一、社會(huì)經(jīng)濟(jì)中一個(gè)最有爭(zhēng)議的問(wèn)題

　　英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰。斯圖加特。穆勒在其1848年出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書(shū)中寫(xiě)道：“在此特定時(shí)期于政治科學(xué)與實(shí)踐國(guó)務(wù)活動(dòng)中最有爭(zhēng)議的問(wèn)題之一，就是關(guān)于如何對(duì)政府職能與作用范圍加以適當(dāng)限制�！比欢�，時(shí)至今日，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，穆勒提出來(lái)的上述問(wèn)題，即在社會(huì)經(jīng)濟(jì)范圍里如何明確劃分公共部門(mén)與私人部門(mén)的作用、責(zé)任和活動(dòng)邊界問(wèn)題，尚未得到圓滿解決。對(duì)于包括我國(guó)在內(nèi)的轉(zhuǎn)軌國(guó)家來(lái)說(shuō)，相同問(wèn)題——在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中如何規(guī)定政府職能（限定政府權(quán)力）問(wèn)題，抑或在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題——?jiǎng)t仍在積極探索中。

　　經(jīng)濟(jì)生活中之所以難以明確劃分政府活動(dòng)與私人活動(dòng)的界限，對(duì)此國(guó)際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Manuel Guitian曾撰文指出：一國(guó)經(jīng)濟(jì)生活里在政府活動(dòng)與私人活動(dòng)緊密交織情況下，二者活動(dòng)范圍的劃分具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性并難以把握。復(fù)雜性源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率是政府活動(dòng)與私人活動(dòng)相互影響決定的，具體性質(zhì)反映為二者相互作用的效率，而非二者可分離作用的效率；動(dòng)態(tài)性源于政府活動(dòng)范圍原則上由公眾選擇決定，而這種選擇既受公眾偏好變化的影響，也受公眾支付能力變化的影響。因此，明確二者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的界限并協(xié)調(diào)好二者的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，就是非常困難的。不難理解，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人們既不能回避這個(gè)問(wèn)題，也不能指望一蹴而就地解決這個(gè)問(wèn)題。正確的態(tài)度應(yīng)該是，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，循序漸進(jìn)地協(xié)調(diào)政府活動(dòng)與私人活動(dòng)的關(guān)系。而于此過(guò)程中，關(guān)鍵在于合理規(guī)定政府職能（權(quán)力）及其履行特定職能的方式、路徑。

　　人們長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，不恰當(dāng)?shù)恼�府職能（�?quán)力）安排往往直接地、間接地導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的下降，甚至導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)無(wú)法正常運(yùn)行。例如，政府規(guī)模膨脹，政府官員權(quán)力不斷擴(kuò)大情況下，體現(xiàn)權(quán)錢(qián)交易的尋租活動(dòng)必然盛行于世。

　　可見(jiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境基本形成，私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本納入有秩狀態(tài)后，人們能否恰當(dāng)規(guī)定政府職能作用范圍與作用方式，就成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與否的關(guān)鍵因素。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，雖然改革在社會(huì)經(jīng)濟(jì)各主要領(lǐng)域中均取得了重大突破和積極成果，但是為適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化而必須進(jìn)行的涉及政府職能轉(zhuǎn)變的各項(xiàng)工作，作為體制改革的一個(gè)重要組成部分，在活動(dòng)進(jìn)程上顯然遇到許多阻礙，在推進(jìn)速度上則顯得相對(duì)遲緩。在中國(guó)加入WTO并更深地卷入經(jīng)濟(jì)全球化大潮中的當(dāng)代，政府職能轉(zhuǎn)變工作變得尤為緊迫。

　　當(dāng)然，要求我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變工作于短期內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性突破確有難度，除會(huì)遇到上述Manuel Guitian曾指出的那些困難外，更主要的還在于政府官員必須就建立“強(qiáng)而有力的政府”有一正確認(rèn)識(shí)，即改變現(xiàn)有的在“強(qiáng)勢(shì)政府”認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。端正對(duì)“強(qiáng)而有力的政府”的認(rèn)識(shí)，不僅是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題，而且首先是一個(gè)觀念問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，政府觀念的轉(zhuǎn)變是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的前提條件。

　　二、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)與政府職能的理論沿革

　　從古到今，特別是英國(guó)工業(yè)革命以來(lái)，人們對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府如何履行其職能的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府能否有效履行其職能的認(rèn)識(shí)，以及適度限制政府權(quán)力的認(rèn)識(shí)，表現(xiàn)為一個(gè)不斷深化的過(guò)程。

　　自古希臘-羅馬時(shí)期始，至少歐洲國(guó)家政府相繼在交通通訊、貨幣發(fā)行以及食物供給三個(gè)方面實(shí)行了不同程度的商業(yè)政策，這是國(guó)家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的最初表現(xiàn)。當(dāng)時(shí)政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)活動(dòng)，其主要目的在于保障本國(guó)基本經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，以便利本國(guó)的軍事行動(dòng)與外交努力。這一時(shí)期的政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是有限的，流行的觀念是政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)該僅限于上述方面，不應(yīng)該擴(kuò)展到那些非政府組織有能力足以做好特定工作的任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。就當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本狀況和發(fā)展水平看，可以判定這一時(shí)期的國(guó)家干預(yù)對(duì)人們自發(fā)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒(méi)有產(chǎn)生明顯的阻礙作用，甚至可以認(rèn)為在某種程度上推動(dòng)了民間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　進(jìn)入中世紀(jì)后，教會(huì)的政治影響不斷擴(kuò)大。教會(huì)甚至比政府更清楚處理好經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是保持世界秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)，于是，教會(huì)與政府都從各自利益出發(fā)要對(duì)世俗經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制�；�督教神學(xué)理論的廣泛傳播，其倫理道德原則逐步在中世紀(jì)的意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域占據(jù)了統(tǒng)治地位，并成為對(duì)人們經(jīng)濟(jì)行為的全面的支配力量。基督教教義不僅一般地要求限制世俗活動(dòng)，而且要求按照自己的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定人們可以或不可以從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由于在政治上取得絕對(duì)權(quán)力的神職人員不認(rèn)為勤奮勞作、蓄有私產(chǎn)、經(jīng)商盈利、放貸取息以及客觀上有助于公益的社會(huì)活動(dòng)符合上帝的意愿，并加以種種限制，最終使社會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力屈從于政治權(quán)力——按照神學(xué)假設(shè)確定人們的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)，再以后者約束人們的經(jīng)濟(jì)行為或界定個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍。教會(huì)（實(shí)際上取代政府）對(duì)世俗經(jīng)濟(jì)生活的廣泛干預(yù)，嚴(yán)重地壓抑了人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性、創(chuàng)造性，進(jìn)而破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。所以，中世紀(jì)不僅是人類政治上最黑暗的時(shí)期，而且也是經(jīng)濟(jì)進(jìn)步最緩慢的時(shí)期。

　　15世紀(jì)到16世紀(jì)的宗教改革運(yùn)動(dòng)極大地削弱了教會(huì)對(duì)世俗社會(huì)的統(tǒng)治，使得各歐洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)得到了恢復(fù)與發(fā)展。但是，（中世紀(jì)遺留下來(lái)的）“經(jīng)濟(jì)服從于政治”的國(guó)家干預(yù)哲學(xué)卻成為重新獲得政治權(quán)利的各國(guó)世俗政府推行各自經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)，據(jù)此開(kāi)始推行重商主義經(jīng)濟(jì)政策。當(dāng)時(shí)各國(guó)政府推行的經(jīng)濟(jì)政策大多帶有國(guó)家利益至上的色彩，為此不惜犧牲國(guó)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)福利。在重商主義時(shí)期，政府判斷國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理性與否的惟一標(biāo)準(zhǔn)就是看其所從事的各項(xiàng)活動(dòng)能否增加“國(guó)王口袋里的黃金”，即政府唯一地依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)鼓勵(lì)或限制國(guó)民的經(jīng)濟(jì)行為。盡管與中世紀(jì)教會(huì)的經(jīng)濟(jì)政策相比，重商主義經(jīng)濟(jì)政策在一定程度上減輕了對(duì)國(guó)民自發(fā)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的壓抑，但是這種政策畢竟隱含這樣的一種理念——國(guó)家有權(quán)利以任何方式干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中任何部門(mén)的任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　少數(shù)得益于重商主義國(guó)家干預(yù)政策而率先發(fā)展起來(lái)的國(guó)家，如英國(guó)，其國(guó)內(nèi)工商業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力不斷提高，日益成為足以與國(guó)家政治力量相抗衡的經(jīng)濟(jì)力量。后來(lái)，在主要代表現(xiàn)代工商業(yè)經(jīng)營(yíng)者利益的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論影響下，這支力量最終迫使政府不得不改變?cè)�先的�?jīng)濟(jì)干預(yù)政策。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)里，亞當(dāng)。斯密主張政府應(yīng)該推行“自由放任”的經(jīng)濟(jì)政策，并通過(guò)“看不見(jiàn)的手”的經(jīng)濟(jì)理論論證了限制政府權(quán)力，減少政府干預(yù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義�？梢哉f(shuō)，在英國(guó)工業(yè)革命前后，以斯密經(jīng)濟(jì)思想為核心的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和限制政府職能作用兩個(gè)方面均做出了積極貢獻(xiàn)。

　　新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在國(guó)家干預(yù)問(wèn)題上進(jìn)一步堅(jiān)持了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的主張，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)之所以要求政府發(fā)揮職能作用，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)生活中客觀上存在著市場(chǎng)失靈問(wèn)題。即使在自由競(jìng)爭(zhēng)條件下，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制本身也會(huì)產(chǎn)生一種無(wú)效率的結(jié)果，表現(xiàn)為公共物品短缺，社會(huì)收入分配有失公平，以及自發(fā)地產(chǎn)生商業(yè)壟斷力量。由于這種市場(chǎng)無(wú)效率狀況不符合公眾利益，政府就要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行必要的干預(yù)。至于何種原因引發(fā)市場(chǎng)失靈問(wèn)題，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)深入探討，認(rèn)為這是市場(chǎng)本身特點(diǎn)決定的。隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展和研究方法的改進(jìn)，人們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)失靈問(wèn)題的產(chǎn)生既是市場(chǎng)本身特點(diǎn)所決定的，也有更深刻的道德、倫理原因。從工業(yè)革命到20世紀(jì)初，西歐、北美國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展，與這些國(guó)家的政府職能轉(zhuǎn)變有直接關(guān)系。在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程里，由于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的廣泛傳播，極大地削弱了（中世紀(jì)遺留下來(lái)的）“經(jīng)濟(jì)服從于政治”的國(guó)家干預(yù)哲學(xué)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)政策的影響。

　　凱恩斯革命以來(lái)，人們開(kāi)始強(qiáng)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)中有效需求管理的重要性，為此要求政府在穩(wěn)定商業(yè)周期方面發(fā)揮其職能、作用。雖然在凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)影響下，為確保充分就業(yè)所必須有的中央統(tǒng)制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)已把“自由放任”時(shí)期的政府職能擴(kuò)充了許多，但這并不表明“經(jīng)濟(jì)服從于政治”的國(guó)家干預(yù)哲學(xué)的復(fù)蘇，而是更多地強(qiáng)調(diào)政府力量與私人力量的有機(jī)結(jié)合對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要性。當(dāng)然，為了保證政府經(jīng)濟(jì)職能的履行，各國(guó)政府不再?gòu)?qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的預(yù)算平衡原則，于是預(yù)算不平衡和財(cái)政赤字就成為經(jīng)濟(jì)生活中的常態(tài)。

　　直到20世紀(jì)80年代，長(zhǎng)期推行非平衡預(yù)算財(cái)政政策給某些發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的消極影響，以及這些國(guó)家政府為糾正財(cái)政預(yù)算不平衡問(wèn)題時(shí)所遇到的種種困難，為人們重新思考、重新檢驗(yàn)政府職能與作用問(wèn)題提出了警示。人們對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府職能、作用的認(rèn)識(shí)開(kāi)始出現(xiàn)了新的變化：（1）強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該對(duì)基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡等——負(fù)主要責(zé)任的觀點(diǎn)是偏頗的，惟一地依靠政府政策行為來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)也是不可靠的，因?yàn)檫@些目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)反映為政府行為與私人行為相互作用的復(fù)雜結(jié)果。（2）過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不僅忽視了在政府、市場(chǎng)與私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間確定長(zhǎng)期平衡關(guān)系的重要意義，而且也對(duì)政府財(cái)政開(kāi)支與財(cái)政赤字的長(zhǎng)期增長(zhǎng)所給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的問(wèn)題之嚴(yán)重性估計(jì)不足。（3）政府制定的經(jīng)濟(jì)政策可能有助于防止社會(huì)經(jīng)濟(jì)偏離有效運(yùn)行的軌道，但它不能保證永遠(yuǎn)發(fā)揮這種作用。換言之，“好”的經(jīng)濟(jì)政策充其量在最好的情況下也僅僅可以作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的必要條件，而非充分條件。

　　上述對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以及政府職能、作用認(rèn)識(shí)的改變，不僅要求政府注意其職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，而且對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變賦予了新的含義。人們最終意識(shí)到，經(jīng)濟(jì)過(guò)程中發(fā)揮政府作用不在于給它更多的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，而應(yīng)該更加注意合理地對(duì)政府行為加以限制。20世紀(jì)80年代后，英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家政府率先推行了私有化政策，放松管制政策，而后引起許多發(fā)展中國(guó)家相繼效仿，這一方面是出于各國(guó)巨額財(cái)政赤字的壓力，另一方面則表現(xiàn)為政府本身在其干預(yù)經(jīng)濟(jì)、職能界定等問(wèn)題上發(fā)生了觀念轉(zhuǎn)變。

　　三、明智、強(qiáng)而有力的政府之基本特征

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)一直存在著兩個(gè)特別棘手的經(jīng)濟(jì)，也是社會(huì)問(wèn)題：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的運(yùn)行與調(diào)節(jié)機(jī)制不能保證提供充分就業(yè)，二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身決定的社會(huì)收入與財(cái)富的分配有欠公平合理。除此之外，今天的人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)還面臨著一些新問(wèn)題，諸如人口爆炸，飛速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)給經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)的各種難以預(yù)測(cè)的復(fù)雜影響，國(guó)家間、國(guó)內(nèi)各利益集團(tuán)間在爭(zhēng)奪市場(chǎng)與稀缺資源方面的殘酷競(jìng)爭(zhēng)，工業(yè)化對(duì)世界生態(tài)環(huán)境造成的廣泛污染，以及核威脅等等。因此，在人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展到今天的復(fù)雜程度情況下，各國(guó)都需要一個(gè)強(qiáng)而有力的政府（而非弱勢(shì)政府）來(lái)?yè)?dān)負(fù)管理國(guó)家、管理社會(huì)、管理人性的任務(wù)。

　　何謂強(qiáng)而有力的政府？就是能夠提供并保護(hù)那些有助于本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的基本條件免于受到無(wú)謂破壞的政府。這種政府在性質(zhì)上應(yīng)該是穩(wěn)定的政府，民主的政府，按照公眾知道的規(guī)則運(yùn)作的政府。

　　明智的、強(qiáng)而有力的政府似乎應(yīng)該在如下幾個(gè)方面做基本調(diào)整。第一，政府應(yīng)該在其具有比較優(yōu)勢(shì)的地方集中它的活動(dòng)，其余活動(dòng)應(yīng)該主要地通過(guò)市場(chǎng)力量和市場(chǎng)過(guò)程來(lái)激勵(lì)私人部門(mén)承擔(dān)。按照比較優(yōu)勢(shì)概念，最適合政府從事的活動(dòng)是向經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供公共物品與勞務(wù)，通過(guò)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則來(lái)管理國(guó)家、管理社會(huì)和管理人性。為此，政府必須盡可能明確劃分公共部門(mén)與私人部門(mén)的界限，最大限度地允許市場(chǎng)充分發(fā)揮它對(duì)私人部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種影響與各種約束。原則上講，政府不適合參與它本身不具有比較優(yōu)勢(shì)的活動(dòng)，如從事生產(chǎn)性投資活動(dòng)，管理、經(jīng)營(yíng)直接提供私人產(chǎn)品的企業(yè)等。如果政府非要勉強(qiáng)從事這些活動(dòng)，會(huì)使原本就不太容易劃分清楚的公共部門(mén)與私人部門(mén)的界限進(jìn)一步被模糊。而在公共部門(mén)與私人部門(mén)的活動(dòng)在許多領(lǐng)域被廣泛融合的情況下，政府活動(dòng)和私人活動(dòng)就難以充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，輕則妨礙市場(chǎng)自發(fā)地對(duì)私人部門(mén)活動(dòng)發(fā)生廣泛的、系統(tǒng)的作用，重則導(dǎo)致政府與國(guó)民之間的嚴(yán)重沖突。其結(jié)果，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無(wú)論在私人層面上，抑或在公共層面上，均難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率。

　　第二，為了最大限度地減少政府失靈的可能性，政府必須放棄那些實(shí)際上是無(wú)力承擔(dān)的義務(wù)。公共選擇理論認(rèn)為，所謂“政府失靈”，是指政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，如果政府做了它本不該做的事情，它就沒(méi)有能力做好這些事情，結(jié)果出現(xiàn)了政府干預(yù)下市場(chǎng)運(yùn)行反而更不理想的情況。至于為什么在現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)常會(huì)發(fā)生政府做它本不該做的事情的問(wèn)題，主要原因在于戰(zhàn)后凱恩斯宏觀經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下形成的現(xiàn)代財(cái)政政策的確在相當(dāng)程度上刺激了公共部門(mén)（政府）規(guī)模的不斷擴(kuò)大，過(guò)度膨脹政府部門(mén)及公共開(kāi)支，通常給政府官員以過(guò)度的權(quán)力和過(guò)多的個(gè)人自由，甚至導(dǎo)致政府官員對(duì)權(quán)力的恣意運(yùn)用。這就是凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)政策理論在解決宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)所產(chǎn)生的新問(wèn)題。

　　第三，政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策與其所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不應(yīng)該產(chǎn)生這樣的結(jié)果，即可能直接地、間接地保護(hù)私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)免于承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的各種市場(chǎng)責(zé)任。在市場(chǎng)力量自行發(fā)揮作用情況下，它會(huì)對(duì)任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者強(qiáng)行推行它的紀(jì)律，迫使私人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中謹(jǐn)慎地估價(jià)收益取得與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的關(guān)系，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)效率，懲罰浪費(fèi)方式提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的效率。但是，如果政府活動(dòng)在客觀上不能讓市場(chǎng)過(guò)程對(duì)所有私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)揮它的全部影響，市場(chǎng)對(duì)私人活動(dòng)的約束力被削弱。其結(jié)果，就是在私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面上產(chǎn)生大量道德風(fēng)險(xiǎn)。普遍認(rèn)為，道德風(fēng)險(xiǎn)源于政府行動(dòng)導(dǎo)致私人非正常的行為產(chǎn)生。就本質(zhì)看，經(jīng)濟(jì)生活中的道德風(fēng)險(xiǎn)就是在市場(chǎng)約束力被削弱的情況下私人部門(mén)把原本應(yīng)該自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)各種渠道轉(zhuǎn)移給社會(huì)承擔(dān)。為了最大限度減少經(jīng)濟(jì)生活中的道德風(fēng)險(xiǎn)，就要適當(dāng)限制政府的行動(dòng)，使之減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。就是說(shuō)，健康的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的建立最終要以政府與私人都必須遵循市場(chǎng)紀(jì)律為基礎(chǔ)條件。

　　第四，即使現(xiàn)代政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有根本性的錯(cuò)誤，但是從事市場(chǎng)干預(yù)的政府必須能夠有效地避免陷入政策困境。合理預(yù)期理論為可望有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展的政府經(jīng)濟(jì)政策制定了這樣的標(biāo)準(zhǔn)：政府經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該被視為，對(duì)精心設(shè)計(jì)的游戲規(guī)則的選擇。由于穩(wěn)定的游戲規(guī)則表現(xiàn)為政策性質(zhì)與私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者行為相互適應(yīng)，進(jìn)一步要求政策還須具有可信性、科學(xué)性特點(diǎn)。于是，這里出現(xiàn)了政策困境：就政策制定的動(dòng)態(tài)性質(zhì)而言，政府政策應(yīng)該是可以修訂的，這可能會(huì)給政策制定者提供某種刺激，即利用經(jīng)濟(jì)政策修訂過(guò)程達(dá)到其他目的。政府如果這樣做，縱然可能取得一時(shí)效果，但由于違背了政策的可信性原則，政府難免要為其行為付出代價(jià)。不過(guò)，如果不允許政府按照變化了的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及時(shí)修訂政策，也同樣會(huì)損害政策的科學(xué)性。許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府多年來(lái)使用動(dòng)態(tài)需求管理政策不能使其社會(huì)經(jīng)濟(jì)擺脫失業(yè)、通貨膨脹等問(wèn)題的困擾，原因可能就在于此。

　　第五，政府應(yīng)該在各種因素影響下（政治壓力、制度約束、經(jīng)濟(jì)理論、變化著的經(jīng)濟(jì)環(huán)境）盡量制定出有利的經(jīng)濟(jì)政策，其不僅能夠改善本國(guó)的國(guó)民福利，而且會(huì)有益于其他國(guó)家。荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家丁伯根闡述了政府經(jīng)濟(jì)決策的基本方法：首先，要明確經(jīng)濟(jì)政策的基本目標(biāo)；其次，要了解為實(shí)現(xiàn)這些經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)所可以采用的政策工具；最后，為了選擇相對(duì)最好的政策工具，還要通過(guò)科學(xué)的經(jīng)濟(jì)模型選擇政策工具的最佳值。但是，上述政策應(yīng)用原理是假設(shè)政府了解所有的參變量，而實(shí)際上，復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使政府在任何時(shí)候都難以準(zhǔn)確知道模型系數(shù)的精確值。此外，一些外生的偶發(fā)事件也會(huì)對(duì)政策決策帶來(lái)意外影響。這些都屬于經(jīng)濟(jì)決策過(guò)程中的不確定因素，能否處理好這些問(wèn)題關(guān)鍵在于政府官員的學(xué)識(shí)水平和經(jīng)驗(yàn)的可靠性。但是，最重要的一點(diǎn)是，政府必須對(duì)合理預(yù)期理論提出的政府經(jīng)濟(jì)政策的不對(duì)稱性問(wèn)題——政策有效性問(wèn)題——予以高度注意。這就要求政府必須能夠有效地建立中、長(zhǎng)期政策環(huán)境并以穩(wěn)定的、信任度高的政策取代諸多的帶有濃厚權(quán)宜之計(jì)色彩的短期政策與政府行動(dòng)。

　　對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府的職能就要發(fā)生根本性變化。但就目前情況看，尚處于準(zhǔn)開(kāi)放市場(chǎng)條件下的政府職能安排與作用范圍難以符合人世后將會(huì)形成的全面開(kāi)放條件下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。從這個(gè)意義講，加速政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程已是當(dāng)務(wù)之急。不過(guò)，在此應(yīng)該指出的是，加速政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程的關(guān)鍵可能不在于政府官員與民眾對(duì)其最終目標(biāo)的認(rèn)同，而直接取決于他們自身對(duì)政府觀念的轉(zhuǎn)變。

　　四、關(guān)于政府觀念轉(zhuǎn)變的思考

　　無(wú)可置疑，人世后我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)職能與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式必將面臨著一場(chǎng)深度改革，這種經(jīng)濟(jì)改革也將帶動(dòng)政治改革。這些改革會(huì)在極大程度上觸動(dòng)某些利益集團(tuán)的既得利益，各種阻礙改革的力量肯定不小，阻力或是來(lái)自于政府內(nèi)部，或是來(lái)自于政府外部。雖然能夠影響、決定、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的因素很多，但是政府職能轉(zhuǎn)變順利與否則主要地取決于政府官員，特別是地方政府官員的觀念轉(zhuǎn)變。換言之，要使廣大政府官員理解、接受并自覺(jué)執(zhí)行普遍認(rèn)可的市場(chǎng)游戲規(guī)則、國(guó)際慣例以及世貿(mào)組織的規(guī)章制度，關(guān)鍵在于正確理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治條件下的政府性質(zhì)的改變。為此，在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)化工作中，政府官員應(yīng)該逐步樹(shù)立以下一些重要觀念。

　　第一，樹(shù)立維護(hù)人類社會(huì)共同追求的基本價(jià)值的觀念。魯迅先生認(rèn)為，這些基本價(jià)值是生存、溫飽與發(fā)展，這里“生存”不意味著僅僅是活著，“溫飽”不意味著奢華，而“發(fā)展”也不意味著放縱。美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾。托達(dá)羅認(rèn)為，人類的基本價(jià)值是生存、自尊和自由。盡管表述有所不同，但是，生存權(quán)、免于恐懼的自由、社會(huì)公正、集體安全、共同分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的福利與機(jī)會(huì)，這些作為人類基本價(jià)值的構(gòu)成要素獲得了世界各國(guó)人民的普遍重視，以至成為“普適價(jià)值”。既然作為“普適價(jià)值”，各級(jí)政府官員不須花費(fèi)更多的時(shí)間專門(mén)研究、討論這些基本價(jià)值是否適合于我國(guó)國(guó)情。相反，政府官員應(yīng)該把維護(hù)這些基本價(jià)值作為制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，盡量避免追求那些與人類基本價(jià)值無(wú)關(guān)的，甚至有損于基本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。此外，政府還應(yīng)該重點(diǎn)考慮通過(guò)何種有效途徑更好地使國(guó)民實(shí)現(xiàn)這些基本價(jià)值。

　　第二，樹(shù)立社會(huì)公正的觀念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中既不存在絕對(duì)的“起點(diǎn)平等”，也不存在絕對(duì)的“機(jī)會(huì)均等”，因此社會(huì)生活中需要一種獨(dú)立于市場(chǎng)的“公正標(biāo)準(zhǔn)”，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，政府借助公民認(rèn)可的政治過(guò)程可以糾正市場(chǎng)偏差，進(jìn)而發(fā)揮保護(hù)社會(huì)公平的作用。人們對(duì)“社會(huì)公正”標(biāo)準(zhǔn)可能有不同認(rèn)識(shí)，但比較一致的看法是“社會(huì)公正”意味著把包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、自由選擇權(quán)的基本權(quán)力在無(wú)須互補(bǔ)條件下平等地分配給每個(gè)社會(huì)成員。這些基本權(quán)利是絕對(duì)的、不可剝奪的，除須尊重他人的同等權(quán)利外，不受任何約束。為了確保社會(huì)公正，相關(guān)的法律不可或缺，政府不僅要通過(guò)法律保護(hù)憲法賦予社會(huì)成員的各種基本民事權(quán)利，而且政府行為也要受到法律約束。

　　第三，樹(shù)立政府權(quán)力應(yīng)該受到限制和分散權(quán)力的觀念。無(wú)論是治理國(guó)家，還是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，要使政府充分發(fā)揮其作用，就要給政府相當(dāng)?shù)臋?quán)力。不過(guò)，由于政府的權(quán)力實(shí)際上是通過(guò)政府官員行使的，而權(quán)力有助于產(chǎn)生實(shí)際上是按照個(gè)人性格、作風(fēng)制定的“政府決策”，推行這種決策往往在濫用權(quán)力的同時(shí)還給經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成效率損失。相比之下，受到限制的權(quán)力和適當(dāng)分散的權(quán)力至少給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)兩種好處：一是避免絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地導(dǎo)致腐敗問(wèn)題，二是一項(xiàng)權(quán)力受到另一項(xiàng)權(quán)力制衡有助于產(chǎn)生民主決策機(jī)制。

　　第四，樹(shù)立政府依法行政的觀念。國(guó)家穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要保障是規(guī)范政府與法律的關(guān)系：人們要求建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府去貫徹法律，又要求政府必須依法行政，即通過(guò)法律規(guī)范、約束、協(xié)調(diào)政府行為。由此得出政府的法律地位應(yīng)該是與國(guó)民平等的一般結(jié)論，它對(duì)于國(guó)民來(lái)說(shuō)既不是施惠者，也不是凌駕其上的主人。國(guó)民可以通過(guò)法律堅(jiān)持、維護(hù)自己的利益，而同時(shí)其行為必須要受國(guó)家法律約束。這樣，才能體現(xiàn)出法律的普遍適用性、公平性，而法律的嚴(yán)格執(zhí)行不僅是社會(huì)秩序得以維持的基礎(chǔ)，而且在經(jīng)濟(jì)生活各方面發(fā)揮誘導(dǎo)、協(xié)調(diào)、強(qiáng)制等多種社會(huì)功能。

　　第五，樹(shù)立為納稅人服務(wù)并受納稅人監(jiān)督的觀念。稅收本質(zhì)上是個(gè)人、家庭、企業(yè)創(chuàng)造的國(guó)民財(cái)富的轉(zhuǎn)移，納稅人要求政府按照公共選擇的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（即按照公共意志）使用這筆財(cái)富，并且進(jìn)行必要的監(jiān)督以保障這筆財(cái)富的使用效率就是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑�。納稅人要求對(duì)政府施政過(guò)程與效果進(jìn)行監(jiān)督，倒不一定是出于對(duì)政府官員的不信任。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性往往導(dǎo)致即使是理性的政府也不能保證在其政策制定、政策貫徹過(guò)程中不發(fā)生任何失誤，經(jīng)常的、有效的監(jiān)督則有助于減少政府政策失誤并及時(shí)糾正這些失誤，而納稅人所進(jìn)行監(jiān)督通常是最好的、最徹底的監(jiān)督。

　　在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，特別是在加入世貿(mào)組織后國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨必須與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌且市場(chǎng)將成為資源配置之主導(dǎo)力量的情況下，強(qiáng)調(diào)政府觀念的轉(zhuǎn)變、政府職能的轉(zhuǎn)變，無(wú)非是要盡可能相對(duì)明確地劃分政府與私人活動(dòng)的界限，使各自能夠在各自具有比較優(yōu)勢(shì)的地方發(fā)揮作用。實(shí)踐證明只要政府與私人均予以合適的紀(jì)律約束，市場(chǎng)力量就能夠保持經(jīng)濟(jì)效率，而政府在制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)也會(huì)自覺(jué)地兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公正兩大目標(biāo)。

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