關(guān)鍵詞：預(yù)算決策與管理；目標(biāo)模式

　　黨的十六大報告指出，要“完善預(yù)算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督”。因此，當(dāng)前及今后一段時期，我國財政改革的中心環(huán)節(jié)就是要按照中央要求，進一步完善預(yù)算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督。要進一步完善預(yù)算決策和管理制度，必須首先搞清預(yù)算決策和管理制度的目標(biāo)模式，只有在明確的合理的目標(biāo)模式指導(dǎo)下，才能有效推進我國預(yù)算決策和管理制度的完善。基于此，本文擬對完善我國預(yù)算決策和管理制度的目標(biāo)模式選擇進行初步探討。

　　預(yù)算決策與管理制度目標(biāo)模式取決于財政制度模式。不同的財政制度模式下，預(yù)算決策與管理制度模式是不同的。而我國財政改革的目標(biāo)模式，是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政制度。因此，完善我國預(yù)算決策與管理制度的目標(biāo)模式就是建立我國公共財政下的公共預(yù)算制度。從一個完整的公共預(yù)算管理周期看，預(yù)算決策與管理包括公共預(yù)算的編制、公共預(yù)算的審批、公共預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督、公共預(yù)算績效評價制度四個方面的內(nèi)容。因此，完善我國預(yù)算決策與管理制度的目標(biāo)模式選擇也就應(yīng)從以上四個方面展開分析。

　　一、公共預(yù)算編制制度模式選擇

　　公共預(yù)算編制的科學(xué)性是公共預(yù)算制度的基礎(chǔ)。只有采取科學(xué)的預(yù)算形式，遵從科學(xué)的編制程序，運用科學(xué)的編制方法，才能客觀真實全面地揭示政府在未來財政年度復(fù)雜的公共財政活動，才能為立法機關(guān)審議和批準(zhǔn)公共預(yù)算提供便利，也才能為嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督公共預(yù)算提供基礎(chǔ)。為此，我國公共預(yù)算編制制度模式的基本框架安排至少應(yīng)包括以下基本規(guī)則：

　　1.在預(yù)算編制的組織形式上實行部門預(yù)算

　　部門預(yù)算是公共預(yù)算編制的基本組織形式。其特點是：部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，財政預(yù)算從部門編起，從基層單位編起；公共預(yù)算要落實到每一個具體部門，預(yù)算管理以部門為依托，預(yù)算編制時將不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門；部門本身要有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，限定那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算會計單位為預(yù)算部門。因此部門預(yù)算是一個綜合預(yù)算，既包括了政府行政部門自身的單位預(yù)算，又包括下屬事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計劃，又包括政府基金預(yù)算收支計劃；既包括正常經(jīng)費預(yù)算，又包括專項支出預(yù)算；既包括財政預(yù)算內(nèi)撥款收支計劃，又包括財政預(yù)算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。同時部門預(yù)算應(yīng)該盡可能細化到具體項目，科目設(shè)置要體現(xiàn)公共支出范圍調(diào)整和科學(xué)管理的需要。

　　2.在預(yù)算編制程序上納入標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理

　　一個標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算（績效評價）三個階段構(gòu)成。借鑒西方市場經(jīng)濟國家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期的基本做法，我國標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期應(yīng)起始于上年3月，終止于次年6月，共28個月。例如2003年標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期應(yīng)從2002年3月開始編制，終止于2004年6月財政決算批復(fù)完畢。在標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期中，“預(yù)算編制階段”從上年3月至12月，共10個月，必須遵守嚴(yán)格的預(yù)算編制程序。

　　首先，財政部編制和更新多年度預(yù)算框架，為此必須建立多年度預(yù)算框架制度，預(yù)算年度的預(yù)算計劃在多年度預(yù)算框架內(nèi)作出。一是多年度預(yù)算框架范圍的確定，結(jié)合國民經(jīng)濟五年計劃，多年度預(yù)算框架范圍可定為五年，即下一個預(yù)算年度以及隨后的四個預(yù)算年度。多年度預(yù)算框架將政府宏觀層面的財政政策目標(biāo)與其在具體操作中的應(yīng)用聯(lián)系起來，便于從宏觀經(jīng)濟角度明確其財政政策目標(biāo)；二是政府根據(jù)有關(guān)經(jīng)濟假設(shè)，將上述目標(biāo)轉(zhuǎn)化成一個總支出水平的上限；三是進一步將政府總支出水平上限具體化，形成各個具體部門各自的指導(dǎo)性支出水平。多年度預(yù)算框架具有法律約束力，政府總支出水平上限和各個部門各自的指導(dǎo)性支出水平均須由人大審批通過，各個部門的指導(dǎo)性支出水平的總和必須低于政府總支出水平的上限。

　　多年度預(yù)算框架，可按以下程序操作。

　　第一步，財政部重新審視和更新預(yù)算框架內(nèi)的各項經(jīng)濟假設(shè)。在原有多年度預(yù)算框架基礎(chǔ)上，將多年度預(yù)算框架中第二年的有關(guān)資料和信息進行更新，財政部重新評價來年宏觀經(jīng)濟前景，決定多年度預(yù)算框架內(nèi)的經(jīng)濟假設(shè)是否依然有效。經(jīng)過更新的宏觀經(jīng)濟前景對預(yù)算政策定位起關(guān)鍵性作用。

　　第二步，各政府部門編制和提交本部門預(yù)算草案。各政府部門也必須重新審議多年度預(yù)算框架與本部門指導(dǎo)性支出水平相關(guān)的經(jīng)濟假設(shè)，并向財政部提交預(yù)算草案。預(yù)算草案包括關(guān)于維持現(xiàn)行政策所需的資金和關(guān)于新政策項目所需的資金兩類。

　　第三步，財政部審核各部門提交的預(yù)算草案。

　　第四步，財政部向國務(wù)院提交政府預(yù)算建議。

　　其次，國務(wù)院預(yù)算會議對公共資源進行宏觀層面的配置，根據(jù)財政部提交的政府預(yù)算建議討論通過政府在下一財政年度和后續(xù)四個財政年度的總支出水平以及政府各個部門各自的指導(dǎo)性支出水平。國務(wù)院預(yù)算會議決定形成政府預(yù)算政策草案。政府預(yù)算政策草案由國務(wù)院提交人大審議。

　　再次，政府各部委負(fù)責(zé)將本部門總支出資金在不同的項目之間進行分配。在這個階段，財政部基本退出預(yù)算編制程序，由各部委在本部門總支出水平限制下將資金自主地分配到各個具體的支出項目中。政府各部委將本部門預(yù)算資金分配方案提交財政部，財政部對政府各部委提交的各部門預(yù)算資金分配方案匯總上報國務(wù)院審批，國務(wù)院審批后形成最終預(yù)算草案，提交給人大審議。

　　“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”，從當(dāng)年1月至12月，共12個月作為一個完整的財政年度，內(nèi)容是組織執(zhí)行經(jīng)人大法律程序批準(zhǔn)的預(yù)算，分析預(yù)算，辦理預(yù)算調(diào)整變更手續(xù)。財政決算（績效評價）階段，從次年1月至6月，主要任務(wù)是組織編制本級決算草案，匯總下一級決算，形成本地區(qū)總決算草案，并按規(guī)定報批，同時對預(yù)算結(jié)果進行分析總結(jié)和績效評價，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)。

　　3.在公共預(yù)算編制方法上采用可靠的科學(xué)方法

　　第一，在公共預(yù)算編制范圍上推行綜合財政預(yù)算。

　　部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項資金，將全部財政資金全都統(tǒng)一納入預(yù)算管理。綜合預(yù)算收入包括部門以政府公共權(quán)力獲取的一切財政資金，綜合預(yù)算支出包括部門以政府公共權(quán)力進行的一切財政資金支出。

　　第二，公共收入預(yù)算編制上推行標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算方法。

　　一定的收入來源能夠提供一定量的財政收入，彼此之間有一個相對穩(wěn)定的函數(shù)關(guān)系，其比例作為測算收入的參照“標(biāo)準(zhǔn)”�！皹�(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”即以這些“標(biāo)準(zhǔn)”作參照來測算收入，同時根據(jù)下年度可能發(fā)生的某些因素進行調(diào)整，制定收入預(yù)算。收入預(yù)算按收入形式種類逐項核定，并且運用科學(xué)的經(jīng)濟預(yù)測方法，全面了解財源信息和預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)實因素，總結(jié)各種形式收入變化規(guī)律，綜合考慮經(jīng)濟因素、政策因素和管理因素的影響，加以科學(xué)合理地確定。為此，一是建立起完備的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，包括收入政策法規(guī)庫和收入動態(tài)數(shù)據(jù)庫。收入政策法規(guī)庫包括所有中央與地方性有關(guān)公共收入的法律文件、政策法規(guī)以及其他有效依據(jù)，并由業(yè)務(wù)部門根據(jù)政策變動情況，隨時補充完善。收入動態(tài)數(shù)據(jù)庫不僅包括詳細的公共收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，還包括相關(guān)經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)。二是搞好收入預(yù)測。收入預(yù)測關(guān)鍵是要建立科學(xué)的符合公共收入變化規(guī)律的收入預(yù)測數(shù)學(xué)模型。模型中應(yīng)以影響公共收入的主要因素作為自變量建立函數(shù)關(guān)系，并且隨著政策變化和經(jīng)濟環(huán)境變化，不斷修正有關(guān)參數(shù)，使公共收入預(yù)測符合不斷變化的情況。

　　第三，公共支出預(yù)算編制上實行科學(xué)的績效預(yù)算。

　　績效預(yù)算是迄今為止最為科學(xué)的先進的公共支出預(yù)算編制方法。它是以公共部門應(yīng)當(dāng)完成的業(yè)績與實際取得的效果作為依據(jù)編制公共部門預(yù)算的方法。公共部門的設(shè)立總是以履行一定的公共職責(zé)（完成一定的業(yè)績）為依據(jù)的。因此，公共部門能夠得到公共支出預(yù)算撥款額的多少，就取決于公共部門應(yīng)該完成的業(yè)績的大小和實際取得效果的好壞。如果應(yīng)該完成的業(yè)績大，實際取得的效果好，就應(yīng)該得到更多的撥款，反之，就應(yīng)該得到更少的撥款。簡單地說，公共支出預(yù)算是為了“辦事”提供資金，而不是為了“養(yǎng)人”提供資金，確定公共部門能夠得到的預(yù)算撥款額的依據(jù)取決于“辦事”的多少、大小、難易等方面。至于如何“辦事”，則是公共部門自己決定的，公共部門自己決定是購入更多設(shè)備還是增雇更多的人員。因此績效預(yù)算徹底破除了傳統(tǒng)預(yù)算中按人員經(jīng)費和公用經(jīng)費分別編制公共支出預(yù)算所產(chǎn)生的公共支出資金“先養(yǎng)人，后辦事”的不合理現(xiàn)象，同時也徹底根除了傳統(tǒng)預(yù)算編制中“只問耕耘，不問收獲”（即只顧安排資金支出，不管資金支出效果）的不合理做法，而且還有利于克服公共部門預(yù)算內(nèi)資金撥款不足需要自己去“創(chuàng)收”，導(dǎo)致公共財政秩序紊亂現(xiàn)象。因為在績效預(yù)算編制制度下，公共部門符合績效指標(biāo)要求的公共支出能夠得到有效保證，從而績效預(yù)算是確保公共預(yù)算效率（包括配置效率和生產(chǎn)效率）的制度安排，符合了效率優(yōu)先的規(guī)范化、法治化的公共財政制度的要求，應(yīng)該成為我國社會主義市場經(jīng)濟體制下公共支出預(yù)算編制的基本方法。

　　績效預(yù)算編制方法的關(guān)鍵是設(shè)立績效指標(biāo)，這是一個十分復(fù)雜的技術(shù)問題，但是通過不斷改進，逐漸優(yōu)化，最終可以得出比較符合各公共部門實際情況的績效指標(biāo)。

　　第四，公共預(yù)算編制方式上實行復(fù)式預(yù)算。

　　《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定了公共預(yù)算必須采取復(fù)式預(yù)算形式編制。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政活動內(nèi)容的不同方面，復(fù)式預(yù)算形式可分為政府一般性預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算三個組成部分。這是因為在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府具有三重職能。其一是履行其一般社會公共管理服務(wù)職能；其二是政府作為國有經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)代表，履行其國有資產(chǎn)所有者職能；三是政府應(yīng)履行起社會保障職能，為全社會公眾提供基本的社會保障服務(wù)。這就要求編制復(fù)式預(yù)算，將公共預(yù)算的全部內(nèi)容分別通過一般預(yù)算、國有資產(chǎn)預(yù)算、社會保障預(yù)算表示出來。

　　政府一般預(yù)算是政府以一般社會管理者身份取得的公共收入和履行一般社會管理職能所發(fā)生的公共支出的預(yù)算。一般預(yù)算收入主要包括稅收收入、政府各項公共收費收入。一般預(yù)算支出主要是國防費、行政管理費、社會事業(yè)費支出，包括經(jīng)常性支出，也包括資本投資性支出。一般預(yù)算不打赤字，有盈余應(yīng)轉(zhuǎn)入國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，作為國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的收入來源。

　　國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算是反映國有資產(chǎn)收益和其他經(jīng)濟建設(shè)收入情況，以及國家用于國民經(jīng)濟物質(zhì)部門資本性投資支出情況的預(yù)算。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收入主要是國有資產(chǎn)經(jīng)營收益上繳，基本建設(shè)貸款歸還收入，一般預(yù)算結(jié)余、公債收入等，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算支出主要是國家財政用于國有經(jīng)濟基本建設(shè)投資性支出及用于國有經(jīng)濟的其他支出，公債還本付息等。

　　社會保障預(yù)算是反映政府以行政手段籌集并管理的社會保障收入和用社會保障收入安排的社會保障支出的預(yù)算。社會保障預(yù)算收入主要是收取的各種社會保障基金收入，社會保障預(yù)算支出主要是根據(jù)社會保障制度規(guī)定用于養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)的支出及其他社會福利方面的支出。

　　4.在公共預(yù)算編制管理機構(gòu)上成立專門的公共預(yù)算編制機構(gòu)

　　為了確保公共預(yù)算編制的效率，減少公共預(yù)算編制中各公共部門對公共預(yù)算編制的人為干擾，建立獨立的、健全的、高效的預(yù)算編制機構(gòu)是必不可少的。一是各級政府應(yīng)設(shè)立各自的預(yù)算協(xié)調(diào)委員會。該委員會由政府各部門主要官員和財經(jīng)專家組成，職責(zé)是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，對財政部門上報的政府預(yù)算計劃提出意見和建議。通過預(yù)算聽證會制度，各公共部門預(yù)算都應(yīng)接受公眾的質(zhì)詢和其他公共部門的質(zhì)詢，協(xié)調(diào)各公共部門在公共預(yù)算編制中財力分配上的矛盾，增加各公共部門預(yù)算編制的透明度和社會公眾參與度。二是財政部門內(nèi)部應(yīng)設(shè)立獨立的專職的預(yù)算編制機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政府預(yù)算編制的具體工作，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策標(biāo)準(zhǔn)，審核確定部門預(yù)算，編制綜合財政預(yù)算。

　　5.在預(yù)算編制手段上建立強大的計算機網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)

　　政府公共預(yù)算編制涉及眾多的、復(fù)雜的信息處理，必須依靠強大的現(xiàn)代技術(shù)手段，建立覆蓋預(yù)算編制管理各個環(huán)節(jié)的計算機管理信息系統(tǒng)，包括預(yù)算政策、法規(guī)子系統(tǒng)，各公共部門相關(guān)預(yù)算信息資料子系統(tǒng)，公共預(yù)算收入預(yù)測子系統(tǒng)，公共預(yù)算支出分配預(yù)測子系統(tǒng)等。

　　二、公共預(yù)算審批制度模式選擇

　　公共預(yù)算審批制度是公共預(yù)算計劃的最后把關(guān)口，因為一旦通過了法定的審批制度后，公共預(yù)算計劃即成了具有法律效力的文件，必須嚴(yán)格加以執(zhí)行。因此，為了確保公共預(yù)算配置效率，使公共預(yù)算計劃真正體現(xiàn)社會公眾對公共商品的集體偏好，就必須建立起嚴(yán)格的、科學(xué)的公共預(yù)算審批制度。包括以下幾個方面：

　　1.獨立的、高效的公共預(yù)算審批組織機構(gòu)

　　各級人大常委會下應(yīng)設(shè)置獨立的、專門的預(yù)算委員會，專門負(fù)責(zé)對政府公共預(yù)算詳細的、全面的審議，為人大常委會的審議和全體人大代表的最終審議提供專業(yè)性指導(dǎo)意見。預(yù)算委員會應(yīng)由獨立于政府行政部門的專家組成，面向全社會招聘產(chǎn)生。預(yù)算委員會專家作為人大常委會的預(yù)算智囊，既應(yīng)有超出常人的專業(yè)技術(shù)知識能力，又應(yīng)有超出常人的良好的職業(yè)道德，即完全超脫于小團體利益、集團利益，而奉行社會公眾利益之上，作為社會公眾利益的代表，從社會公眾利益出發(fā)，對政府公共預(yù)算計劃草案的合法性、合理性、科學(xué)性作出客觀的評價并提出客觀的意見。

　　2.嚴(yán)密、規(guī)范的公共預(yù)算審批程序制度

　　這包括人大預(yù)算委員會的初步審議，人大常委會的復(fù)審和人民代表大會的最終審議三審制度，正式的公共預(yù)算法律文件以人民代表大會最終審議通過的為依據(jù)。與預(yù)算編制程序相對應(yīng)，公共預(yù)算審批程序首先是由人大預(yù)算委員會初步審議，人大常委會復(fù)審議政府預(yù)算政策草案，通過國務(wù)院提交的政府預(yù)算總水平和政府各部門支出總水平上限，其次是人大預(yù)算委員會審議政府最終預(yù)算草案，報人大常委會討論通過，最后在全國人民代表大會期間，人民代表大會正式批準(zhǔn)通過政府預(yù)算草案。

　　3.民主化的公共預(yù)算審批決策制度

　　這要求公共預(yù)算初步審議、復(fù)審議和最終審議都應(yīng)堅持民主原則，最后結(jié)果應(yīng)體現(xiàn)少數(shù)服從多數(shù)（至少2/3以上多數(shù)）的民主精神的要求。

　　三、公共預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督制度模式選擇

　　為了確保法律批準(zhǔn)的公共預(yù)算計劃得以有效實施，公共預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督制度安排應(yīng)遵循以下基本規(guī)則：

　　1.公共預(yù)算執(zhí)行制度

　　公共預(yù)算的執(zhí)行包括收入執(zhí)行和支出執(zhí)行兩個方面。公共預(yù)算收入執(zhí)行制度主要是要求公共預(yù)算收入執(zhí)行部門嚴(yán)格執(zhí)行公共收入法律制度，及時足額地將各種公共收入征收納入國庫，以滿足支出需求。這里，關(guān)鍵是人大要加強對政府征收權(quán)的立法限制，確保政府按人大批準(zhǔn)通過的公共收入法律制度組織收入，嚴(yán)格做到依法征收，凡是沒有法律依據(jù)的政府征收行為，都是屬于非法行政，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，受到法律制裁。

　　公共預(yù)算支出執(zhí)行則要求公共預(yù)算支出執(zhí)行部門（財政部門）及時足額地按公共預(yù)算支出計劃向各個政府公共部門撥付資金，以保證各個政府公共部門提供公共商品的需要。為了保證公共支出計劃的嚴(yán)格執(zhí)行，必須建立相應(yīng)的公共支出執(zhí)行制度，包括及時撥付制度，單一國庫賬戶制度，政府集中采購制度等。

　　及時撥付制度要求財政部門必須根據(jù)各級人大批準(zhǔn)的預(yù)算計劃及時足額地向政府各部門撥款，財政部門必須不多不少、不早不遲地將財政資金撥付與政府各部門，滿足政府各部門提供公共產(chǎn)品的資金需求。當(dāng)然，這里的及時撥付并不是傳統(tǒng)實撥資金制，而必須與單一國庫賬戶制度、政府集中采購制度相結(jié)合。

　　單一國庫賬戶制度指各級政府只在銀行設(shè)立唯一的國庫賬戶，取消政府各部門分別設(shè)立賬戶的做法。財政部門給政府各部門撥款只是將資金撥付到政府單一賬戶下的政府各部門子賬戶，在資金具體耗用以前，資金仍然在政府單一國庫賬戶下。同時，政府各部門全部收支都必須通過單一國庫賬戶運作。因此，單一國庫賬戶制度既可以增加政府各部門資金收支的透明度，又可以增加財政部門調(diào)度資金的靈活性。

　　政府集中采購制度就是政府各部門提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)的過程中所需要消耗的產(chǎn)品與勞務(wù)費由政府采購部門集中采購的制度安排。政府各部門只是在編制本部門預(yù)算時將所需購買的商品與勞務(wù)費編列出來，政府采購部門按批準(zhǔn)的預(yù)算計劃集中采購。政府集中采購制度既可以增加政府各部門使用資金的透明度，又可以利用集中采購的規(guī)模優(yōu)勢，引入招投標(biāo)機制，有效降低政府采購成本，提高財政資金的使用效率。

　　2.公共預(yù)算監(jiān)督制度

　　公共預(yù)算監(jiān)督制度是對經(jīng)過法律程序批準(zhǔn)的公共預(yù)算計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。為了確保公共預(yù)算嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，必須建立嚴(yán)密的監(jiān)督制度體系，包括財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等。

　　財政監(jiān)督是作為政府公共預(yù)算管理專門機構(gòu)的財政部門對政府各個公共部門執(zhí)行公共預(yù)算計劃的日常監(jiān)督。因此，財政部門應(yīng)被授予強有力的權(quán)利，以便及時阻止各個公共部門預(yù)算執(zhí)行中違反法律規(guī)定的行為。財政部門內(nèi)部應(yīng)建立獨立的、專責(zé)的監(jiān)督機構(gòu)，專責(zé)公共預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，既包括公共預(yù)算收入執(zhí)行的監(jiān)督，也包括公共預(yù)算支出執(zhí)行的監(jiān)督，當(dāng)然重點應(yīng)放在支出執(zhí)行監(jiān)督上。

　　財政監(jiān)督方式可借鑒法國的做法，建立包括財務(wù)控制官制、公共會計制和財務(wù)總督察制三種監(jiān)督方式在內(nèi)的監(jiān)督體系。財務(wù)控制官的基本任務(wù)是對實施財政法律法規(guī)進行事前監(jiān)督，即事先審核各公共部門首長的重要收支項目，預(yù)防不合法的支出被執(zhí)行。同時財務(wù)控制官還充當(dāng)部門首長的財政顧問，并負(fù)責(zé)向財政部預(yù)算司提供信息。公共會計制的最主要規(guī)則是行政部門首腦與會計人員分離。會計人員在行政上不聽命于行政首長，而是聽命于財政部，會計人員不是必須執(zhí)行行政首長的指令，而是要審查其指令是否符合規(guī)定，審查不合格的可以拒絕執(zhí)行支付。在這方面，會計人員在一系列非常嚴(yán)格的手續(xù)、規(guī)則和制度條件約束下，沒有任何選擇或判斷的自由度。公共會計包括國庫會計、稅務(wù)與公共財政系統(tǒng)會計和特殊專業(yè)會計。財務(wù)總督察制主要是財務(wù)總督察采取隨機的方式突襲性地對國家預(yù)算的執(zhí)行和地方、銀行、社會保險系統(tǒng)以及國家資金有關(guān)的項目進行審查。當(dāng)財務(wù)總督察官到達某一單位時，即命令會計凍結(jié)所有賬目實行突擊檢查，檢查結(jié)果通過財政部提交給政府。

　　審計監(jiān)督是政府獨立的審計部門對政府公共部門執(zhí)行公共預(yù)算計劃結(jié)果的監(jiān)督。職責(zé)是協(xié)調(diào)政府和人大監(jiān)督預(yù)算法律及其他財政法律法規(guī)的執(zhí)行，主要工作是審查國家決算，對公共會計進行法律監(jiān)督，監(jiān)督公共開支決策人，監(jiān)督國有企業(yè)遵守有關(guān)財政法律法規(guī)，對政府各部門使用預(yù)算資金的最終結(jié)果進行績效評估。為了保證審計監(jiān)督的權(quán)威，避免政府行政部門對審計監(jiān)督的干擾，審計部門應(yīng)置于人大下面，對人大負(fù)責(zé)。

　　人大監(jiān)督是各級人大對本級政府公共預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，包括經(jīng)常性監(jiān)督和專項監(jiān)督。經(jīng)常性監(jiān)督是根據(jù)人大建立的預(yù)算監(jiān)督制度，對政府公共預(yù)算執(zhí)行情況作的一般性監(jiān)督；專項監(jiān)督則是人大對公共預(yù)算的某些專門項目情況的監(jiān)督。人大監(jiān)督方式可借鑒美國的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方式，包括報告制度和聽證制度。報告制度規(guī)定有關(guān)政府部門必須及時地對預(yù)算執(zhí)行情況作出報告。例如美國總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（0MB）每年5月要向國會提交聯(lián)邦政府財政管理規(guī)劃報告，財政部則負(fù)責(zé)公布聯(lián)邦政府財政狀況的月報和年報。聯(lián)邦政府各個部門每月要向財政部和總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室準(zhǔn)備好詳細的資金使用情況報告，其中每季度的預(yù)算執(zhí)行情況報告的副本要送交國會預(yù)算委員會。聽證制度則是人大及人大的各專門委員會在各自職權(quán)范圍內(nèi)，就預(yù)算收支、赤字、預(yù)算平衡、投資與管理等廣泛的內(nèi)容進行專題的聽證。

　　社會公眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督則分別是社會公眾和新聞輿論界行使法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)而對公共預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。為充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督和新聞監(jiān)督的作用，人大批準(zhǔn)了公共預(yù)算計劃內(nèi)容必須向社會公開（少數(shù)涉及國家機密的內(nèi)容除外），讓社會公眾和新聞媒體有公共預(yù)算計劃內(nèi)容的充分了解權(quán)。

　　四、預(yù)算績效評價制度模式選擇

　　預(yù)算績效評價制度就是對預(yù)算績效進行評價的制度安排，通過預(yù)算績效評價制度，客觀公正地揭示各部門使用預(yù)算資源的績效，為下一個預(yù)算周期的預(yù)算決策與編制提供可靠依據(jù)。包括以下幾個方面：

　　1.合理確定財政支出績效評價的對象

　　預(yù)算績效評價的對象應(yīng)包括預(yù)算資金配置、管理及使用部門，即黨委、人大、政府、財政以及其他各個使用財政支出資金的黨、政、軍、機關(guān)及事業(yè)單位、國有企業(yè)等。

　�。�1）黨委：黨的政策以及各級黨委的具體指示精神對政府預(yù)算資源配置決策及預(yù)算的編制起著重要的指導(dǎo)作用，即所謂的“數(shù)字里面體現(xiàn)著政策”。因此，如果黨的政策及黨委對預(yù)算的具體指示精神體現(xiàn)了最大多數(shù)人民群眾對公共產(chǎn)品的服務(wù)的偏好要求，則黨委在預(yù)算資源配置決策上的績效是高的，反之則是低的。

　�。�2）政府：預(yù)算資源配置決策還取決于各級政府的社會經(jīng)濟發(fā)展計劃對預(yù)算資金的需求。同樣地，如果各級政府的社會經(jīng)濟發(fā)展計劃中對提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的安排體現(xiàn)了最大多數(shù)人民群眾的偏好，則政府在預(yù)算資源配置決策上的績效是高的，反之則是低的。

　�。�3）人大：資源配置預(yù)算最終是由人大審議批準(zhǔn)通過后才予以執(zhí)行的，政府提供給人大的預(yù)算草案只是表明了政府對未來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)資金需求的預(yù)測，預(yù)算草案是否體現(xiàn)最大多數(shù)人民群眾的偏好，要看人大的審議程序?qū)︻A(yù)算草案的審議結(jié)果。因此，如果人大的審議程序能夠糾正政府預(yù)算草案中不合理之處，使預(yù)算計劃最終能夠體現(xiàn)最大多數(shù)人民群眾的偏好，則人大在預(yù)算資源配置決策上的績效是高的，反之則是低的。

　　（4）財政：財政部門是各級政府預(yù)算的具體管理部門。因此，如果財政部門在具體管理活動中，能夠保證各政府部門按照法律、法規(guī)及政府預(yù)算計劃的總體要求合理地編制各部門預(yù)算草案，同時又能夠根據(jù)人大批準(zhǔn)的預(yù)算計劃，合法、合理、高效地為各部門提供資金并監(jiān)督各部門高效地使用資金，則財政部門的績效是高的，反之則是低的。

　�。�5）政府部門及國有企事業(yè)單位：預(yù)算資金最終都是由政府部門及國有企事業(yè)單位在行使職能過程中消耗掉的。因此，如果政府部門及國有企事業(yè)單位在行使職能時能夠以最低成本提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好的公共產(chǎn)品與服務(wù)，則預(yù)算資金使用績效是高的，反之則是低的。

　　2.建立高效、權(quán)威的預(yù)算績效評價機構(gòu)

　　預(yù)算績效評價實際上是對各單位工作成果的評價，包含著對各個單位工作成果的肯定與否定，并且預(yù)算資金使用單位性質(zhì)有很大不同，因此，對預(yù)算績效評價需要投入大量的、艱辛的、復(fù)雜的勞動，必須建立高效的預(yù)算績效評價機構(gòu)才能勝任評價工作的需要。同時，預(yù)算績效評價機構(gòu)必須是高度權(quán)威性，作出的績效評價報告必須是公正的、客觀的、令各單位和社會公眾都可信服的。根據(jù)以上要求，結(jié)合我國現(xiàn)實情況，預(yù)算績效評價機構(gòu)應(yīng)該包括財政部門、審計部門、社會中介部門。財政部門在預(yù)算績效評價中可以發(fā)揮以下作用：（1）對政府各個具體部門提出的部門預(yù)算草案進行事先評價，從而使不符合預(yù)算績效要求的預(yù)算項目能夠被事先加以否定。（2）對政府各個具體部門的具體預(yù)算項目進行事中和事后評價。審計部門由于充當(dāng)著公共資金“看門狗”角色，因此審計部門的評價應(yīng)該是最具權(quán)威性的，但是審計部門只能是對使用預(yù)算資金的各個單位使用預(yù)算資金的情況進行事后的評價，而無法把各部門不合理的預(yù)算項目事先加以否決，從而審計部門在預(yù)算績效評價中起著事后審計、作出最后評價的作用。社會中介機構(gòu)則是接受財政部門委托、根據(jù)財政部門授權(quán)對某些預(yù)算項目進行事先、事中和事后的績效評價。當(dāng)然，事關(guān)國家機密的預(yù)算項目則不宜委托給社會中介機構(gòu)進行績效評價。

　　3.科學(xué)地設(shè)置財政支出績效評價指標(biāo)體系

　　一般說來，良好的績效指標(biāo)必須滿足以下五個標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的CREAM標(biāo)準(zhǔn)：（1）清晰性（clear）：績效指標(biāo)必須是精確的而不是含糊的，但不一定要量化；（2）相關(guān)性（relevant）：績效指標(biāo)對于實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而言，必須是適當(dāng)?shù)�；�?）經(jīng)濟性（economic）：績效指標(biāo)應(yīng)保證能以合理的成本獲得需要的資料信息；（4）充分性（adequate）：績效指標(biāo)必須是能為評估績效提供一個充分的基礎(chǔ)；（5）可監(jiān)督性（monitorable）：績效指標(biāo)必須能夠經(jīng)得起獨立而詳細的檢查。

　　根據(jù)預(yù)算績效評價對象的不同性質(zhì)，結(jié)合以上五個方面的要求，可考慮設(shè)置三大類預(yù)算績效指標(biāo)。

　　（1）預(yù)算績效宏觀評價指標(biāo)體系。著重于從宏觀方面評價預(yù)算績效，通�？稍O(shè)置以下幾個具體指標(biāo)：預(yù)算支出的GDP貢獻率；預(yù)算支出的GDP彈性系數(shù)；預(yù)算支出規(guī)模（預(yù)算支出/GDP）；就業(yè)率；預(yù)算支出就業(yè)彈性系數(shù)；預(yù)算支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化率（用不同政府部門預(yù)算支出占預(yù)算支出總額的比重表示）。宏觀指標(biāo)體系主要用于評價黨委、政府及人大的預(yù)算績效。

　　（2）預(yù)算績效中觀評價指標(biāo)體系。這是預(yù)算績效的部門評價指標(biāo)，是預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)置中的難點。關(guān)鍵在于政府各部門的性質(zhì)不同，各部門使用預(yù)算資金所要實現(xiàn)的目標(biāo)不同，而且預(yù)算資金使用后產(chǎn)生的效果難以計量，因此，預(yù)算績效的部門評價指標(biāo)體系不可能設(shè)置統(tǒng)一的指標(biāo)，只能根據(jù)政府各部門的性質(zhì)、所要實現(xiàn)的目標(biāo)，盡可能選擇相關(guān)性高的某一方面設(shè)置不同的績效評價指標(biāo)。比如稅務(wù)部門的基本職責(zé)是依法征稅，因此績效指標(biāo)可選擇稅收收入與稅收征收成本比率、納稅人對稅務(wù)機關(guān)工作的滿意率等，公安部門可選擇案件偵破率、人民群眾對社會治安的滿意率等指標(biāo)。

　　（3）預(yù)算績效的微觀評價指標(biāo)體系。這是對預(yù)算資金具體用途的績效評價，由于預(yù)算資金具體用途是多方面的，因此，應(yīng)根據(jù)不同用途的預(yù)算資金，分別設(shè)置不同的評價指標(biāo)體系。比如可考慮優(yōu)先建立基本建設(shè)支出、支農(nóng)支出、教育支出、衛(wèi)生支出、科技支出、社會保障支出等評價指標(biāo)體系，在探索有益的經(jīng)驗、總結(jié)出一般規(guī)律后，逐步擴大預(yù)算資金用途績效的評價范圍。其中基本建設(shè)支出，在公共財政下主要是非競爭性、非盈利性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資支出，不能再按競爭性、盈利性基本建設(shè)支出來評價其績效，可考慮設(shè)置項目按期竣工率、優(yōu)良工程率、投資硬環(huán)境改善程度等指標(biāo)。支農(nóng)支出可考慮設(shè)置農(nóng)民收入增長率、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長率、農(nóng)業(yè)新優(yōu)品種增長率等指標(biāo)。教育支出可考慮設(shè)置學(xué)生素質(zhì)合格率、高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)率等指標(biāo)。科技支出可考慮設(shè)置科技投入產(chǎn)出率、項目成功率等指標(biāo)。

　　4.采取合理有效的操作方法，遵循規(guī)范的預(yù)算績效評價工作程序

　　一般說來，在預(yù)算績效評價的具體操作運用上，應(yīng)堅持定性評價與定量評價相結(jié)合，事前、事中、事后評價相結(jié)合、定期評價與經(jīng)常性評價相結(jié)合、當(dāng)前績效與長遠績效評價相結(jié)合、局部績效與整體績效評價相結(jié)合，自我評價與專家評價相結(jié)合。

　　為確保預(yù)算績效評價的規(guī)范運作，預(yù)算績效評價工作應(yīng)遵循以下基本運行程序：制訂績效評價工作計劃、確定評價對象——組建績效評價項目工作組，聘請咨詢專家——設(shè)計評價工作方案，下達評價通知——責(zé)成部門自評、收集相關(guān)信息資料——具體實施績效評價，形成績效評價報告——公布、反饋績效評價結(jié)果，做好績效評價工作總結(jié)。

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