[提要]公共財(cái)政問(wèn)題是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的重大問(wèn)題。本文作者對(duì)這一問(wèn)題提出的背景、過(guò)程、意義、基本特征、主要因素等進(jìn)行了系統(tǒng)思考，并就如何推進(jìn)公共財(cái)政體制改革提出了政策性建議。

　　一、公共財(cái)政———財(cái)政轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物

　　在20世紀(jì)90年代初期，鄧小平同志南巡后，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)隨之確立起來(lái)。財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題客觀地?cái)[上議程。當(dāng)時(shí)的矛盾已非常明顯，普遍感到財(cái)政職能被肢解，政府財(cái)政被分割成各種大塊小塊：預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、小金庫(kù)及各個(gè)部門(mén)自己掌握的“驢打滾”的資金。分配關(guān)系沒(méi)理順，運(yùn)行上年年赤字，財(cái)政壓力很大。所以提出要“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、振興財(cái)政”。到了20世紀(jì)90年代中期，中央決策層明確地把“振興國(guó)家財(cái)政”寫(xiě)入了中央的文件和國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃。這對(duì)社會(huì)各個(gè)方面關(guān)注和重視財(cái)政問(wèn)題發(fā)揮了積極作用，并且部分地解決了一些矛盾突出的運(yùn)行問(wèn)題。但是“振興財(cái)政”的表述本身還看不出來(lái)財(cái)政的轉(zhuǎn)型到底應(yīng)怎么樣把握和認(rèn)識(shí)。

　　1998年項(xiàng)懷誠(chéng)同志出任財(cái)政部部長(zhǎng)，他重提1994年當(dāng)財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)時(shí)在中央安排的一個(gè)電視講座里面講到的概念：“公共財(cái)政”。在1998年末全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，原國(guó)務(wù)院主管財(cái)政稅務(wù)工作的李嵐清副總理，非常明確地提出要建立公共財(cái)政框架這個(gè)要求，并提出了四個(gè)要點(diǎn)：一是把保證公共支出作為財(cái)政的主要任務(wù)，該管的要管好，不該管的一定不要管；二是依法促進(jìn)公平分配；三是充分利用預(yù)算、稅收和國(guó)債等經(jīng)濟(jì)手段做好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，并做好轉(zhuǎn)移支付工作；四是要調(diào)節(jié)市場(chǎng)配置資源的偏差，體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，搞好對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理。其中前面三個(gè)主要是講與財(cái)政公共職能相關(guān)的一些帶有導(dǎo)向性的要求。第一個(gè)講的是怎么解決政府職能“越位”和“缺位”的問(wèn)題，怎樣體現(xiàn)公共支出作為主要的必保目標(biāo)；第二個(gè)講的是財(cái)政要依托法治從全社會(huì)的公平和效率的權(quán)衡方面做好公平分配的事情；第三個(gè)主要講的是以經(jīng)濟(jì)手段為主來(lái)實(shí)行宏觀間接調(diào)控，對(duì)地區(qū)差異等的調(diào)節(jié)要用轉(zhuǎn)移支付的手段；第四個(gè)原則強(qiáng)調(diào)的是政策傾斜問(wèn)題。公共財(cái)政里面也必須包括怎么處理好政策傾斜事項(xiàng)，如產(chǎn)業(yè)政策、搞好國(guó)有企業(yè)及國(guó)有資產(chǎn)管理這些事情。以后，各個(gè)方面對(duì)公共財(cái)政的討論就得以正面展開(kāi)，領(lǐng)導(dǎo)層也非常強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政問(wèn)題。比如，2000年中央舉辦的兩期省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上，中央領(lǐng)導(dǎo)都強(qiáng)調(diào)了公共財(cái)政問(wèn)題。后來(lái)，建立公共財(cái)政框架正式寫(xiě)入了中央全會(huì)文件和國(guó)家發(fā)展計(jì)劃文件。不久前的全國(guó)財(cái)政廳局長(zhǎng)座談會(huì)上，專(zhuān)門(mén)提出了要對(duì)公共財(cái)政建設(shè)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步發(fā)展的問(wèn)題。

　　在我國(guó)搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，財(cái)政怎樣轉(zhuǎn)型，政府理財(cái)怎樣合理地形成一個(gè)能夠勝任的框架和型態(tài)？核心就是建設(shè)公共財(cái)政框架。至于學(xué)術(shù)上的討論有很多，爭(zhēng)論也還會(huì)繼續(xù)，但這并不妨礙我們?cè)诰唧w工作中，積極地、合乎實(shí)際地從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)需要的角度，來(lái)把握公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容和推進(jìn)相關(guān)的制度創(chuàng)新、制度建設(shè)。建設(shè)公共財(cái)政就是要與時(shí)俱進(jìn)地處理好隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變而帶來(lái)的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題。在一開(kāi)始我們并不能把公共財(cái)政看成是已經(jīng)設(shè)計(jì)好了的一套嚴(yán)絲合縫的管理體系或施工藍(lán)圖，而應(yīng)該把公共財(cái)政理解為財(cái)政轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中從財(cái)政角度考慮的一種理念和基本導(dǎo)向。這個(gè)導(dǎo)向是要在動(dòng)態(tài)之中發(fā)展和加入一些東西，排除和揚(yáng)棄一些東西，從原來(lái)的供給型財(cái)政、生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，一步一步轉(zhuǎn)變成相對(duì)成熟的、能夠跟新時(shí)期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)再生產(chǎn)發(fā)展要求相適應(yīng)、相匹配的一個(gè)財(cái)政形態(tài)。顯然不論是對(duì)于財(cái)政改革還是對(duì)于全局配套改革而言，這都是需要解決的一個(gè)基本的方向性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。這也就是提出公共財(cái)政的重大意義之所在。

　　二、公共財(cái)政的基本特征

　　可以從四個(gè)角度來(lái)考慮公共財(cái)政的基本特征。

　　第一，以滿足社會(huì)公共需要為主要目標(biāo)和工作重心。

　　這個(gè)特征包含一個(gè)頗為復(fù)雜的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，就是怎么樣正確地處理公共性和階級(jí)性的關(guān)系。一般在宣傳里面很少提階級(jí)性的問(wèn)題，如果說(shuō)作為基礎(chǔ)理論來(lái)探討，階級(jí)還是比階層在理論分析上更為嚴(yán)謹(jǐn)一些。它首先強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)上一個(gè)群體對(duì)生產(chǎn)資料的所有關(guān)系。原來(lái)由革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期那種階級(jí)矛盾、斗爭(zhēng)所引發(fā)出來(lái)的沖突，現(xiàn)在有所解決，但又沒(méi)有徹底解決，因?yàn)檫�牽涉到現(xiàn)在整個(gè)的世界政治軍事格局。在社會(huì)主義初級(jí)階段，國(guó)家還沒(méi)有消亡。

　　20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放之后，歷史性的轉(zhuǎn)變就是如實(shí)承認(rèn)我們必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心�，F(xiàn)在，又進(jìn)一步提升到科學(xué)發(fā)展觀，即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這樣一個(gè)非常正確的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提升到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然協(xié)調(diào)發(fā)展。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程里，財(cái)政作為國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)的一個(gè)理財(cái)系統(tǒng)，必須適應(yīng)這個(gè)轉(zhuǎn)變，需要在自己整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中合乎現(xiàn)實(shí)要求地淡化原來(lái)支持專(zhuān)政職能的一些力量，越來(lái)越多地去體現(xiàn)對(duì)公共利益、公共需要和這方面的保證。按照馬克思主義“國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物”這個(gè)邏輯來(lái)解釋我們現(xiàn)在的國(guó)家形態(tài)，這個(gè)邏輯并不失效；同時(shí)，列寧還曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：建立社會(huì)主義政權(quán)以后，國(guó)家有可能逐漸演變?yōu)榘雵?guó)家、準(zhǔn)國(guó)家，那也就是進(jìn)入所謂國(guó)家消亡過(guò)程。我們現(xiàn)在實(shí)際上已進(jìn)入這樣一個(gè)過(guò)程。當(dāng)階級(jí)性的東西現(xiàn)在越來(lái)越淡薄下去以后，我們現(xiàn)在講求社會(huì)和諧、共同發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面建設(shè)小康社會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。我們必須摒棄“階級(jí)斗爭(zhēng)中繼續(xù)革命”思維，把注意力更多地集中在滿足社會(huì)公共需要和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共目標(biāo)方面。所以社會(huì)主義初級(jí)階段應(yīng)該抓住的主導(dǎo)性的東西，具體化在政府理財(cái)、財(cái)政分配方面，就是搞公共財(cái)政，就是要體現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)滿足社會(huì)公共需要�！叭齻�(gè)代表”重要思想就是從更宏大、更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更體現(xiàn)全體人民根本利益的角度考慮問(wèn)題。我們應(yīng)強(qiáng)調(diào)，面對(duì)公共事務(wù)通過(guò)政府的理財(cái)滿足公共需要。

　　第二，把提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為財(cái)政分配的基本方式。

　　這個(gè)基本特征的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)性要求，就是合理地處理和把握政府與市場(chǎng)的分工關(guān)系。我們現(xiàn)在已經(jīng)認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)應(yīng)該成為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，以尋求生產(chǎn)力的最大解放和最高水平的總體效益。但同時(shí)也認(rèn)識(shí)到，由市場(chǎng)上千千萬(wàn)萬(wàn)分散主體決策所實(shí)現(xiàn)的資源配置，雖然在很多場(chǎng)合可以實(shí)現(xiàn)較高的效益，但是也存在失靈的區(qū)域，就是所謂市場(chǎng)缺陷、市場(chǎng)失靈。這就需要有政府相應(yīng)的干預(yù)、調(diào)節(jié)。從理財(cái)?shù)慕嵌�，提供那些市�?chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。只有這樣，政府和市場(chǎng)形成合理的相輔相成的分工互補(bǔ)關(guān)系，才能有利于生產(chǎn)力的解放和社會(huì)總體效益和總體福利的最大化。

　　第三，以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制。

　　這個(gè)基本特征的基本要求和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就是我們現(xiàn)在越來(lái)越多提到的理財(cái)?shù)拿裰骰�，決策的科學(xué)化，社會(huì)的法治化、憲政化。這種規(guī)范的公共選擇，也是政治文明建設(shè)的一個(gè)基本路徑。公共理財(cái)是公共權(quán)力的運(yùn)用，它一定要有制衡機(jī)制，要在這種權(quán)力制衡的機(jī)制之下來(lái)做決策。公共事務(wù)大到整個(gè)國(guó)家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土整治、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及其中的重大項(xiàng)目，小到市政設(shè)施中的路標(biāo)、門(mén)牌號(hào)碼系統(tǒng)和照明系統(tǒng)等，都必須有財(cái)力后盾才能落實(shí)。政府要通過(guò)財(cái)政提供的資金來(lái)“以財(cái)行政”。公共財(cái)政既然提供公共產(chǎn)品，就必須相應(yīng)地構(gòu)建一個(gè)決策機(jī)制。

　　公共選擇，廣義上講歷來(lái)就有。中國(guó)歷史上最典型的公共選擇過(guò)程是以巨大的社會(huì)代價(jià)實(shí)現(xiàn)的改朝換代。現(xiàn)代意義上的公共選擇，要避免這種沉重、巨大的社會(huì)代價(jià)，努力在盡可能減少社會(huì)代價(jià)的情況下，充分體現(xiàn)公共意愿，做出合理的公共決策。這無(wú)疑需要探索并會(huì)遇到許多矛盾沖突；要解決很多具體的管理問(wèn)題，也會(huì)涉及政治性的一些關(guān)鍵問(wèn)題�，F(xiàn)在，有些地方，人大代表對(duì)財(cái)政預(yù)算具體事項(xiàng)“真刀真槍”的質(zhì)詢(xún)，體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)生活中帶有很重要的啟示意義�？赡芤院髸�(huì)有越來(lái)越多具有示范效應(yīng)的公共事務(wù)決策方式，但不能不承認(rèn)在我國(guó)真正建立一套權(quán)力制衡的規(guī)范公共選擇的大框架，還有一段漫長(zhǎng)的路要走。從研究者的角度，必須要明確地提出這個(gè)問(wèn)題。我們要盡量避免在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間由矛盾的積累和觸發(fā)，造成不規(guī)范的、代價(jià)高昂的公共選擇。

　　第四，管理運(yùn)行上必然要有公開(kāi)、透明、完整、嚴(yán)格的預(yù)算作為基本管理制度。

　　這個(gè)特征的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是以制度的合理安排和嚴(yán)密性防止公權(quán)扭曲，以便落實(shí)公眾利益的最大化。這里的“公開(kāi)”是要讓公眾有知情權(quán)，知道政府理財(cái)方面的信息，進(jìn)而使公眾意愿反饋到理財(cái)部門(mén)和立法機(jī)構(gòu)，再提升和體現(xiàn)到財(cái)政收支安排中，并經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后，使它成為有法律效力的文件，最后成為公眾理財(cái)?shù)囊粋�(gè)內(nèi)在聯(lián)系鏈條�！巴该鳌奔葱畔⒁�最大可能地公開(kāi)，呈現(xiàn)出“陽(yáng)光財(cái)政”的狀態(tài)。有了透明度，后面跟著的很多機(jī)制必然就被帶出來(lái)，公眾就會(huì)對(duì)這種透明狀態(tài)下的信息評(píng)頭論足，意見(jiàn)、批評(píng)、質(zhì)詢(xún)、建議必然就會(huì)跟出來(lái)。在這種情況下，通過(guò)一系列的制度安排，使這些公眾意愿最后合成一個(gè)可決策的、可執(zhí)行的東西。“完整”是指所有的收入不能再分割為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外的預(yù)算外，財(cái)政部門(mén)不管而交給各個(gè)部門(mén)自行管理的基金，不能再采取這樣的格局運(yùn)行。這個(gè)格局在我國(guó)改革開(kāi)放初期有其必然性，而現(xiàn)在已發(fā)展到在管理制度上只保留預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外兩個(gè)范疇名正言順的地位，其他則已經(jīng)不允許游離在外單獨(dú)存在。

　　具有完整性之后，下一個(gè)環(huán)節(jié)是具體的理財(cái)決策。預(yù)算收支計(jì)劃是全面反映政府財(cái)政收支安排的文件。國(guó)家預(yù)算體現(xiàn)政府活動(dòng)的范圍和方向。如果我們有了完整性基礎(chǔ)上的預(yù)算以后，那么政府活動(dòng)的所有事項(xiàng)和總體取向就看得清楚了；重點(diǎn)、意圖也就跟著看清楚了。錢(qián)從哪兒來(lái)到哪兒去，各個(gè)方面無(wú)不體現(xiàn)一定的政府意圖。政府的管理、政府的調(diào)控，都和這些具體的財(cái)政收支安排聯(lián)系在一起。所以，這種安排怎樣合理化，必須在事前確定，不能邊干、邊討論、邊設(shè)計(jì)。事前確定好了，經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)審批了，便具有了法律效力。按照審批的預(yù)算來(lái)執(zhí)行，執(zhí)行過(guò)程中就必須非常嚴(yán)格。嚴(yán)格執(zhí)行是現(xiàn)代意義預(yù)算管理的一個(gè)基本要求。公共權(quán)力可能最后會(huì)局部化到部門(mén)，局部化到權(quán)力環(huán)節(jié)上，局部化到操作者。種種扭曲很有可能使公共權(quán)力變成一種不受制約的、變相的私權(quán)而背棄公共利益。這種危險(xiǎn)性其實(shí)是很明顯的。

　　財(cái)政預(yù)算編制要做大量的工作。政府的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、政策分析、具體的財(cái)力統(tǒng)籌安排中，涉及很多學(xué)科，如運(yùn)籌學(xué)和各個(gè)具體部門(mén)的專(zhuān)門(mén)學(xué)科。那些復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)知識(shí)怎么綜合地體現(xiàn)在編制草案里面？民眾的意愿要綜合分析，哪些是正確的，但是現(xiàn)在還做不到；哪些是正確的，現(xiàn)在只能做一部分；哪些是特別迫切的，必須放在必保位置；然后在一個(gè)程序明晰的過(guò)程中間編制好收支預(yù)算。財(cái)政管理部門(mén)和相關(guān)的具體部門(mén)之間，財(cái)政部門(mén)和人民代表大會(huì)之間，要采用多種方式，盡可能提升編制的科學(xué)性，最后進(jìn)入審批。人民代表大會(huì)的代表們根據(jù)他們各自的代表性來(lái)提出他們的意見(jiàn)。完成審批以后，才進(jìn)入執(zhí)行狀態(tài)。我們現(xiàn)在這種事前確定的做法，應(yīng)該說(shuō)還很難令人滿意。現(xiàn)在已經(jīng)把全國(guó)人民代表大會(huì)時(shí)間提前到了3月初，即使這樣，還有兩個(gè)多月的法律空當(dāng)。我們現(xiàn)在在預(yù)算的具體執(zhí)行過(guò)程中彈性仍較大。財(cái)政部提出實(shí)行財(cái)政管理改革，搞部門(mén)預(yù)算，國(guó)庫(kù)集中收付，收支兩條線，政府采購(gòu)制度改革等———這些改革如果集中到一點(diǎn)上，都是通過(guò)盡可能合理、周密的制度安排來(lái)防止公權(quán)扭曲。這也就是公共財(cái)政第四個(gè)基本特征的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和基本要求。

　　“嚴(yán)格”就是要“不多不少，不遲不早”地執(zhí)行；如果想調(diào)整，必須走一個(gè)程序。這種現(xiàn)代意義的預(yù)算，成為一個(gè)基本管理制度，我們才可能把前面公共預(yù)算的三個(gè)基本特征貫徹到底，才不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲的問(wèn)題。對(duì)于公共資金使用的問(wèn)效和問(wèn)責(zé)，也才有實(shí)際的可能性。

　　三、公共財(cái)政建設(shè)的主導(dǎo)因素

　　在建設(shè)公共財(cái)政框架的過(guò)程中應(yīng)該形成如下主導(dǎo)因素：

　　第一，按照公共財(cái)政發(fā)展的要求在政府和財(cái)政的基本職能中收縮生產(chǎn)建設(shè)職能。總體上國(guó)有經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性重組，抓大放小，收縮其覆蓋面，強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和影響力。從長(zhǎng)期目標(biāo)看，地方政府和財(cái)政應(yīng)該逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)性的投資領(lǐng)域。中央政府要有限介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，即一些長(zhǎng)周期、跨地區(qū)、特大型的對(duì)于生產(chǎn)力布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有戰(zhàn)略性意義的重大項(xiàng)目，比如寶鋼、京九、三峽等。如果中央政府有限參與，地方政府退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域以后，財(cái)政體制問(wèn)題中的事權(quán)糾葛在最重要、最棘手的“投資權(quán)”上就可以基本理清。在此基礎(chǔ)上，可逐步形成中央和地方各級(jí)詳盡的事權(quán)明細(xì)單，分清哪些事權(quán)由哪級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)，哪些事權(quán)由哪幾級(jí)政府共同承擔(dān)以及如何共同承擔(dān)，進(jìn)而可使公共財(cái)政中的財(cái)權(quán)配置與事權(quán)的配置較好地呼應(yīng)。

　　第二，要合理掌握財(cái)政分配順序。在公共財(cái)政的框架下合理掌握財(cái)政分配順序。首先，應(yīng)是保證國(guó)家機(jī)器在效能前提下的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，應(yīng)是滿足公共需要即公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土整治、社會(huì)保障、義務(wù)教育的普及、公共衛(wèi)生醫(yī)療與防疫體系建設(shè)等。公共產(chǎn)品和服務(wù)提供到位了，社會(huì)的投資條件、生存環(huán)境的水準(zhǔn)就能提高，就會(huì)反過(guò)來(lái)促使整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不斷增強(qiáng)。然后，才是政策傾斜方面和重點(diǎn)建設(shè)方面的事項(xiàng)。

　　第三，要逐步形成規(guī)范的公共選擇機(jī)制。財(cái)力分配和政策安排如何把握輕重緩急、做出合理決策，不能由少數(shù)政府官員決定，必須越來(lái)越多地依靠法治化的程序、規(guī)范的公共選擇機(jī)制來(lái)形成決策方案。

　　第四，政府部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、稅收部門(mén)等要形成理財(cái)系統(tǒng)為公眾服務(wù)的意識(shí)觀念和工作規(guī)范。在財(cái)政管理改革之中，觀念轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新需要互動(dòng)，還要積極依托現(xiàn)已啟動(dòng)的“金財(cái)工程”，靠現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐配合預(yù)算管理改革的推進(jìn)，以這個(gè)系統(tǒng)和其他“金”字號(hào)工程在相關(guān)各部門(mén)間形成公共財(cái)政的制度約束和監(jiān)督體系。

　　第五，理財(cái)方式必須轉(zhuǎn)變，努力發(fā)展“四兩撥千金”的新方式。我們應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以參股、貼息、信用擔(dān)保、BOT和TOT等形式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金貫徹產(chǎn)業(yè)政策，并對(duì)實(shí)行政策傾斜的項(xiàng)目，實(shí)施嚴(yán)格的專(zhuān)家集體決策和內(nèi)外部多重審計(jì)，把政策傾斜中形成的“設(shè)租尋租”以及徇私的可能性壓到最低限度。

　　最后，在公共財(cái)政框架下，政府理財(cái)方面要形成一個(gè)協(xié)調(diào)配套的體系。即必須以系統(tǒng)工程的形式構(gòu)建一個(gè)將公共收支、社會(huì)保障與社會(huì)成員收入再分配、國(guó)有資產(chǎn)管理、區(qū)域協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)運(yùn)用等，在復(fù)式預(yù)算中合理安排、相互配合的運(yùn)作體系。

　　在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中錯(cuò)綜復(fù)雜局面之下，全面建設(shè)小康社會(huì)，公共財(cái)政怎樣才能做大蛋糕，兼顧各個(gè)方面的要求，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步研究。

　　四、推進(jìn)改革創(chuàng)新

　　在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，公共財(cái)政產(chǎn)生與發(fā)展變化從總體上呈現(xiàn)出一種“否定之否定”的軌跡。真正意義的公共財(cái)政，其初始動(dòng)態(tài)出現(xiàn)于原始社會(huì)，而階級(jí)國(guó)家的出現(xiàn)使財(cái)政的階級(jí)性出現(xiàn)并上升為主導(dǎo)，成為對(duì)公共財(cái)政的第一次否定。中世紀(jì)末葉資產(chǎn)階級(jí)革命以“社會(huì)契約論”為思想武器和以“自由、平等、博愛(ài)”為旗幟的社會(huì)變革，使財(cái)政的公共性在權(quán)力制衡、憲政民主框架下，在形式上和份量上開(kāi)始復(fù)歸。由于無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命而進(jìn)入社會(huì)主義初級(jí)階段之后，必將引來(lái)國(guó)家消亡過(guò)程而使財(cái)政的公共性走向更為實(shí)質(zhì)、更為全面的復(fù)歸，最終完成“否定之否定”。

　　建立和健全公共財(cái)政框架的過(guò)程，必然是制度創(chuàng)新、深化改革的過(guò)程。按照公共財(cái)政的要求實(shí)行改革創(chuàng)新，可以分為三個(gè)大的層面：

　　首先是體制、制度的創(chuàng)新，這至少包括如下重點(diǎn)：

　　1 完善分稅分級(jí)財(cái)政管理體制。要加緊推進(jìn)省以下財(cái)政體制的改革，結(jié)合基層財(cái)政脫困，標(biāo)本兼治地采取“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“省管縣”等改革措施，爭(zhēng)取最終走出一條“治本”之路，即在中長(zhǎng)期形成可以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求而穩(wěn)定運(yùn)行的“以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政”體制。1994年財(cái)稅配套改革的基本制度成果具有里程碑式的意義，應(yīng)當(dāng)鞏固和發(fā)展。其濃厚的過(guò)渡色彩在當(dāng)時(shí)不可避免，但隨后十余年間，省以下分稅制的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展很少，過(guò)渡性變成凝固性，進(jìn)而引發(fā)了越來(lái)越大的副作用，突出的矛盾是財(cái)權(quán)重心上移的同時(shí)事權(quán)重心下移，基層財(cái)政困難加重。今后從“治本”考慮，需要在省以下把財(cái)政層級(jí)減少，實(shí)現(xiàn)“扁平化”，最終得以按中央、省、市縣三級(jí)形成分稅分級(jí)的財(cái)政體制，并健全中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)、落實(shí)分稅制改革，穩(wěn)定保障各級(jí)政府履行公共職能。

　　2 加快政府預(yù)算制度改革。包括全面推行以“部門(mén)預(yù)算”形式入手的綜合預(yù)算制度；國(guó)庫(kù)單一賬戶集中收付制度；實(shí)質(zhì)性貫徹所有政府執(zhí)法執(zhí)收單位的“收支兩條線”制度；深化政府采購(gòu)制度改革。這些改革的難點(diǎn)，在于如何積極穩(wěn)妥地化解既得利益主體的阻礙，減少公權(quán)扭曲而實(shí)現(xiàn)公共利益。

　　3 積極推進(jìn)稅制改革。在進(jìn)一步清理整頓非稅收入的同時(shí)，近期稅制改革應(yīng)擴(kuò)大增值稅轉(zhuǎn)型的覆蓋面，實(shí)行內(nèi)、外資企業(yè)所得稅并軌。調(diào)整和改進(jìn)個(gè)人所得稅制的改革試點(diǎn)。調(diào)整改進(jìn)資源稅、消費(fèi)稅。另外，關(guān)于資源稅、社會(huì)保障稅等改革問(wèn)題，都有愈益強(qiáng)烈的社會(huì)呼聲和現(xiàn)實(shí)重要性，值得充分重視。

　　其次是管理、調(diào)控的創(chuàng)新，其中要涉及：

　　1 完善財(cái)政宏觀調(diào)控政策，提高調(diào)控水平。加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，以及財(cái)政政策與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域發(fā)展政策和收入分配政策的配套聯(lián)動(dòng)。當(dāng)前在“雙穩(wěn)健”宏觀政策框架下，要精心把握好“相機(jī)抉擇”，爭(zhēng)取盡可能平穩(wěn)地拉長(zhǎng)這一輪高速增長(zhǎng)期。

　　2 加大對(duì)“三農(nóng)”和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的支持力度。在支出上要給予優(yōu)先、重點(diǎn)安排，并積極發(fā)展合理、有效的支出新方式，以及其他的政策引導(dǎo)、傾斜支持的合理、有效方式。

　　3 建立、健全財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。對(duì)于我國(guó)公共部門(mén)赤字和顯性、隱性債務(wù)，應(yīng)全面地把握情況與動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)調(diào)研分析，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地制訂防范與化解風(fēng)險(xiǎn)的方案。特別是當(dāng)前對(duì)于信息很不透明、很不全面的地方、基層政府實(shí)際負(fù)債情況，需高度重視，在調(diào)研和摸清情況基礎(chǔ)上，及時(shí)采取化解負(fù)擔(dān)、防范風(fēng)險(xiǎn)的措施。還應(yīng)積極研討公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制等機(jī)制構(gòu)建、制度建設(shè)問(wèn)題。對(duì)于財(cái)政發(fā)行短期債券問(wèn)題，也需要積極研討，以利于改進(jìn)國(guó)債余額審批控制的較科學(xué)的方法，配合靈活反應(yīng)機(jī)制在日常運(yùn)行中化解風(fēng)險(xiǎn)提高效率，并促進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理水平的提高和稅收法治化環(huán)境的營(yíng)造。

　　我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)，與世界其他國(guó)家一樣，其實(shí)是一件事情從不同角度的表述。財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)必然是公共風(fēng)險(xiǎn)，各類(lèi)公共風(fēng)險(xiǎn)也都會(huì)直接、間接地集中體現(xiàn)到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上面。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌期的一個(gè)特點(diǎn)是財(cái)政名義赤字、債務(wù)負(fù)擔(dān)之外現(xiàn)實(shí)存在的隱性赤字、債務(wù)負(fù)擔(dān)的相對(duì)比重，比一般國(guó)家要高出不少。所以，若要實(shí)事求是地分析判斷我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就特別需要注意：不能僅看名義債務(wù)指標(biāo)，否則會(huì)嚴(yán)重低估風(fēng)險(xiǎn)程度。我國(guó)現(xiàn)階段名義國(guó)債余額占GDP的比重，仍然不高于20%，但如果我們把與名義國(guó)債性質(zhì)等價(jià)的隱性公共債務(wù)都囊括在內(nèi)，則這個(gè)比重可能至少要高出2～3倍，即達(dá)到60%以上。如果再考慮社保體系中養(yǎng)老基金空賬等，所有債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估就再要加碼。有必要強(qiáng)調(diào)，即使按最為“激進(jìn)”的估計(jì)，也不能支持“中國(guó)崩潰論”的說(shuō)法，我們的公共風(fēng)險(xiǎn)總體而言是可控的，但是確有必要進(jìn)一步促使各方高度重視。要積極摸清基本情況，以利于構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，努力化解和降低風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。公共財(cái)政要為公眾利益負(fù)責(zé)，這是一個(gè)重要的、絕不可疏忽大意的事情。

　　第三是技術(shù)層面和基礎(chǔ)條件的創(chuàng)新，這主要包括：

　　1 實(shí)施財(cái)政收支分類(lèi)的改革，以形成適應(yīng)開(kāi)放條件和現(xiàn)代化管理要求的合理、精確、周詳?shù)氖罩Х诸?lèi)體系，為財(cái)政信息系統(tǒng)、決策系統(tǒng)建設(shè)和金財(cái)工程運(yùn)行，提供基礎(chǔ)條件和有效支撐。

　　2 加快金財(cái)工程建設(shè)和促進(jìn)金財(cái)工程與金稅、金關(guān)、金審等十余項(xiàng)政府部門(mén)金字號(hào)工程的聯(lián)結(jié)、貫通，從而以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息處理技術(shù)，支持公共部門(mén)資源配置、決策、運(yùn)行、監(jiān)控的管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全流程有效監(jiān)督和高質(zhì)、高效管理，并為預(yù)算收支及公共資源運(yùn)用的科學(xué)決策提供有力、可靠的依據(jù)，以及為克服“跑部錢(qián)進(jìn)”等弊端創(chuàng)造長(zhǎng)效的制度條件。