[摘  要]構(gòu)建社會主義和諧社會，中國政府應(yīng)該如何運用市場的方法來管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，是擺在國人面前現(xiàn)實而又緊迫的問題。根據(jù)政府服務(wù)職能的定位，構(gòu)建公共服務(wù)型政府模式應(yīng)做到以顧客或市場為服務(wù)導(dǎo)向，實現(xiàn)公共服務(wù)職能的市場化、社會化和法治化。

　　[關(guān)鍵詞]政府，公共服務(wù)，執(zhí)政理念

　　《中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議公報》提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的九大目標(biāo)之一就是“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”。建設(shè)公共服務(wù)型政府，應(yīng)該成為中國下一步改革的中心和重點。

　　一、公共服務(wù)型政府的含義

　　所謂公共服務(wù)型政府，即滿足社會公共需求，提供充足優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。現(xiàn)代服務(wù)型政府職能的公共性和有限性，決定了政府職能的核心內(nèi)容是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。公共服務(wù)型政府模式，就是由政府來創(chuàng)建一種公共服務(wù)的供給體系，由政府或社會來有效（及時和足量）地滿足人民群眾日益擴大的公共服務(wù)需求。公共服務(wù)型政府模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它需要最大限度地吸納各類社會團體或私人企業(yè)參與到公共物品的供給中來。

　　（一）服務(wù)型政府的內(nèi)涵

　　從20世紀70年代中后期開始，西方國家掀起了轟轟烈烈的政府改革。在這場新興的政府改革過程中，新的服務(wù)型政府理念浮出水面。概括地講，這種新的理念主要有以下特征：解決本國的財政問題是西方各國政府改革的主要原因；政府部門開始引進市場理念和私營部門的管理技能；實現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面由公共服務(wù)的提供者變?yōu)楣�共服�?wù)的“監(jiān)督人”；精簡政府機構(gòu)，將自己的職能定位于“掌舵”而非“劃槳”。

　�。ǘ�）公共服務(wù)型政府的決定因素

　　在當(dāng)今社會，一國政府要成為公共服務(wù)型政府，是由四個方面的基本關(guān)系決定的。（1）在普遍的公民主權(quán)基礎(chǔ)上的民主與憲政，將決定國家權(quán)力的公共性質(zhì)和政府為公民服務(wù)的地位。（2）市場經(jīng)濟本質(zhì)上是公民的經(jīng)濟而不是政府的經(jīng)濟，在政府與市場經(jīng)濟的關(guān)系上，市場經(jīng)濟是主體，政府是為市場經(jīng)濟服務(wù)的。（3）社會是公民們的社會而不是政府的社會，在政府與社會的關(guān)系中，政府是為公民社會服務(wù)的。（4）以政府為依托的直接公共服務(wù)滿足的是公民的直接需求，而間接公共服務(wù)即經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管和社會管理則是滿足市場經(jīng)濟和公民社會發(fā)展的需要。

　�。ㄈ�）政府公共服務(wù)的范圍

　　政府公共服務(wù)的目標(biāo)就是提供滿足公眾消費和受益的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品又分為物質(zhì)產(chǎn)品和非物質(zhì)形態(tài)的服務(wù)產(chǎn)品。物質(zhì)產(chǎn)品，人們看得見，摸的著，包括公用設(shè)施、公共建筑、如道路、橋梁、車站、碼頭等；非物質(zhì)形態(tài)的服務(wù)產(chǎn)品是政府機構(gòu)及所屬的行政事業(yè)單位為公眾提供的各種行政事業(yè)服務(wù)，包括辦理各種證件，各種咨詢以及政府提供的教育、文化、體育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保險、社會福利和其他服務(wù)事業(yè)。

　　二、中國政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬�從經(jīng)濟職能角度看

　　在中國政府的財政支出結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟建設(shè)的比例一直比較高。這意味著政府把大量的財政資源用于經(jīng)濟建設(shè)，甚至是競爭性領(lǐng)域的經(jīng)濟建設(shè)，而忽視了對諸如社會保障、醫(yī)療、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的提供（如表1）。

　　縱向相比，從表1可以看出，中國在經(jīng)濟建設(shè)方面的支出雖然這些年有所下降，但在2004年仍然高達總支出的27.85%；從橫向看，表2反映出中國在公共服務(wù)與經(jīng)濟建設(shè)方面的比例關(guān)系與西方發(fā)達國家在這方面的比例關(guān)系之間的差距。這表明：僅從經(jīng)濟職能角度定位，中國政府是一個典型的經(jīng)濟建設(shè)型政府。

　　由表2分析可以得出中國財政具有“一高一低”兩大特點�！耙桓摺笔墙�(jīng)濟服務(wù)仍然是中國最大的財政支出項目，“一低”是公共服務(wù)和社會保障支出嚴重不足。市場經(jīng)濟國家的財政支出除了社會管理之外，主要是用于公共服務(wù)。

　　（二）從民眾調(diào)查角度看

　　2005年8月—9月，《小康》雜志社與有關(guān)政府部門、社會團體及專家聯(lián)合組成調(diào)查組對中國“公共服務(wù)小康指數(shù)”進行抽樣問卷調(diào)查。這次調(diào)查將公共服務(wù)細化為國家安全、行政管理、國防外交、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、市政建設(shè)及環(huán)保、文化娛樂及公共安全等幾方面，其中，國防外交、國家安全等暫時不予論述，此次調(diào)查結(jié)果顯示。

　　1.科技、公共安全、文化娛樂位列三甲。這是中國政府幾年來一直致力于改進的問題。在全球化背景下，各國經(jīng)濟漸趨一體，中國政府和外界的各種聯(lián)系都在加強。（1）在科技方面，政府通過引進外資和各種適合國情的技術(shù)、加大投入等措施推動科技加速進步，民間評價與實際情況有一定落差。（2）中國政府一直重視提高公民的公共安全。（3）在文化娛樂方面，政府逐漸放開經(jīng)營限制，同時努力提高各種文化娛樂設(shè)施，增加各種文化交流。

　　2.醫(yī)療、教育、社會保障排位最后。（1）中國公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋率很低。一方面，醫(yī)療資源分配不均衡。西部地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生在軟硬件設(shè)施上與東部地區(qū)相差很多，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療配備也遠遜于城市地區(qū)，即使在大城市內(nèi)部，資源分配也非常不均衡。另一方面，很多老百姓看不起病。同時，醫(yī)療常識的普及力度不夠，需要改進。（2）在教育領(lǐng)域，教育理念還未完全落到實處，資源投入不足、分配不足的現(xiàn)象非常普遍，而且教育腐敗現(xiàn)象也在蔓延。 （3）中國社會保障覆蓋率較低。截至2004年底，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)僅16 342萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)為10584萬人，參加醫(yī)療保險的人數(shù)為 12 386萬人，分別占全國就業(yè)人員總數(shù)74432萬人的21.96%、14.22%和16.64%.

　　3.環(huán)保、行政管理居中。（1）在中國市政建設(shè)方面，地方性市政管理有所提高，但先發(fā)展后保護的思路仍然存在。（2）在行政管理領(lǐng)域，政府機構(gòu)相互推諉、打官腔的情況仍比較嚴重，確實反映了目前公務(wù)員整體素質(zhì)還需要大大提高。

　　三、建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本思路

　　（一）建設(shè)公共服務(wù)型政府，有賴于樹立和更新四個執(zhí)政理念

　　1.依法行政理念。所有行政機關(guān)都應(yīng)依法行政，一切政府行為都應(yīng)納入法制化軌道，遵守國際慣例和條約，其中，行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督都必須嚴格按照國家的法律法規(guī)、國際慣例和條約辦事，做到以法為據(jù)、依法辦事，努力實現(xiàn)從權(quán)力政府向法制政府的轉(zhuǎn)變。依法行政的核心是依法治吏、依法治權(quán)，尤其是涉及到關(guān)系國際社會事務(wù)的公共權(quán)力。

　　2.執(zhí)政為民理念。人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是政府一切工作的出發(fā)點和落腳點。只要是關(guān)系群眾利益的事，都應(yīng)認真聽、主動想、及時辦，真正把立黨為公、執(zhí)政為民落實到思想和行動中去，落實到關(guān)心群眾生產(chǎn)生活的工作中去，不斷提高人民的生活水平。

　　3.政務(wù)公開理念。公開政務(wù)、公開政情是政府有效履行公共服務(wù)職能的重要保障，也是建設(shè)公共服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。建立信息公開制度，實現(xiàn)從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變。要求政府的各項政策措施，特別是與人民群眾利益密切相關(guān)的行政事項，除涉及國家機密、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的以外，都應(yīng)向社會公開，給人民群眾以更多的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　4.清廉績效理念。政府應(yīng)廉潔從政，高效行政。廉潔從政，應(yīng)堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、重在治本、重在建設(shè)的廉政工作要求，嚴格執(zhí)行廉政建設(shè)責(zé)任制，深入開展反腐倡廉工作，推進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，嚴肅查處各類腐敗案件。同時，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。高效行政，就是政府運轉(zhuǎn)速度快、辦事效率高、行政成本低、管理效益好。因此，各級政府及其工作人員必須增強行政成本意識、效率意識，切實加強機關(guān)效能建設(shè)，進一步壓縮審批事項，提高工作效率，建設(shè)廉潔高效的“效能政府”。

　　（二）科學(xué)定位中國的政府職能

　　1.要致力于解決制約市場機制有效發(fā)揮作用的種種利益障礙問題。要建立比較完善的市場經(jīng)濟體制，就要有效發(fā)揮市場競爭機制這只“看不見的手”在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)造經(jīng)濟要素充分流動的條件，加快國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成，建立市場交易總成本最低的體制規(guī)則安排。

　　2.要建立適應(yīng)開放經(jīng)濟下的宏觀調(diào)控體系。中國政府需要調(diào)整微觀規(guī)制�！拔⒂^規(guī)制”在這里是指政府給市場經(jīng)濟主體的活動定規(guī)立矩，立：法建章。微觀規(guī)制不是政府直接介入微觀經(jīng)濟主體的經(jīng)營活動，而是給微觀經(jīng)濟主體確立活動規(guī)則。這就需要政府調(diào)整和修改微觀規(guī)制的法律法規(guī)，使政府的權(quán)力由“無限”變?yōu)椤坝邢蕖�，尤其要弱化政府對微觀經(jīng)濟的干預(yù)。

　　3.要提供更好的公共服務(wù)。公共服務(wù)，如公共教育、社會保障、國防、其他公共基礎(chǔ)設(shè)施及法制環(huán)境是市場無法提供的，是政府服務(wù)的基本職能。長期以來，由于實施經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略，對經(jīng)濟建設(shè)的直接投資一直是政府工作的重中之重，政府提供公共服務(wù)的職能也服從于這個大局。政府投入的重點是社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)。

　　4.要建立市場經(jīng)濟規(guī)則和秩序。通過政府的自我改革和調(diào)整，完善社會和輿論的監(jiān)督作用，真正完成政府職能轉(zhuǎn)變。同時也應(yīng)看到，市場經(jīng)濟規(guī)則和法治的建立必然是一個過程，也許需要20年甚至更長的時間。但較完善的市場經(jīng)濟體制規(guī)則和法治環(huán)境的創(chuàng)立，將為中國經(jīng)濟的未來發(fā)展構(gòu)造更有利的體制條件。

　　5.要解決好公平分配問題。要通過稅收、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、消除貧困扶助低收入階層。如果放松了公平分配問題，造成地區(qū)、城鄉(xiāng)、貧富差距進一步擴大，就可能影響社會穩(wěn)定，進而影響到經(jīng)濟效率提高。改善經(jīng)濟效率和競爭力肯定是第一位的。在這種情況下如何考慮并制定不影響生產(chǎn)率、競爭力和創(chuàng)新動力的社會公平機制和政策，是政府部門面對的一個新挑戰(zhàn)。

　　6.要解決好污染和生態(tài)破壞等外部性問題。制定并嚴格執(zhí)行保護生態(tài)環(huán)境的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是政府的一項重要職能，政府要擔(dān)當(dāng)起這個責(zé)任。一方面要防止國外資本以投資為名向中國轉(zhuǎn)移高污染、對生態(tài)有長遠不利影響的產(chǎn)業(yè)和項目，另一方面也要研究制定政策，減少或禁止對中國生態(tài)環(huán)境有破壞作用的產(chǎn)品生產(chǎn)和進口。

　　四、中國公共服務(wù)型政府模式的構(gòu)建

　　新公共管理改革的核心，是將市場競爭機制和企業(yè)管理方法引入到公共服務(wù)的提供中來，用于改造傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)模式。主要做法是：引入市場競爭機制，利用市場主體和市場力量來執(zhí)行和運營某些公共服務(wù)項目，并利用市場競爭壓力，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，以實現(xiàn)公共服務(wù)的“準(zhǔn)市場化”；同時將不必由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給各種社會組織，通過提供資助補貼、減免稅收等優(yōu)惠方式，引導(dǎo)非營利性組織提供某些公共服務(wù)項目。根據(jù)政府服務(wù)職能的定位，構(gòu)建公共服務(wù)型的政府模式必須做到如下四點。

　　1.以顧客或市場為服務(wù)導(dǎo)向，這是公共服務(wù)提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉(zhuǎn)變的一個基本選擇。其主要途徑有：（1）擴大政府決策的公眾參與。政府提供什么公共服務(wù)、怎樣提供，應(yīng)當(dāng)事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向，并建立有關(guān)了解民意、公共參與決策的渠道、規(guī)則和程序；（2）政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以社會的評價為主，以服務(wù)對象的評價為主，加大公眾影響的比重。

　　2.公共服務(wù)職能的市場化。公共服務(wù)職能市場化的范圍包括以下方面：在公共工程建設(shè)領(lǐng)域，凡是屬于經(jīng)營性或競爭性的項目，必須建立公正規(guī)范的競爭機制，通過公共招標(biāo)、內(nèi)部競爭和合同外包等市場競爭機制，改變公營部門就一定比民營部門強或者民營部門就—定比公營部門強的固有認識。除了義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、社會保障、公共安全等必須由政府提供的最基本公共服務(wù)外，在教育、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)營造競爭環(huán)境，利用競爭機制產(chǎn)生的壓力來促使服務(wù)提供者不斷改進服務(wù)質(zhì)量。

　　3.公共服務(wù)職能社會化。公共服務(wù)職能的社會比是以顧客為中心的管理模式（顧客導(dǎo)向），即公共服務(wù)的提供不再由政府獨自承擔(dān)，政府不再是管理公共事務(wù)的惟一機構(gòu)，許多非政府機構(gòu)可加入到公共服務(wù)的產(chǎn)品提供隊伍中來，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會化。

　　4.公共服務(wù)行政管理“法治化”。要認真貫徹行政許可法，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，把事前監(jiān)督和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，從行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督三個方面著手，強化對權(quán)力行使環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督，及時糾正、制止違法和不當(dāng)?shù)男姓�行為，把依法行政落實到實處。同時，堅持不懈地開展法制宣傳教育活動，切實增強政府工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的自覺性和依法決策、依法處理經(jīng)濟社會事務(wù)的水平，確保在行政執(zhí)行中嚴格依法辦事。