[內(nèi)容提要] 建設(shè)和諧社會需要適時調(diào)整公共財政政策取向，包括：公共財政應(yīng)真正公開化；公共財政應(yīng)為國民提供均等的致富機會；公共財政必須適度規(guī)范財政分權(quán)；公共財政必須支持解決“三農(nóng)”問題；公共財政必須促進社會保障制度的建設(shè)，穩(wěn)定社會。

　　關(guān)鍵詞　公共財政　和諧社會　財政調(diào)控

　　黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的新命題。建設(shè)和諧社會是時代發(fā)展的要求，也是歷史發(fā)展的必然�！昂椭C社會”的提出，表明了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總布局已經(jīng)由發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治和社會主義先進文化三位一體，提升為包括社會主義和諧社會在內(nèi)的四位一體，為未來中國社會發(fā)展和建設(shè)指明了方向。在新的歷史條件下，適時地調(diào)整公共財政政策取向，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要途徑，也是構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)。

　　一、公共財政對構(gòu)建和諧社會的影響

　　公共財政具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展三大職能，在過去的一段時期內(nèi)，公共財政雖然發(fā)揮了積極的作用，但也存在著“缺位”和“越位”的現(xiàn)象。改革開放以來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了20多年的高速增長，成就舉世矚目。然而，在總體經(jīng)濟持續(xù)繁榮的背后，也逐步積累了諸多“不和諧因素”，如居民收入差距和地區(qū)差距不斷拉大、“三農(nóng)”問題非常突出、社會保障制度不健全、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。這些“不和諧因素”的產(chǎn)生和存在，與轉(zhuǎn)軌時期公共財政政策的不完善不無關(guān)系。

　�。ㄒ唬┴斦�配置資源的低效率，導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)。一方面財政對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)等公共品供給較為缺乏，對邊遠地區(qū)、落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度不夠；另一方面用于脫離實際的非生產(chǎn)性的“政績工程”、“形象工程”投入較多、行政經(jīng)費開支不斷膨脹等。這種狀況使得我國城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距進一步拉大。1985年我國城鄉(xiāng)收入差距為1.86倍，2004年為3.25倍。從人均GDP角度看，1991年東部與西部的比例為1.86倍，2003年擴大到2 52倍。省際收入差距更大，浙江省與貴州省，人均GDP之比由12年前的2 7倍擴大為2004年的5.6倍。[1]城鄉(xiāng)經(jīng)濟、地區(qū)經(jīng)濟的不協(xié)調(diào)發(fā)展，給社會政治穩(wěn)定帶來較大的負面影響。

　　 財政管理預(yù)算約束軟化，預(yù)算編制方法落后，預(yù)算編制過粗，預(yù)算透明度低，公眾無法對財政支出安排進行有效監(jiān)督，導(dǎo)致財政資金被截留、挪用、貪污等現(xiàn)象嚴重。從“鐵面審計長”李金華提交的《關(guān)于2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》來看，審計出的問題令人震驚！通過對38個中央部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計，查出各類違規(guī)金額高達90.6億元，占審計資金總額的6%.經(jīng)審計查出，12個中央部門存在預(yù)算編報不真實問題，一些部門的下屬單位虛報多領(lǐng)預(yù)算資金多達4.91億元；26個部門違規(guī)轉(zhuǎn)移挪用財政性資金10.75億元；14個部門向下屬單位或相關(guān)單位轉(zhuǎn)移財政性資金9.35億元；19個部門或其下屬單位隱瞞截留財政資金和其他收入，設(shè)置賬外賬、“小金庫”共3.5億元；31個部門擠占具有專項用途的資金21 42億元。這種狀況加劇了財政資金向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、邊遠落后地區(qū)等經(jīng)費供給的緊張局面，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟、地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　�。ǘ�）財政調(diào)控經(jīng)濟的作用發(fā)揮不夠，導(dǎo)致人與自然發(fā)展不和諧。近年來，我國財政加大了對農(nóng)業(yè)的投入，支持了公共衛(wèi)生、科技教育、環(huán)境保護等社會事業(yè)的發(fā)展，加強了國家重點工程建設(shè)，實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略等，在一定程度上支持了我國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)了人與自然的和諧相處。但是，應(yīng)該看到，目前的財政宏觀調(diào)控在推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮還不夠，影響了人與自然的和諧相處。財政促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策作用效果不明顯，粗放式的經(jīng)濟增長方式?jīng)]有得到根本性轉(zhuǎn)變。從總體上看，我國經(jīng)濟仍是高能耗、低效益、高污染的粗放式的增長模式，資源與環(huán)境問題仍很突出。另一方面，財政支持生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的政策作用發(fā)揮不夠，改善人與自然和諧相處的進程較慢，導(dǎo)致人與自然發(fā)展不和諧。

　�。ㄈ�）財政調(diào)節(jié)收入分配欠合理，導(dǎo)致社會有失公平。在市場經(jīng)濟中，市場機制形成的分配格局是由市場機制運作的“初始狀態(tài)”決定的，而市場機制形成的這種初次分配格局可能是不公平的，只有依靠政府力量（主要是財政政策），才能對不公平分配格局加以調(diào)整和改變，實現(xiàn)社會公平。當前我國財政政策在調(diào)節(jié)收入分配方面不合理，無法擔當起公平收入分配的重任，影響了公平社會的構(gòu)建。

　　1 財政預(yù)算體系不完善，導(dǎo)致收入分配秩序混亂。多年來，我國財政資金分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金兩大部分。后者是由不同政府部門為履行或代行政府職能，依據(jù)法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)定而自收自支的未納入預(yù)算管理的各種財政性資金，雖然在性質(zhì)上同預(yù)算內(nèi)資金相一致，但由于其管理方法不同于預(yù)算內(nèi)資金，財政不僅難以對其進行有效調(diào)劑，而且也難以控制其使用方向和使用效益。因此，這部分財政資金實際上游離于財政控制之外，處于一種管理失控狀態(tài)。目前我國仍有占財政收入20%以上的大量預(yù)算外資金游離于財政體制之外，這還不包括難以統(tǒng)計的相當數(shù)量的制度外收入，它們既不受市場調(diào)節(jié)，又不屬國家計劃安排，管理上各自為政，嚴重侵蝕了財政收入（稅基），加劇了收入分配秩序的混亂，增大了公平社會構(gòu)建難度。

　　2 稅收未充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用，導(dǎo)致收入分配有失公平。一方面由于現(xiàn)行稅制不完善，特別是對個人收入具有重要調(diào)節(jié)功能的個人所得稅的不完善，對個人存量財產(chǎn)及財產(chǎn)轉(zhuǎn)移具有重要調(diào)節(jié)作用的遺產(chǎn)稅、贈予稅的缺失等，使稅收對高收入群體的“削峰”作用遠未發(fā)揮出來；另一方面，由于稅收征管水平和征管手段的限制，導(dǎo)致對高收入群體稅源缺乏有效的調(diào)節(jié)和監(jiān)控手段，高收入群體的逃稅、避稅行為較為普遍，形成了高收入者的納稅額低于工薪階層納稅額的極不合理狀況。從近年我國居民收入差距持續(xù)擴大、基尼系數(shù)不斷增大并遠超過國際公認的警戒線來看，目前我國稅收在調(diào)節(jié)收入分配差距、促進公平分配方面的作用未能得到充分發(fā)揮。

　　3 社會保障制度不健全，導(dǎo)致大量低收入群體和弱勢群體的生活非常困難，影響了社會穩(wěn)定。建設(shè)和諧社會，離不開健全的社會“安全網(wǎng)”———社會保障制度。近年來，我國政府逐步加強了社會保障制度建設(shè)，擴大了社保對象范圍，并適當提高了城市最低生活保障線標準等。但是，應(yīng)該看到，目前我國最低生活保障線仍然很低，2004年底城市居民最低生活保障平均標準只有152元，難以滿足城市貧困家庭的最基本生活需要。特別是，現(xiàn)在我國還有很多困難企業(yè)的職工及廣大的農(nóng)村居民均未納入社會保障的范圍，一旦遇到大的家庭變故如疾病、天災(zāi)等，就可能會使他們陷入生活絕境。因此，在堅持“效率優(yōu)先”，讓一部分人先富裕起來的同時，政府必須時刻牢記“兼顧公平”，讓弱勢群體和困難群眾都能分享到經(jīng)濟發(fā)展的成果。

　　二、改革現(xiàn)行財政制度，發(fā)揮公共財政在構(gòu)建和諧社會中的作用

　　公共財政是在市場經(jīng)濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制，它具有公共性、非盈利性和規(guī)范性的特征。公共財政特征決定了公共財政制度符合公平、民主、公共資源在政府各職能間分配最優(yōu)原則，是與“構(gòu)建和諧社會”的要求相一致的。

　　改革現(xiàn)行的財政體制，應(yīng)按事權(quán)與財權(quán)相一致的原則進行。首先合理劃分各級政府間的事權(quán)和支出范圍，使公共服務(wù)的提供達到最優(yōu)。其次，在各級政府間合理劃分財權(quán)，一方面按稅種的性質(zhì)劃分收入，另一方面可以考慮給地方政府適當?shù)亩悪?quán)。這樣可以在保證地方擁有充足財力的同時，將地方的收費轉(zhuǎn)為稅收，改變地方可以隨意收費的狀況，使地方政府行為得到約束。最后，通過歸并現(xiàn)行種類繁多的一般性轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范現(xiàn)有專項補助、用“因素法”替代“基數(shù)法”、建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)等措施建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算管理制度國家資金使用監(jiān)督手段的作用，改革預(yù)算編制方法、細化預(yù)算編制內(nèi)容，實行零基預(yù)算和部門預(yù)算；在編制現(xiàn)有的以稅收收入為主體的預(yù)算基礎(chǔ)上，逐步將非預(yù)算收入納入預(yù)算管理，最終實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用，建立統(tǒng)一、規(guī)范和更為全面的國家預(yù)算。

　　在“構(gòu)建和諧社會”的過程中，政府的財政支出要著眼于整個社會、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，要把目光從經(jīng)濟增長更多地轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展上來。財政資金的分配應(yīng)向解決制約構(gòu)建和諧社會中的一些難點、熱點問題傾斜，集中財力解決過去幾年因為致力于經(jīng)濟增長而忽略的一些突出問題和矛盾：如城鄉(xiāng)差距、“三農(nóng)”問題、公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基礎(chǔ)教育、基層政權(quán)建設(shè)、煤礦安全改造、采煤沉陷區(qū)治理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護以及當前各種結(jié)構(gòu)性問題和矛盾，把構(gòu)建社會主義和諧社會的思路真正體現(xiàn)在政府財政活動的方方面面，體現(xiàn)在政府財力的分配和使用上。具體來說，必須做到以下幾點：

　　1 公共財政應(yīng)真正公共化，為社會提供更廣泛的公共產(chǎn)品。非贏利性是公共財政的本質(zhì)特征之一，在我國目前以市場化為目標的改革中，就要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，改變政府配置資源的方式，不能再像過去那樣，政府想做什么就做什么。體現(xiàn)在財政上，就是財政支出范圍的問題。因此，要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，財政支出范圍就只能界定在市場做不了的即失靈的領(lǐng)域，以彌補市場的不足，提供更廣泛的公共產(chǎn)品，從而為構(gòu)建和諧社會建立寬闊的平臺。

　　2 公共財政應(yīng)為國民提供均等的致富機會。公共財政是提供國民待遇的財政、提供機會均等服務(wù)的財政。它通過建立規(guī)范的市場體制、完善的社會保障體制，為國民提供公平的致富機會。在“貧窮-富�！钡穆窂街�，公共財政通過在公共教育方面的投入、理順政府職能部門支出體系給公民提供平等致富、公平競爭的機會；在“富裕-貧窮”的路徑中，公共財政保障充分的競爭，防止“富者愈富、貧者愈貧”的馬太效應(yīng)，給市場競爭中的失敗者提供最基本的社會保障；提供均等服務(wù)、均等致富機會的公共財政，能夠保證社會的公平正義和充滿活力，為和諧社會的構(gòu)建創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　3 公共財政必須科學(xué)適度規(guī)范財政分權(quán)，為和諧社會的建設(shè)提供支撐架構(gòu)。當前地方政府部門之間的財政競爭愈演愈烈，兩個轄區(qū)間的“負外部效應(yīng)”無人治理現(xiàn)象屢見不鮮，最終損失的是國家的整體利益和社會的和諧環(huán)境。同時，貧富差距過大的地方財政，會成為分裂主義、恐怖主義煽動群眾形成潛在破壞力的威脅。因此，科學(xué)適度而規(guī)范的地方財政競爭和合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度將有利于實現(xiàn)政治的穩(wěn)定和社會的安定有序。

　　4 公共財政必須支持解決“三農(nóng)”問題，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展�！叭�農(nóng)”問題即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，近年來引起社會各界的廣泛關(guān)注，“三農(nóng)”困局仍然嚴重，如城鄉(xiāng)貧富差距拉大，城鄉(xiāng)割裂問題沒有從根本上得到解決；農(nóng)民增收難，鄉(xiāng)村收入來源少、債務(wù)重，農(nóng)民負擔反彈跡象多；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，引發(fā)嚴重后果；農(nóng)村人才不足，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和村級政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)等等�！叭�農(nóng)”問題不解決，城鄉(xiāng)差距就不可能得到解決，和諧社會的目標也就不可能最終實現(xiàn)。

　　5 公共財政必須促進社會保障制度的建設(shè)，有利于社會穩(wěn)定。在市場經(jīng)濟條件下，社會保障是一種重要的公共產(chǎn)品，是維系社會穩(wěn)定的重要紐帶，完善的社會保障制度是構(gòu)建和諧社會的題中應(yīng)有之義。前幾年開始實行的城鎮(zhèn)居民最低社會保障制度是我國公共財政職能作用的具體表現(xiàn)，在穩(wěn)定社會、營造祥和的改革開放環(huán)境方面起到了很大的作用。但是，我國的社會保障正處于從計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)模式向適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的新模式過渡階段，最主要的任務(wù)是要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，構(gòu)建公平統(tǒng)一的社會保障體制。在這方面，公共財政必須擔負起它的歷史職責(zé)。

　　參考文獻：

　　[1]趙全厚、馬洪范 和諧社會目標下的收入分配調(diào)整及財稅對策[N] 中國金融，2005 04 01