2007-01-22 10:31 來源：丁斐
[摘要] 公共財政是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。它具有公共性、調控性、非盈利性及法治性等特征。建立健全公共財政框架，既是建立社會主義市場經濟體制的客觀要求，又是轉變財政職能的內在需要，也是今后一個時期我國財政改革與發(fā)展的目標取向。
[關鍵詞] 公共財政、公平、效率、公共財政管理
公共財政是建立在市場經濟基礎之上，并與市場經濟體制的要求相適應的一種財政類型。它是指在市場經濟條件下，由政府提供公共產品或服務的分配活動或分配關系的政府收支模式或財政運行機制模式，以彌補市場失效，滿足社會公共需要為目的。綜合考慮當代西方市場經濟的成熟經驗和我國的經濟實踐，建立健全公共財政框架，是建立社會主義市場經濟體制的客觀要求，也是轉變財政職能的內在需要，是今后一個時期我國改革與發(fā)展的目標取向。自1998年底全國財政工作會議第一次提出了建設公共財政的要求以來，黨的十五屆五中全會明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標，黨的十六屆三中全會又進一步提出了健全公共財政體制的改革目標。
一、公共財政的特征
一般而言，公共財政具有公共性、非盈利性、調控性和法治性等特征。
1.公共性。從公共財政的分配主體上看，政府作為分配主體，使得公共財政與其他類型的財政一樣，都是政府的分配行為，進行的都是財政分配活動。然而，公共財政又不同于自然經濟時期的家計財政，也不同于計劃經濟體制下的生產建設財政，它是僅以政權組織身份、而不是處于或兼有生產資料所有者身份的政府分配行為。公共財政把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發(fā)點。這個基本出發(fā)點是現代市場經濟條件下財政運行的基本取向，也是國家財政活動應遵循的基本邊界或指導性原則。從財政收入的來源上看，市場經濟條件下的財政收入主要來源于社會經濟生活中各市場主體、法人實體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，它比計劃經濟體制下的財政收入來源主體國有企業(yè)的利潤上繳，具有更大的廣泛性和公共性。財政收入的公共性也就決定了財政支出安排主要集中于社會公共需要和公共性支出方面。而公共性的具體化則體現了財政服務職能對社會全體成員整體覆蓋的公共性：體現了財稅調節(jié)分配的公平性；體現了社會全體成員監(jiān)督透明的公開性。
2.調控性。在市場經濟條件下，雖然市場機制能夠較好地發(fā)揮其基礎性資源配置作用，但還是會出現表現為自然壟斷、風險與不確定性、社會分配不公和宏觀經濟失衡等市場失效的現象。此時就只能依靠市場之外的力量，依靠公共活動，特別是依靠政府力量的介入，才能糾正市場失效狀態(tài)。彌補市場失效也就成為了公共財政的一個重要特征。而公共財政通過其資源配置職能的行使，為政府提供公共物品、財力等支出分配，引導各種資源的合理流向，彌補市場經濟的缺陷，最終實現經濟結構的合理布局和經濟效率的提高。
3.非盈利性。公共財政應追求公共利益的極大化，通過滿足社會公共需要的活動，為市場的有序運轉提供必要的制度保證和物質基礎。財政支出的安排，要始終以滿足社會公共需要為宗旨，政府的財政收支行為，不應也不能帶有盈利色彩。公共財政彌補市場失靈時追求的不能是市場收益，而只能是以社會的共同利益為目標，從而決定了公共財政進行的只能是非盈利性活動。只有當市場和資本依靠自身的力量，從根本上否定了政府追逐市場盈利的可能性時，政府職能才能從根本上轉變，政府官員就只能通過為市場提供公共產品來實現自己的存在與價值，只能以滿足社會公共需要為目的來衡量其政績。
4.法治性。公共財政以提供公共產品滿足社會公共需要為目的，政府是公共財政的分配主體，作為政權組織者，本身不具備創(chuàng)造物質財富的能力，因此，需憑借政治權力經由非市場性的渠道進行分配，這便要求并決定了公共財政收支行為的規(guī)范性和法制化。無論哪一種形式的公共收入，都必須先立法征收；無論哪一種項目的公共支出，都必須依據既有的制度安排，不允許有不受監(jiān)督、游離于公共預算之外的公共收支，從這一點上看，由國家職能和政府事權所決定的財政行為和財政活動也就具有了法治性。
綜上所述，公共財政是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動，具有公共性、調控性、非營利性和法治性等特征。但是公共財政并沒有一種固定的模式，它是由市場經濟的類型、所處歷史文化背景以及經濟發(fā)展階段決定的。中國的市場經濟并非西方國家那樣是逐步發(fā)展起來的，而是脫胎于計劃經濟，需要政府來培育、引導和組織市場、維護市場，因而中國的市場化改革也是以政府為主導推行的。相應地，中國公共財政目標模式是構建在政府主導型市場經濟基礎之上的。
二、目前我國公共財政存在的問題
借鑒西方公共財政實踐，分析中國財政運行狀況，我們能夠發(fā)現中國轉軌時期的公共財政體系還存在兩方面主要問題：
1.財政職能定位不清，相對于市場經濟“公共性”的要求而言，“缺位”與“越位”并存。公共財政本身即意味著應著眼于滿足社會公共需要，義務教育、社會保障和公共設施幾乎都是政府公共財政必須重點投入的領域；凡是市場機制能夠有效解決的，政府就不應介入，任何超越“公共性”范圍而介入經營性、競爭性的活動都是對市場有效競爭的損害。但一些本該由市場調節(jié)、自我發(fā)展的競爭性和經營性領域，財政沒有及時退出；而本應由財政供給的義務教育、社會保障、公共設施建設等項目又得不到充足的資金保證，這就導致財政職能不清，“缺位”與“越位”現象同時存在。
2.財政運行過程缺乏嚴格的程序約束，對財政的監(jiān)督力度不足。對財政進行監(jiān)督的關鍵在于制度的透明、明確和健全。如果制度本身有問題，那么監(jiān)督就缺乏依據。我國財政監(jiān)督在制度安排和制度環(huán)境方面都存在一定缺陷。雖然近年來我國財政監(jiān)督的力度有所增強，在預算執(zhí)行情況檢查、“小金庫”清理、預算外資金收支清查、“收支兩條線”檢查等方面做了大量卓有成效的工作，但財政監(jiān)督的廣度和深度仍然不夠，其覆蓋范圍仍不能適應公共財政發(fā)展形勢的要求。監(jiān)督的方式方法也相對單一，從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，表現為集中性和非連續(xù)性的事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；從監(jiān)督內容看，表現為對公共收入檢查多，對公共支出監(jiān)督少；對某一事項檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。重復投資、損失浪費、資金使用效益不高的現象一直較為嚴重。同時，由于財政監(jiān)督往往偏重于事后監(jiān)督，使很多違法違紀問題都在既成事實后才被發(fā)現，從而造成財政、稅收等經濟領域的違法違紀現象屢查屢犯，給國家造成了很大損失。因此，建立健全公共財政框架，構建公共財政體系，實現有效的公共財政管理勢在必行。
三、建立健全公共財政框架，實現有效的公共財政管理
財政管理的公共化問題實質上是一個公共選擇的過程。制度性公共物品的提供路徑是由社會規(guī)則中的政治規(guī)則決定的，新制度經濟學認為，人們走向經濟發(fā)展的道路也是國家走向政治民主的道路。財政管理由單邊決定向公共決定的轉變是經濟發(fā)展的要求，也是市場經濟的要求，更確切地說是社會管理民主化的要求。財政決策機制的類型是公共財政管理的關鍵所在。財政管理由政府單邊決定的最大優(yōu)勢在于減少了委托代理的成本，但是卻對社會福利造成的更大損失，加大了制度的不穩(wěn)定性，增加了社會交易成本。財政管理的公共化盡管在表而上可能會增加決策成本，減低決策效率，加大了合約執(zhí)行中的成本，但這種成本在信息進一步充分的條件下是可以減少的，而且在較長時間內有助于規(guī)則的形成和制度的完善，有助于提升財政決策的正確性。有助于在總體上提高財政分配效率。
進行有效的公共財政管理，也就是要建立健全公共財政框架。公共財政框架作為一個包括基本理論、基本制度和基本政策在內的系統，由收入、支出、管理和宏觀調控四個主要部分組成，每一個部分又有相對獨立的基本理論、制度與政策，形成一個完整的公共財政框架。建立健全公共財政框架，是建立社會主義市場經濟體制的客觀要求，也是轉變財政職能的內在需要，是今后一個時期我國財政改革與發(fā)展的目標取向。基于中國的經濟發(fā)展水平、歷史因素、體制因素、占主體地位的所有制類型等具體國情，我國建立公共財政框架，進行有效的公共財政管理的總體思路為：
1.界定以保證公共需要為核心的公共財政管理的目標。這就需要我們以適應社會主義市場經濟體制為依據，重新界定并轉變政府職能，科學界定社會共同需要和公共產品級次。在社會主義市場經濟條件下，財政要退出微觀經濟的經營管理領域，弱化其市場性的生產建設和經營職能，強化其在社會資源配置、收入分配調節(jié)和宏觀經濟調控等方面的職能，充分體現國家財政社會性和公共性。但我們必須注意到，中國社會主義市場經濟體制建立在公有制為主體的基礎之上，國家仍然掌握著大部分生產資料，具有組織經濟建設和國有資產經濟管理的職能。在社會需要的各種公益事業(yè)、基礎產業(yè)、風險性產業(yè)需要國家財政進行投資的較長時期內，財政應支持國有經濟的發(fā)展，舊的財政運行模式在很大程度上存在著剛性。政府職能轉變、政府機構改革、國有資產管理體制的慣性對財政運行模式造成各種壓力和阻力，使得現階段的財政運行模式具有濃厚的經濟轉型期特征，新舊制度的各種磨擦和碰撞在所難免。這就需要我們在明確目標的同時，充分考慮原有體制向目標模式轉換的可行性，采取有效措施順利實現其轉行。
2.進行有效的財政收入管理。我們應以保證履行政府職能和滿足社會共同需要為基礎，確定公共財政收入的規(guī)模、形式和結構，建立健全以各項稅收收入為主，以必要的政府規(guī)費為輔的財政收入管理體制，相機靈活地運用政府融資手段，建立規(guī)范透明的國家財政收入體系框架。在具體的財政收入管理過程中，應特別注意以下兩個方面：一是繼續(xù)完善和優(yōu)化稅收制度，全面實行“費改稅”。將政府行使職能所必需的收人通過稅收形式固定下來，嚴法治稅，做到應收盡收，為各類企業(yè)開展競爭創(chuàng)造更為公平的稅收環(huán)境，積極發(fā)揮稅收對收入分配的調節(jié)功能；二是搞好農村稅費改革，規(guī)范政府收入分配秩序，減輕農民、企業(yè)和社會的負擔，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式和村財務管理制度改革，這樣才能做到在維護各方利益的前提下，逐步建立一套有效的公共財政收入管理體系。
3.進行有效的財政支出管理。財政支出管理主要是規(guī)定財政分配中政府活動的范圍和方向，通過對財政資金的有計劃分配，滿足社會的公共需要，實現國家的各種職能。財政支出管理的核心是確定財政支出規(guī)模的結構和范圍。我們應按照公共財政的要求，嚴格界定公共財政支出范圍，規(guī)范公共財政支出的方向和規(guī)模，加大支出結構調整力度，首先保證國家安全、政權建設和公共事業(yè)發(fā)展的需要，逐步減少財政對應由市場調節(jié)的項目和可利用社會資金發(fā)展的事業(yè)投資，優(yōu)化支出結構，建立起以提高公共服務水平為前提，以維持黨政機關正常運行為基礎，以加強科學、教育、社會保障等為重點，以基礎設施建設為補充的具有鮮明國情特征和時代特征的財政支出管理體系。具體而言，繼續(xù)深化部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度等支出管理制度改革和“收支兩條線”管理等改革，同時，應結合政府財政收入的管理，取消預算外政府收支，將預算外政府收支納入預算內管理，形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預算之外的政府收支項目的完整、統一的公共預算，改革預算外資金管理體制，使財政管理更加規(guī)范，提高財政資金使用效益，這樣才能真正完善公共服務、保證公共財政目標的實現。
4.應建立起配套的預算監(jiān)督體系。在明確公共財政管理的目標，并對公共財政收入和支出進行管理的同時，還必須完善相關的財政法律、法規(guī)和財政規(guī)章制度，建立健全財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅務監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督體系。隨著市場經濟的不斷完善，公共財政改革的不斷深入，審計監(jiān)督由于其區(qū)別于財政監(jiān)督、稅務監(jiān)督、社會監(jiān)督等顯著的專職性、獨立性和權威性，在監(jiān)督體系中的地位和作用將愈加重要。通過審計監(jiān)督，加強對財政的事前、事中和事后監(jiān)督，促進公共財政體制規(guī)范化建立。通過審計監(jiān)督，人民群眾能夠獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的真實信息，維護公共利益免受侵害，保證政府公共受托經濟責任的履行，在政府財政部門和人民群眾之間架起監(jiān)督和信任的橋梁，維護人民群眾的利益，保證政府政治清明，行為規(guī)范。到2002年底，全國審計部門查處并上繳的財政資金約1500多億元，減少財政撥款和補貼500多億元，追回被侵占挪用的資金1300多億元，挽回了巨額的損失，制止了浪費。
注 釋
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