害公共利益的行為等內(nèi)部矛盾的調(diào)節(jié)，解決外部沖突與戰(zhàn)爭，營造議事、祭祀的活動場所，建設簡單的生產(chǎn)設施等新的需要。這一方面需要耗費一定的人力物力資源；另一方面，它需要社會成員共同商量怎么辦，或者說是由大家的公意直接決定這些資源的配置，這應該就是最初的財政活動，即原始財政。

　　就是在這種最簡單的財政形式中——只是原初狀態(tài)、胚芽中的財政，內(nèi)含著財政的最基本規(guī)定——它的公共性質(zhì)。后來的財政制度都是它分化演繹的結果。（1）在目的上看，財政天然就是為了滿足公共需要而存在的，而且首先是為了滿足公共需要，沒有公共需要財政即無由產(chǎn)生，也無由存在。財政在人類滿足共同需要的實踐中產(chǎn)生并向前發(fā)展。（2）在活動范圍上看，為滿足公共需要而占用勞動力的產(chǎn)品，以公共權和配置資源的活動蘊涵于共同體簡單的社會生產(chǎn)、生活的全部活動之中，財政其時處于生成、逐步獨立的過程。（3）在制度上看，當時社會政治生活的組織方式是原始的民主制度，民主意識、“群性”意識支配著共同體的行為，公共權力為全體成員平等享有，氏族和部落首領是人民意志的集中者，而不是統(tǒng)治者，處于共同體之內(nèi)，而且受到社會成員的監(jiān)督。財政主體是由全體成員組成的共同體，依據(jù)是直接的民主權利。所有社會成員直接和共同地承擔和參加管理，即公共決策配置資源，是最直接的民主財政。

　　三、王權財政：財政階級性的產(chǎn)生與公共性的傳承

　　隨著國家的產(chǎn)生，公共權力表現(xiàn)為政治權力，國家逐步代表原始共同體而成為財政主體。在這個過程中，原始財政逐步打上了階級的烙印，財政的階級化與國家的產(chǎn)生是同一個過程，是一個互動的過程。一方面，原始財政為國家的生成提供條件——既提供經(jīng)濟條件也提供政治條件。部落或氏族首領利用管理公共事務的權利，多拿多占，謀取私利，變成為貴族階級；另一方面，逐步形成中的國家利用“特殊的公共權力”使財政為其政治統(tǒng)治服務。

　　國家產(chǎn)生以后，政治權力首先表現(xiàn)為王權。王權是“一體化”的權力——既是公權，又是私權；既是財產(chǎn)權利，又是政治權力。王權是全國土地和人民的最高所有權，分封領主或諸侯的主封權，最高軍事指揮權，祭祀宗教主持權，等等，無所不包。王權凌駕于一切法律、制度之上，是一切大事的最后裁決權，而且無監(jiān)督，無約制，是專制權力，是特權。它作為樞紐支配社會運行，是社會控制中樞。王權專制代替直接的民主制度成為財政的依據(jù)，原始財政最終演變成為專制財政。[5]王權財政是國家產(chǎn)生進入奴隸制、封建制社會的財政制度，是與專制政體相適應的。

　　王權財政比之于原始財政，權力及操作權力的主體的性質(zhì)發(fā)生了變化，原來共同體成員大家說了算，是直接民主權利決定資源配置；現(xiàn)在是掌握至高無上的王權的政治統(tǒng)治者說了算，決定資源配置。所有的社會成員都是國王的納稅者和服役者，納稅的數(shù)量和服役的期限盡管在理論上和政令上也有規(guī)定，但實際上，稅役之多少沒有定制。賦稅的征收、徭役的攤派，從來就未得到過納稅人、被攤派者的同意，更不用說這些賦稅、徭役的用途能否受到監(jiān)督了。在政府的征收、攤派之外，帝王和官府對個人任意擄掠，官吏們敲詐勒索，巧取豪奪，恣意而為，家計與國計不分。這是專制財政的常態(tài)。國家管理公共事務的活動、執(zhí)行社會職能與階級統(tǒng)治融合在一起，而且履行社會職能總是被置于政治統(tǒng)治之下，社會職能的執(zhí)行取決于政治統(tǒng)治，對財政滿足社會需要就大打折扣。國家以“虛幻的形式”凌駕于社會之上，財政的階級性“后來居上”。而且，滿足統(tǒng)治階級或統(tǒng)治者個人需要就超出滿足社會公共需要而居于統(tǒng)治地位。

　　但是，即使是專制財政，其公共性中滿足公共需要的一面也并沒有被消滅或消失，也不可能消滅或消失，而是被承繼下來。因為政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的社會職能時才能繼續(xù)下去，后者是前者的基礎。[6]當社會必須的或者說是最低限度的公共需要不能得到滿足的時候，階級統(tǒng)治就難以為繼了。對于政治統(tǒng)治而言，財政部門、軍事部門、公共工程部門缺一不可。不列顛人在印度嘗到過忽略公共部門的“教訓”[7]，中國歷史上王朝的更替從財政意義上看就是其“公共性”與“階級性”矛盾運動的結果。今天我們能夠清楚地看到專制財政留下的歷史遺產(chǎn)：兵馬俑在地下比戶而立護衛(wèi)一個帝王的千年尸魂，長城綿延于峰巒之顛守望萬里邊關，都江堰在波流之中“縱橫捭闔”至今仍在造福人民……它們是由專制性與公共性的矛盾統(tǒng)一組成的畫面。

　　四、公共財政的生成與制度基礎

　　1.公共財政生成的權力結構基礎、法理基礎與組織基礎

　　專制財政向公共財政的轉化經(jīng)過了長期的艱苦斗爭。這種斗爭本質(zhì)上是在不同權力（利）主體之間展開的，這種斗爭中作為與王權對立的權力主體具備足以與王權抗衡的力量。在西歐中世紀——最具典型意義的是英國，盡管王權始終是國家權力的中心，但王權從一開始就不是“獨樹一幟”的，多種權利與王權并存。構成社會的權利主體有國王、貴族（包括領主貴族和宗教貴族）、自由農(nóng)和不自由農(nóng)。能與王權對立的主要是大貴族或諸侯權利、教會權利以及后來的城市自治權利。而且民主制的傳統(tǒng)和約束力量一直圍繞王權傳承下來并不斷進化，從最初的部落民主制直到現(xiàn)代憲政民主。在這種權力結構的對立統(tǒng)一中，諸權力合作與抗衡逐漸制度化，形成代議制政治。公共財政制度生成的歷史就是在現(xiàn)代議會政治生成的過程中民主與王權專制斗爭的歷史。政治與經(jīng)濟從來就是統(tǒng)一的，它們之間的一個結合點便是財政。公共財政在政治制度化和經(jīng)濟制度現(xiàn)代化的過程中產(chǎn)生，內(nèi)涵于其中，與代議制政治和市場經(jīng)濟制度相適應，互為前提，互相促進。在中國，自夏代王權產(chǎn)生直至近代社會開端的漫長歷史中，王權一直是疏而不漏的，沒有任何力量能與之抗衡，因此，專制財政制度一直沿續(xù)并不斷固化。

　　在中世紀及以前的英國，財政特權一直是主權的一個主要方面，其經(jīng)濟基礎是國王作為封君對土地占有的支配權的存在，王權專制傾向和非法勒索行為從未中止過，“窮人不能因為貧困而得到保護，富人不能因為富有而得到保護”，對王權擴張的不滿與抵制也一直存在著。這種斗爭中的兩個革命性的成果——《大憲章》和議會，即是因圍繞財政的斗爭的推動而產(chǎn)生的，又進一步推動了財政由專制向民主的轉變。

　　1215年誕生的《大憲章》，就國王與臣民的權利與義務關系確立了具有現(xiàn)代意義的原則和法度。第一，在國王與封臣的財政關系中，將王權限制在封建契約所允許的權力范圍之內(nèi)。第二，在傳統(tǒng)封建收入之外組織任何新的收入，必須經(jīng)全國公意許可，從而第一次以成文法律形式確定了經(jīng)納稅人批準稅收的原則，是以后議會批稅權的法律理論依據(jù)�！洞髴椪隆窞閷嵤┻@一原則在組織制度上作出了規(guī)定，成為了議會組織制度在法理上的一個源頭。第三，對國王（或王室官員）非法敲詐勒索臣民財產(chǎn)行為的限制。第四，確立了臣民對國王違法行為進行監(jiān)督和糾正的權利，這種權利的最高形式直至武裝反抗�！洞髴椪隆逢P于國王征收任何形式的非常稅均需召集全體封臣到場共同議決的原則，在以后的數(shù)百年內(nèi)不斷地為國王們所承認。要想獲得財政資助，就必須召開議會，得到同意。

　　憲章原則的實施必須有一種強有力到足以抗衡王權的組織來不斷地與之斗爭，經(jīng)常地制約它；而已有的帶有制約王權性質(zhì)的貴族會議事實上已經(jīng)無力有效地制約王權，議會便應運而生。議會是制約王權的政治組織，是納稅人的權力機構。議會成員都是納稅人的代表，不納稅的人既不可能選舉，更不可能被選為議會的代表，世俗貴族、僧侶和后來的平民代表都代表納稅人。平民因納稅逐漸增多而不得不被允許選舉代表作為議員進入議會，由此產(chǎn)生下院，這是真正的“代議制”政治的開始。下院議員在相當長的一段歷史時期中都僅僅擔負討論、表決稅收的職責。在絕大多數(shù)情況下，國王召集議會的主要目的，是要納稅人同意納稅。15世紀以前，批準賦稅是議會的主要職能，至于立法、司法職能，是以后才慢慢發(fā)展起來的。史料記載，1378年議會差不多完全是討論賦稅問題，以至最后只通過了一項其他法。[8]其后的議會盡管在立法方面的職能已大大加強，但批準稅收仍是它的主要目的之一。批稅權的強度或硬度或者明力是十分明顯的，它成功地拒批過稅收，更成功地以拒批為武器，限制國王以各種形式非法征取臣民財產(chǎn)的權力。馬克思說稅收是“可以用來扼殺君主專制的一條金鎖鏈”[9]，英國俗話說，“稅收是代議制之母�！弊h會因財政而產(chǎn)生，又是公共財政產(chǎn)生的決定因素。

　　2.進一步分析：公共財政的制度基礎是政府預算，公共財政是建立在政府預算基礎上的財政制度

　　從王權控制財政到議會控制財政標志著公共財政的形成，最終成熟的標志是政府預算制度的確立。公共財政的制度框架是國家預算、政府預算[10]或公共預算，預算制度是關于民眾贊同和監(jiān)督國家財政活動的制度，立憲政治的歷史可以說是現(xiàn)代預算制度的成立史。[11]

　　《大憲章》問世，作為議會前身的“在議事會”獲得租稅的立法權，對國王的稅收權力開始一定程度的限制。15世紀中期，對國王財政權力的限制擴大到一切租稅的征收都必須經(jīng)過議會的批準，財政權從國王轉向議會。1640年，議會與王權之間的暴力行動——英國資產(chǎn)階級革命導致了財政方面的一系列變化。其一是確定了財政支出必須由代表資產(chǎn)階級利益的下議院批準；其二是確定了王室年俸由國會批準，國王的私人支出與政府的財政支出不得混同，“家計財政”與政府收支區(qū)別開來，這對于公共財政的形成具有重要意義；其三是1689年的《權利法案》確定國會為最高權力機構，重申不經(jīng)國會批準，王室政府不得強迫任何人納稅或者其他繳納。到17世紀末期，國家預算基本形成。議會控制政府支出的權力進而延伸到事后的審計監(jiān)督。18世紀60年代，國王以交出王室的世襲財產(chǎn)收入換取由下院審批的對王室的年度財政撥款，使國王一人的“私產(chǎn)國家”變成“稅收國家”，議會因而控制了國家的全部收入和支出。1787年議會通過了一項匯總基金法案，將所有基金合并為惟一的“聯(lián)合王國綜合基金”，規(guī)定除特殊情況外，所有財政收入都納入這一綜合基金之中，一切財政支出也都從綜合基金撥出。19世紀初聯(lián)合王國綜合基金形成，全國財政收支統(tǒng)一于惟一的聯(lián)合基金之中。19世紀中葉，議會對財政權的控制最終得以實現(xiàn)。至此，英國出現(xiàn)了世界上第一個完整的、現(xiàn)代意義上的國家預算，公共財政形成。預算不但對財政具有嚴密的控制權，形成為指導、監(jiān)督及批評一切行政活動的最有效工具。如果從1215年算起，這期間經(jīng)歷了約600年的歷史。

　　預算在經(jīng)濟、技術上看是政府收支對比的計劃表。但本質(zhì)上，預算首先是納稅人及其代議機構控制政府財政活動的機制，是作為配置資源的公共權力在不同主體之間的分配，是一個制衡結構，是一個民主政治程序，因而是政治體制、行政體制的一部分。具有獨立財產(chǎn)權利的納稅人，他們擔負著國家的財政供應，就必然要求控制國家的財政，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，也是用法律保障個人的財產(chǎn)權利不受政府權力擴張的侵犯。第二，預算是現(xiàn)代經(jīng)濟社會政府配置資源的機制，因而是經(jīng)濟體制的一部分。通過政治程序確定的預算，首先決定整個社會資源在公共部門和民間部門之間配置的比例，然后決定配置在公共部門的資源規(guī)模的內(nèi)部結構，因而決定財政配置資源的規(guī)模和方向。第三，預算是公共利益的實現(xiàn)機制，是平衡社會利益的中樞，因而是公共管理體制的一部分。預算編制、審議通過是公共利益的發(fā)現(xiàn)、尋找和確定，預算執(zhí)行是實現(xiàn)公共利益的過程，而決算審查則是對滿足公共需要狀況的監(jiān)督與檢查。預算狀況的優(yōu)劣實實在在地決定著公共需要的滿足程度，也實實在在地決定著財政活動范圍的界定與選擇�？傊�，預算作為公共權力配置資源的規(guī)則，是公共財政運作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎，其價值核心是民主財政。

　　 五、計劃財政：根本上是集權財政

　　計劃財政是高度集中的計劃經(jīng)濟體制下的財政制度，其前提是只有政府一個主體。計劃體制的所有制基礎是生產(chǎn)資料全民所有制（集體所有制在本質(zhì)上與全民所有制沒有區(qū)別），代表全民的主體是國家，實際上是國家所有制。建立于這個基礎上的社會權力結構是，國家掌握了幾乎整個社會的財產(chǎn)權（包括對勞動力的支配權），不僅所有權，還有經(jīng)營權，以及在此基礎上的政治權力。政府集政治權力、生產(chǎn)資料所有權和生產(chǎn)經(jīng)營組織權于一身，是三位一體的“全能主體”。個人除計劃分配的生活資料之外，不具有足以支持其經(jīng)濟獨立的財產(chǎn)權利，不是獨立的經(jīng)濟主體。國家——主要是中央政府掌握著整個社會資源的配置。國家辦企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)、安排整個社會的勞動力資源。這種國家高度集權的經(jīng)濟體制下的財政是集權財政。在制度上看，集權是計劃財政的最本質(zhì)特征。[12]

　　計劃財政中的預算與公共財政的預算不同，最根本的區(qū)別是：公共財政中的預算作為納稅人與政府通過代議機構確定政府配置資源的機制，是政府對納稅人的“責任狀”，是納稅人控制政府財政活動的制度框架，基礎是政府和納稅人是兩個不同的獨立的主體；計劃財政中“計劃稅”是隱性稅收，不存在獨立意義的納稅人，因此，計劃財政的預算是政府自身制定活動計劃，不對納稅人負責，只對政府自身負責。

　　六、結束語

　　實踐證明，高度集中的計劃經(jīng)濟體制是低效率的，計劃財政最終損害了公共利益，因此我們選擇了市場經(jīng)濟體制，也選擇了公共財政�，F(xiàn)在的問題是，計劃經(jīng)濟體制的政府配置資源的機制失去作用之后，適應市場經(jīng)濟體制的政府配置資源的機制沒有跟進、遞補上來，公共權力的運作失去有效的規(guī)則約束，出現(xiàn)制度空檔，財政陷入無規(guī)則運作之中。人治的、隨意性的財政活動導致偷漏稅猖獗與非法過度征收并存，“缺位”與“越位”并存，腐敗橫行，效率低下，極大地損害公共利益。我們建立公共財政的基本框架，就是要按照民主財政的要求構建現(xiàn)代政府預算制度，確立財政運作的民主機制。值得我們注意的是，這既緊迫，更艱巨，任重道遠，需要我們付出艱苦的努力和不懈的探索，甚至是很高的代價。它既是經(jīng)濟體制改革的任務，更是政治體制改革的任務，是代議制政體的主要部分；真正地體現(xiàn)公眾意志的、有約束力的預算制度確立起來了，現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制和民主政治體制也就確立起來了，這如一枚硬幣的兩面。

　　「作者簡介」

　　焦建國，國家行政學院經(jīng)濟學教研部， 經(jīng)濟學博士。

　　「注釋」

　　[1]與王權意義相同的，還有君權、皇權、奴隸主專制、封建專制等等。

　　[2]集權，是一個多涵義的范疇。一是中央集權，與聯(lián)邦制相對；二是在經(jīng)濟活動主體的意義上，政府、企業(yè)與個人三個主體中，只有政府一個主體，企業(yè)是政府的附屬物，個人是政府和企業(yè)的附屬物，高度集中的計劃體制是典型的集權體制；三是政治決策上的集權，是少數(shù)人甚至是一個人的專制，如中國封建社會的君權、皇權專制，與多數(shù)人決策包括直接民主和通過代議制機構表達公共意志的間接民主相對；四是行政集權，在政權結構中，政府作為主體掌握決策權，與立法機構控制或與政府制衡相對。

　　[3]馬克思恩格斯選集：第3卷〔M〕。北京：人民出版社，1975.218，523，219.

　　[4]馬克思恩格斯全集：第23卷〔M〕。北京：人民出版社，1975.559.

　　[5]盡管封建制度下的王權與奴隸制度下的王權、不同的民族國家歷史上的王權有所不同，但他們的不同主要是專制的強弱程度不同，而無本質(zhì)的差異。

　　[6]馬克思恩格斯選集：第3卷〔M〕。北京：人民出版社，1975.218，523，219.

　　[7]馬克思恩格斯選集：第3卷〔M〕。北京：人民出版社，1975.218，523，219.

　　[8]趙文洪。私人財產(chǎn)權利體系的發(fā)展〔M〕。北京：中國社會科學出版社，1998.233.

　　[9]馬克思恩格斯全集：第4卷〔M〕。北京：人民出版社，1975.343.

　　[10]國家和政府是兩個不同的概念，但國家預算和政府預算的意義是一樣的，我們把它們作為同一的概念使用。

　　[11]〔日〕井手文雄。日本現(xiàn)代財政學（中譯本）〔M〕。北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1990.173.

　　[12]焦建國。重建預算制度：建立公共財政的根本途徑〔J〕。社會科學輯刊，2000，（5）。