1998年，為抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，我們開始實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策，在這種特殊的經(jīng)濟(jì)背景之下提出積極財(cái)政政策的概念。無論是從理論研究還是從實(shí)踐操作看，有必要對(duì)積極財(cái)政政策進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和探討。因?yàn)閷?duì)政策含義的不同理解和界定決定著政策實(shí)施狀況。本文表明我們對(duì)于積極財(cái)政政策的基本認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)于未來財(cái)政政策選擇的思路和觀點(diǎn)。

　　一、積極財(cái)政政策含義的經(jīng)濟(jì)學(xué)剖析

　　積極財(cái)政政策不是從我們開始的，世界上早就有這種理論，也早有這種實(shí)踐。薩繆爾森第10版《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中譯本中就有“積極財(cái)政政策”的概念：“積極的財(cái)政政策就是決定政府稅收和開支的方法，以便有助于削弱經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)，和維持一個(gè)沒有過度通貨膨脹和通貨緊縮的不斷成長(zhǎng)和高度就業(yè)的經(jīng)濟(jì)制度�！薄柏�(cái)政政策處理稅收與公共支出，和穩(wěn)定性的貨幣政策合作，它們的目標(biāo)是一個(gè)高度就業(yè)和增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)——同時(shí)又沒有需求拉動(dòng)的通貨膨脹。財(cái)政與貨幣當(dāng)局逆對(duì)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)風(fēng)向，從而有助于造成一個(gè)有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在其中，人民具有最寬廣的機(jī)會(huì)來取得成就。”在薩繆爾森第12版《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中更突出了避免高度的和難以控制的通貨膨脹的目標(biāo)。斯坦利·費(fèi)希爾、魯?shù)细瘛ぬ撇际仓�作的《�?jīng)濟(jì)學(xué)》也表達(dá)了同樣的思想。1975年初美國(guó)面臨戰(zhàn)后嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，政府決定減稅；1968年由于越南戰(zhàn)爭(zhēng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)深受過度就業(yè)和過多需求之苦，政府提出了增稅。這些稅率變動(dòng)是“積極實(shí)施的財(cái)政政策”。積極的財(cái)政政策，其中實(shí)施擴(kuò)張性政策的目的是為了增加國(guó)民生產(chǎn)總值，而實(shí)施緊縮性政策的目的則是為了減少國(guó)民生產(chǎn)總值。在國(guó)內(nèi)出版的著作中，也早就有“積極的財(cái)政政策”的用法。積極的財(cái)政政策意指政府密切注視經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)趨勢(shì)，預(yù)測(cè)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在稅收和政府開支方面采取有效的對(duì)策，以實(shí)現(xiàn)一定的宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)。

　　從這些文獻(xiàn)的語(yǔ)意背景，并結(jié)合財(cái)政政策的歷史演變，我們對(duì)積極財(cái)政政策的基本認(rèn)識(shí)是：

　　1.積極財(cái)政政策是在下面兩個(gè)含義上界定的：一是與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府“不干預(yù)”相對(duì)而言的，消極政府變?yōu)榉e極政府，即政府從不干預(yù)經(jīng)濟(jì)到積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)在財(cái)政政策上的體現(xiàn)；二是與財(cái)政政策中的“自動(dòng)穩(wěn)定器”相對(duì)的，是一種反周期的相機(jī)抉擇的財(cái)政政策或斟酌使用的財(cái)政政策的另一種表達(dá)。

　　2.積極的財(cái)政政策不只是擴(kuò)張的財(cái)政政策，它包括擴(kuò)張的、收縮的和中性的三種操作方式，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、充分就業(yè)的目標(biāo)，是“逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)”的政策。只是我們1998年開始實(shí)施的積極財(cái)政政策在政策取向上是擴(kuò)張的，如果未來的經(jīng)濟(jì)景況需要緊縮性的財(cái)政政策，那也是積極的財(cái)政政策，只是政策取向發(fā)生的轉(zhuǎn)變，不能說已經(jīng)不是積極的財(cái)政政策了。

　　3.積極的財(cái)政政策是周期性政策，而不是短期政策。從政策運(yùn)用的時(shí)段看，即使是擴(kuò)張性的財(cái)政政策也不好說是短期的或長(zhǎng)期的政策。一二年算短期，還是三四年或五年算短期？很難說清楚。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，美國(guó)的擴(kuò)張性財(cái)政政策持續(xù)地用了多長(zhǎng)時(shí)間？至少是6年，直到經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)。20世紀(jì)80年代初到90年代美國(guó)實(shí)行了10年以上的擴(kuò)張性財(cái)政政策，完成了結(jié)構(gòu)調(diào)整。積極財(cái)政政策的意義在于推動(dòng)或拉動(dòng)失衡的經(jīng)濟(jì)，使其生成內(nèi)在穩(wěn)定發(fā)展的動(dòng)力，走進(jìn)良性循環(huán)的軌道。因此到底要用多長(zhǎng)時(shí)間，看它是不是“完成了任務(wù)”，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是不是繼續(xù)需要。我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)資源的有限性、財(cái)政規(guī)模占GDP的比重有一個(gè)限度、財(cái)政政策作用是有其局限性，這些不是“積極財(cái)政政策是短期政策”的理由，決定政策“長(zhǎng)短”的是整體的經(jīng)濟(jì)狀況。

　　4.積極財(cái)政政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的常規(guī)性政策。近現(xiàn)代以來的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)在周期性波動(dòng)中增長(zhǎng)是一種“常態(tài)”，因此，只能說在不同的經(jīng)濟(jì)背景中財(cái)政政策要有不同的操作選擇。1998年以來的特定經(jīng)濟(jì)條件，需要財(cái)政政策發(fā)揮比以往更大作用和功能，但“政策作用的大小”，實(shí)際上是力度需要的大小。事實(shí)上，不同經(jīng)濟(jì)景況下的政策選擇就其擴(kuò)張或收縮的程度而言總有大小之分，總是“特定的”。

　　5.積極財(cái)政政策是多種手段的組合。即使是其中的擴(kuò)張性政策，也不只是赤字、發(fā)行國(guó)債，它還包括減稅，也有加大轉(zhuǎn)移支付力度、調(diào)整經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)等多種政策手段，積極財(cái)政政策是一個(gè)政策組合。近兩年采用的手段主要是公債，以后不可能總是這樣，一個(gè)時(shí)段有一個(gè)時(shí)段的主體政策手段選擇。比如說，要通過調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主體的政策手段就應(yīng)該是加大轉(zhuǎn)移支付力度了。

　　6.“擴(kuò)張的”或“緊縮的”政策并沒有“好”、“壞”之分，它們都是政府為矯正經(jīng)濟(jì)失衡而采取的措施，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、平衡地增長(zhǎng)就是好的、積極的，相反就是不好的、消極的。我們的目標(biāo)是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐都已經(jīng)成熟的發(fā)展，政策操作有成型的做法。如在現(xiàn)階段的財(cái)政政策是擴(kuò)張性的，旨在刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在提法上就應(yīng)該是明確的，這不僅僅是一個(gè)語(yǔ)詞的用法問題，更重要的是給市場(chǎng)一個(gè)明確的引導(dǎo)，以使市場(chǎng)微觀主體作出與政府政策目標(biāo)一致的預(yù)期。從政策效應(yīng)的角度考慮，現(xiàn)在說調(diào)整政策著力點(diǎn)、力度更合適。

　　二、中國(guó)實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策的基本取向判斷

　　第二次世界大戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的主流是，在經(jīng)歷了50年的反通貨膨脹后，現(xiàn)在開始了面對(duì)通貨緊縮的挑戰(zhàn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過20世紀(jì)80年代末期開始的20年的高速增長(zhǎng)進(jìn)入了一個(gè)大的調(diào)整期。從制度上看，已經(jīng)完成的體制改革的潛力充分釋放，進(jìn)一步改革的壓力日益增大，急需開掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制通路；從市場(chǎng)上看，買方市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)，并將持續(xù)下去。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的環(huán)境極其復(fù)雜，其中的不確定因素正在增加。首先是加入WTO，經(jīng)濟(jì)更深刻地融于世界經(jīng)濟(jì)格局之中，世界經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)難以擺脫低迷的趨勢(shì)，進(jìn)出口的波動(dòng)加劇在所難免。其次是作為主體的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)供過于求的總體格局不可能根本改變，物價(jià)水平仍然偏低，國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)不會(huì)有大的提高。重要的是我國(guó)經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)制還沒有真正建立，民間投資增長(zhǎng)乏力，以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為核心的矛盾日益突出，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要一個(gè)過程。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，內(nèi)需不足的狀況將繼續(xù)存在，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力將取代通貨膨脹的壓力，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要矛盾。在此景況下，擴(kuò)張性財(cái)政政策就是一種必然選擇，否則，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)失去政策支持，前期的政策效果就會(huì)前功盡棄。從財(cái)政政策的可持續(xù)性看，國(guó)民儲(chǔ)蓄的多少?zèng)Q定政府實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策的潛力。我國(guó)近年來的總儲(chǔ)蓄率一直在40％左右，是世界平均水平的2倍，儲(chǔ)蓄率比固定資產(chǎn)投資率高出6個(gè)百分點(diǎn)。

　　這樣看，我們認(rèn)為，擴(kuò)張性財(cái)政政策是要繼續(xù)實(shí)施下去的。到什么時(shí)候停止，要看經(jīng)濟(jì)景況的變化。只是政策的性質(zhì)和任務(wù)要“與時(shí)共進(jìn)”，政策的力度、作用、方向、手段組合等將依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和發(fā)展的需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

　　三、近期及未來的財(cái)政政策取向

　�。ㄒ唬┴�(cái)政政策與貨幣政策的配合

　　反周期，調(diào)控經(jīng)濟(jì)，是財(cái)政政策、貨幣政策兩大政策及其他政策的組合運(yùn)用。事實(shí)上，獨(dú)立的貨幣政策或獨(dú)立的財(cái)政政策是不存在的，最典型的是國(guó)債，它本來就是財(cái)政政策與貨幣政策的結(jié)合點(diǎn)；再者，兩大政策又各有其長(zhǎng)，必須結(jié)合使用，取長(zhǎng)補(bǔ)短。財(cái)政政策與貨幣政策的搭配，決定于政府的選擇；政府的選擇又根源于經(jīng)濟(jì)的需要與兩大政策的特性和作用�，F(xiàn)在看來，對(duì)財(cái)政政策與貨幣政策的選擇要有一個(gè)新的、全面的認(rèn)識(shí)。

　　首先，在作用方向上，貨幣政策的主導(dǎo)方面是通過調(diào)節(jié)總量促進(jìn)總供求的平衡，財(cái)政政策之中，公共財(cái)政的政策主導(dǎo)作用在于需求總量的調(diào)控，而國(guó)有資本財(cái)政的主導(dǎo)方面是調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，通過改善結(jié)構(gòu)促進(jìn)總供求的平衡。雖然貨幣政策也具有影響需求結(jié)構(gòu)的功效，但它是間接的。財(cái)政政策雖然也可以普遍提高或降低稅率，直接調(diào)節(jié)需求總量，但其中也存在稅率結(jié)構(gòu)配置問題，體現(xiàn)對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；財(cái)政支出的擴(kuò)張或收縮也具有結(jié)構(gòu)上的區(qū)別對(duì)待問題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)疲軟的主要原因，在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，結(jié)構(gòu)調(diào)整不是短期能完成的，因此，在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，確實(shí)應(yīng)該是財(cái)政政策唱主角，政策的作用點(diǎn)在于調(diào)整結(jié)構(gòu)，貨幣政策的作用主要在于配合結(jié)構(gòu)調(diào)整把握住總量，促進(jìn)總供給與總需求的平衡。其次，強(qiáng)化財(cái)政政策的作用更能起示范作用和帶動(dòng)作用，因?yàn)檎�府投資具有引導(dǎo)作用、擔(dān)保作用和帶動(dòng)作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)比較快。最后，從制度環(huán)境看，貨幣政策發(fā)揮作用需要更高的市場(chǎng)條件，沒有成熟的市場(chǎng)機(jī)制，貨幣政策就很難發(fā)揮作用，近幾年連續(xù)7次降息、推動(dòng)消費(fèi)信貸等貨幣政策措施效果不顯著的實(shí)踐充分地表明了這一點(diǎn)。基于這些理由，政府選擇了強(qiáng)化財(cái)政政策的作用。

　　但是，財(cái)政政策的“短處”也是必須引起注意的。首先，財(cái)政政策手段本質(zhì)上是政府行為，它的運(yùn)用在一定程度上會(huì)強(qiáng)化資源的計(jì)劃配置，不利于市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。我國(guó)處于體制轉(zhuǎn)軌的過渡時(shí)期，財(cái)政政策的使用要充分考慮促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育，這是一個(gè)十分復(fù)雜的矛盾結(jié)構(gòu)。其次，從防范風(fēng)險(xiǎn)來看，擴(kuò)張性的財(cái)政政策容易帶來的風(fēng)險(xiǎn)是弱化了信用關(guān)系，盲目投資，重復(fù)建設(shè)，有可能產(chǎn)生投資效益不好。財(cái)政把籌集的資金交給地方政府和有關(guān)部門使用，各級(jí)政府和有關(guān)部門也可能按照自己的計(jì)劃和決策把錢用出去。如果投資收不回來造成損失，或投資不能產(chǎn)生效益，這種風(fēng)險(xiǎn)是自始至終存在的。在這個(gè)意義上，選擇貨幣政策能夠贏得較長(zhǎng)的時(shí)間和較廣的空間，通過債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換，增大承受力，而財(cái)政政策則有較多的局限。

　　因此，無論是在觀念上，還是在政策設(shè)計(jì)上，都要進(jìn)一步強(qiáng)化貨幣政策與財(cái)政政策的配合。有兩個(gè)基本點(diǎn)，一是松緊搭配，二是兩種機(jī)制的契合。

　　在松緊搭配上，可以選擇多種組合。緊的貨幣政策與松的財(cái)政政策搭配是為了防止啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，誘發(fā)通貨膨脹。我國(guó)沿著管理短缺經(jīng)濟(jì)的政策慣性，緊的政策意圖一直沒有放棄，1998年提出實(shí)行積極的財(cái)政政策以后，曾一度沿用適度從緊的貨幣政策的提法，盡管在操作中實(shí)際也在實(shí)行松的政策。在目前的經(jīng)濟(jì)情況下，從全社會(huì)儲(chǔ)蓄、投資和消費(fèi)的存量及發(fā)展趨勢(shì)看，高儲(chǔ)蓄率、高儲(chǔ)蓄傾向和低消費(fèi)傾向、低投資傾向，引起通貨膨脹的可能性不大。因而，應(yīng)該是采用松的貨幣政策，配合擴(kuò)張性的財(cái)政政策，兩者共同發(fā)揮作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)盡快走向良性循環(huán)。

　　在機(jī)制的契合上，一方面是擴(kuò)張性的財(cái)政政策應(yīng)該為貨幣政策發(fā)揮作用拓展空間，提供條件。如適當(dāng)增加財(cái)政貼息資金的規(guī)模，擴(kuò)大貼息政策的適用范圍，特別是要改變所有制歧視，能夠享受貼息政策的應(yīng)該是所有的企業(yè)，按產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求選定，而不是按所有制標(biāo)準(zhǔn)選定。財(cái)政資金支持建立中小企業(yè)貸款擔(dān)保基金，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件。另一方面，貨幣政策要為財(cái)政政策創(chuàng)造寬松的市場(chǎng)環(huán)境，使財(cái)政政策適應(yīng)、促進(jìn)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源機(jī)制的形成，而不是為強(qiáng)化政府配置資源“提供口實(shí)”。如把防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)建立在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，金融通過自身經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變、管理水平的提高、贏利能力的增加，避免和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)該把財(cái)政作為兜底兒的口袋。金融體制改革應(yīng)該盡快解決中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的融資渠道問題，如果這些企業(yè)仍然不能得到融資支持，那么財(cái)政政策永遠(yuǎn)也不可能產(chǎn)生汲水的作用，最終導(dǎo)致計(jì)劃?rùn)C(jī)制的強(qiáng)化和計(jì)劃?rùn)C(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制隔離格局的固化。加快利率市場(chǎng)化步伐，使利率真正成為引導(dǎo)企業(yè)投資的信號(hào)。完善和擴(kuò)大公開市場(chǎng)操作，使之成為吞吐基礎(chǔ)貨幣、調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和市場(chǎng)利率的中央政策工具。逐步放開讓商業(yè)銀行自主購(gòu)買和持有各種債券，通過證券質(zhì)押貸款等途徑逐步放開證券公司、投資基金進(jìn)入同業(yè)拆借市場(chǎng)，支持資本市場(chǎng)發(fā)展。

　　（二）財(cái)政政策目標(biāo)的調(diào)整：從追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　最一般地講，財(cái)政政策的目標(biāo)有四個(gè)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和國(guó)際收支平衡。幾個(gè)目標(biāo)之間存在矛盾甚至相互干擾，不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)。在不同的經(jīng)濟(jì)景況下，財(cái)政政策的目標(biāo)存在著不同的選擇。我國(guó)1998年開始實(shí)施的擴(kuò)張性財(cái)政政策，目標(biāo)定位于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，取得了相當(dāng)?shù)某尚А＝鼛啄陙淼脑鲩L(zhǎng)速度都在7％以上，其中1998年7.8％，1999年7.1％，2000年8.3％，2001年上半年7.9％。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律看，隨著經(jīng)濟(jì)總量的增加，增長(zhǎng)速度必然要放慢。GDP在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)7％。但其絕對(duì)值已超過了改革初期的水平。只要GDP的增長(zhǎng)是實(shí)實(shí)在在、有效率的，人民的福利水平就會(huì)提高�，F(xiàn)在我們不應(yīng)再一味地追求速度，而應(yīng)該由追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然是最重要的，但不是全部。過度地專注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而將其孤立起來必然會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)�，F(xiàn)在正是我們進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整的大好時(shí)機(jī)。

　　1.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演進(jìn)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，核心是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張過程。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定要有總量擴(kuò)張，但總量擴(kuò)張未必就有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化帶來要素使用效率的提高，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張，沒有結(jié)構(gòu)變化的總量擴(kuò)張只是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)構(gòu)變動(dòng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)規(guī)定。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演進(jìn)過程中，總量也會(huì)有短期收縮，但長(zhǎng)期效果必然是帶來新的擴(kuò)張。馬克思說固定資本更新是經(jīng)濟(jì)周期的物質(zhì)基礎(chǔ)，就提示了這個(gè)規(guī)律。在一定意義上，結(jié)構(gòu)演進(jìn)就是在總量擴(kuò)張與收縮的過程中實(shí)現(xiàn)的。因此財(cái)政政策應(yīng)確立促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級(jí)的目標(biāo)。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展中結(jié)構(gòu)演進(jìn)包括：（1）制度結(jié)構(gòu)，理論和實(shí)踐表明，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最佳制度環(huán)境。建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的題中之義。（2）要素配置結(jié)構(gòu)，主要是勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)和人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，即勞動(dòng)力沿著一、二、三次產(chǎn)業(yè)的順序轉(zhuǎn)移，人口由農(nóng)村向城市遷移。（3）產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，一、二、三次產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占優(yōu)勢(shì)地位的依次替代，其中在第二產(chǎn)業(yè)中包含由消費(fèi)品工業(yè)占優(yōu)勢(shì)向生產(chǎn)資料工業(yè)占優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)變。（4）貿(mào)易結(jié)構(gòu)，初級(jí)產(chǎn)品和粗加工產(chǎn)品在貿(mào)易總額中的比重逐漸下降，高加工度產(chǎn)品比重逐漸上升。（5）消費(fèi)結(jié)構(gòu)，恩格爾系數(shù)降低到一定程度，工業(yè)制成品消費(fèi)、服務(wù)消費(fèi)依次成為消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的主體部分。（6）分配結(jié)構(gòu)，個(gè)人收入分配存在著倒U型變化，個(gè)人收入分配不平等狀況初期加劇，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展不斷得到改善。

　　1978年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度是穩(wěn)步提高的�，F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要矛盾不是需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，而是制度結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)內(nèi)含于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)調(diào)整之中。13億人口中9億農(nóng)民衣食用遠(yuǎn)未滿足，消費(fèi)結(jié)構(gòu)向萬(wàn)元、10萬(wàn)元商品升級(jí)只是少數(shù)城鎮(zhèn)居民的要求，與此相適應(yīng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)也只是適應(yīng)占少數(shù)城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)需求，對(duì)農(nóng)民來說，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅沒有與他們的需求結(jié)構(gòu)脫節(jié)，甚至還超出了他們的需求結(jié)構(gòu)。

　　新中國(guó)成立以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是在城鄉(xiāng)隔離的狀態(tài)下推進(jìn)的。城市勞動(dòng)生產(chǎn)率迅速提高，時(shí)至今日，城市市場(chǎng)的產(chǎn)品大大超過其自身的需求，如果沒有外部市場(chǎng)已很難維持繼續(xù)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，農(nóng)民被禁閉在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，生產(chǎn)方式落后，有效需求不足，城鄉(xiāng)市場(chǎng)出現(xiàn)了明顯的斷裂。在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力又不是很強(qiáng)，而且很不穩(wěn)定。城市剩余產(chǎn)品“前不著村，后不著店”，沒有出路，這是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷下滑、需求嚴(yán)重不足、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、失業(yè)率上升等一系列問題的根本原因。1997年以來國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的一系列現(xiàn)象表明，如果還不改變?nèi)找鏀U(kuò)大的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就難以為繼。如果繼續(xù)不顧農(nóng)村這一片廣闊的天地去搞消費(fèi)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑就會(huì)越走越窄，最終會(huì)走不出來。

　　我國(guó)在工業(yè)化初期，“工農(nóng)業(yè)剪刀差”使農(nóng)業(yè)剩余價(jià)值轉(zhuǎn)移到工業(yè)，為工業(yè)積累資金做出了巨大貢獻(xiàn)。現(xiàn)在財(cái)政政策的目標(biāo)應(yīng)盯住通過城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的變革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這既是目前拉動(dòng)內(nèi)需的需要，也是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的需要。從擴(kuò)大內(nèi)需的角度來講，城市消費(fèi)需求與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需求升級(jí)，應(yīng)建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改造的基礎(chǔ)上，而不是城市需求結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)脫離城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改造的孤立升級(jí)。

　　2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：持續(xù)穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，核心是提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。20世紀(jì)70年代以來，理論和實(shí)踐對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的看法和著眼點(diǎn)發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。資源和環(huán)境狀況的惡化促使環(huán)境意識(shí)的覺醒，人們從片面追求增長(zhǎng)率開始轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)可持續(xù)增長(zhǎng)。單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有反映要素投入、資源減少和環(huán)境惡化的代價(jià)，竭澤而漁，不真正代表社會(huì)福利提高和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。資源和環(huán)境狀況是社會(huì)福利水平的基本要素，也決定了經(jīng)濟(jì)持久增長(zhǎng)的潛力；20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)政府意識(shí)到并提出了兩個(gè)“根本轉(zhuǎn)變”，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)，但根深蒂固的速度偏好，把速度等同于增長(zhǎng)本身，“發(fā)展是硬道理”被理解成了“增長(zhǎng)率是硬道理”。

　　粗放型的高速增長(zhǎng)，過度投入與無效產(chǎn)出并存，GDP水分加大，浪費(fèi)嚴(yán)重，給資源和環(huán)境帶來了巨大壓力，嚴(yán)重?fù)p害了可持續(xù)增長(zhǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“八五”期間我國(guó)每年因環(huán)境污染造成的損失達(dá)到1350億元。如果不徹底扭轉(zhuǎn)這種高速低效的增長(zhǎng)方式，資源和環(huán)境狀況將難以為繼。而且，粗放型的高速增長(zhǎng)，引進(jìn)并加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。過度投入，表現(xiàn)為對(duì)投資品的過度需求；低產(chǎn)出，包括產(chǎn)出過少及大量無效產(chǎn)出表現(xiàn)為無效供給，破壞穩(wěn)定增長(zhǎng)，二者都使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無法持續(xù)。

　　欲速則不達(dá)，不僅是一個(gè)哲學(xué)思想，也為實(shí)踐所證明。日本是公認(rèn)的創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的國(guó)家，從1860年以來的100多年時(shí)間內(nèi)，人均GNP年均增長(zhǎng)率是世界之最，也只是3.5％。八個(gè)實(shí)績(jī)優(yōu)良的東亞國(guó)家和地區(qū)40年來的年均增長(zhǎng)率為5.5％。高質(zhì)量的持久的增長(zhǎng)并不容易，重要的是實(shí)實(shí)在在的增長(zhǎng)。我國(guó)改革開放以來的增長(zhǎng)速度不算慢，只有下功夫提高增長(zhǎng)的質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景才會(huì)走向光明。

　　3.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：在解決失業(yè)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，核心是支持第三產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)�，F(xiàn)階段對(duì)增長(zhǎng)速度的渴求很大程度上是來自于就業(yè)壓力。很多人認(rèn)為7％——8％的速度解決不了就業(yè)問題。但是就業(yè)數(shù)量不僅取決于增長(zhǎng)速度，還取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的人類發(fā)展報(bào)告指出：“就業(yè)機(jī)會(huì)的擴(kuò)展依賴于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人類基本能力的提高。但如果不實(shí)施某些輔助的政策，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)主動(dòng)轉(zhuǎn)化為就業(yè)機(jī)會(huì)的擴(kuò)大�！蔽覀儾荒馨丫蜆I(yè)含混于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之中。沒有就業(yè)機(jī)會(huì)的增多，單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是虛假的，因?yàn)樗�不能給更多的人帶來福利。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，資本主義國(guó)家的政府也在努力解決失業(yè)問題，何況我們是社會(huì)主義國(guó)家。

　　在理論上講，就業(yè)狀況是衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合理程度的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，包括近期增長(zhǎng)和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。近期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)吸收的就業(yè)人數(shù)應(yīng)多于新的公開失業(yè)者，從而降低現(xiàn)有公開失業(yè)者的數(shù)量，否則就是不合理的。長(zhǎng)期的合理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅如此，而且還使新增隱蔽失業(yè)者數(shù)量小于零，從而使現(xiàn)有隱蔽失業(yè)者數(shù)量減少。很顯然，以解決就業(yè)狀況來衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合理程度，更能體現(xiàn)以人為本的原則。

　　我國(guó)近年來的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，第三產(chǎn)業(yè)在有效增加勞動(dòng)力需求方面存在著更大的潛力。第三產(chǎn)業(yè)增加值每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，大約可增加就業(yè)100萬(wàn)人，而第二產(chǎn)業(yè)每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，僅增加就業(yè)30萬(wàn)人。而且我國(guó)目前第三產(chǎn)業(yè)所占比重還很低，急需提高。發(fā)達(dá)國(guó)家第三產(chǎn)業(yè)的比重占到60％——70％，中等收入國(guó)家的比重可以達(dá)到50％左右，與我國(guó)發(fā)展階段接近的印度、印度尼西亞等國(guó)家，其第三產(chǎn)業(yè)的比重也達(dá)到35％——40％，而我國(guó)則不足30％。我國(guó)應(yīng)積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是那些就業(yè)效果顯著、耗費(fèi)資金和資源相對(duì)較少，但又能適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的第三產(chǎn)業(yè)，使這類產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)速度快于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，這不但有利于吸納就業(yè)人口，而且有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。在第二產(chǎn)業(yè)，通過推進(jìn)城市化和城鎮(zhèn)化，調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，在增長(zhǎng)率不變的情況下吸納更多的就業(yè)人數(shù)。最近提請(qǐng)審議的《中小企業(yè)促進(jìn)法》明確在中央財(cái)政預(yù)算中設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，體現(xiàn)了財(cái)政政策目標(biāo)向解決失業(yè)問題轉(zhuǎn)移。

　�。ㄈ�）財(cái)政政策的作用方向：短期是需求管理，長(zhǎng)期是供給管理。

　　20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的另一個(gè)重要變化是，政策的側(cè)重點(diǎn)從需求管理轉(zhuǎn)向供給管理。新古典理論的代表人物認(rèn)為：“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，重要的不是采取積極措施來實(shí)現(xiàn)一定的事先規(guī)定的增長(zhǎng)率，而是消除阻礙增長(zhǎng)的消極影響，另一方面也要相信，競(jìng)爭(zhēng)和由堅(jiān)定而實(shí)際的原則指導(dǎo)的政府行為會(huì)引出增長(zhǎng)。”這種增長(zhǎng)政策后來逐漸演變?yōu)楣┙o管理的增長(zhǎng)政策。后來新增長(zhǎng)理論的發(fā)展，供給管理的增長(zhǎng)政策逐漸為實(shí)踐所接受，增長(zhǎng)政策不再僅限于調(diào)節(jié)總需求，同時(shí)包括擴(kuò)大總供給的措施。這種供給導(dǎo)向的增長(zhǎng)政策不但把減少投資風(fēng)險(xiǎn)、改善投資收益的促進(jìn)私人投資的措施置于中心地位，尤其強(qiáng)調(diào)通過技術(shù)進(jìn)步提高要素生產(chǎn)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。增長(zhǎng)政策的上述轉(zhuǎn)變其影響是極其深遠(yuǎn)的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策常常是兩者的結(jié)合，當(dāng)談到需求管理時(shí)，更多的是指短期的穩(wěn)定政策。

　　引致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最持久的動(dòng)力在于技術(shù)進(jìn)步，而技術(shù)進(jìn)步又與知識(shí)和人力資本存量直接相關(guān)。因此，投資于科技和教育是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持久增長(zhǎng)最根本的舉措。中國(guó)經(jīng)濟(jì)要想順利實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型，迎來新一輪的持久增長(zhǎng)，不斷加大科技投入是一條必由之路。當(dāng)然，技術(shù)進(jìn)步可以有許多途徑，自己開發(fā)是一條路，技術(shù)引進(jìn)也是一條路，如何搭配應(yīng)按照優(yōu)勢(shì)原理來進(jìn)行。除此之外，加大教育投入，提高全民素質(zhì)也是一項(xiàng)非常迫切的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)歸根結(jié)底是由人推動(dòng)并為人服務(wù)的，國(guó)民素質(zhì)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)真正的源泉，低科技素質(zhì)無以承受高科技，低道德水準(zhǔn)無力承受財(cái)富。在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，著力提高國(guó)民素質(zhì)應(yīng)該是我國(guó)增長(zhǎng)政策長(zhǎng)期努力的方向�？平膛d國(guó)不是空話或套話，應(yīng)該成為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。

　　（四）財(cái)政政策的著眼點(diǎn)：儲(chǔ)蓄、投資和消費(fèi)

　　在經(jīng)濟(jì)中政府和私人都沒有多少儲(chǔ)蓄的時(shí)候，實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，如赤字預(yù)算，那么只有向中央銀行借款或印刷鈔票，必然引起通貨膨脹。相反，在私人有儲(chǔ)蓄的時(shí)候，政府有兩種選擇，一是通過貨幣政策，刺激私人投資和消費(fèi)；另一是通過財(cái)政政策，實(shí)施赤字預(yù)算，可以向私人借款，發(fā)行公債，這樣不會(huì)引起通貨膨脹，但要注意是否有擠出效應(yīng)。

　　我國(guó)財(cái)政政策目前要解決的基本問題是儲(chǔ)蓄問題，如何使儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資和消費(fèi)。從數(shù)量上看，2001年上半年，居民儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)到7萬(wàn)億元，比2000年同期增長(zhǎng)10 .8％，增幅比2000年末提高2.9個(gè)百分點(diǎn)。擴(kuò)張性財(cái)政政策的著力點(diǎn)在投資和消費(fèi)，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或社會(huì)再生產(chǎn)的鏈條看，消費(fèi)是生產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的，投資只是中間過程：從對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)看，消費(fèi)占大頭，投資所占比重低于消費(fèi)。目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在最終結(jié)果上看，受阻的環(huán)節(jié)在于消費(fèi)，而在原因上看是多年投資形成的結(jié)果。目前83％的商品供過于求，17％供求平衡，基本上無商品供不應(yīng)求，但與國(guó)外相比，中國(guó)商品種類還很少，商品市場(chǎng)大有空間，這就是調(diào)整投資結(jié)構(gòu)問題。

　　從儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)上看，不到20％的人持有80％的存款，而80％的小額儲(chǔ)戶持有20％的存款。流通中現(xiàn)鈔M02001年6月底余額為1 .4萬(wàn)億元，除了社會(huì)集團(tuán)持幣以外，城鄉(xiāng)居民的持幣結(jié)構(gòu)為，占25％的城鎮(zhèn)人口約持有75％的份額，而75％的農(nóng)村人口持幣份額是25％左右。從地區(qū)結(jié)構(gòu)看，東、西、中部地區(qū)各集中了50％、30％和20％的現(xiàn)鈔。這種畸形的社會(huì)收入分配結(jié)構(gòu)，形成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“瓶頸”，是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)疲軟的最根本原因。

　　西斯蒙第的重要成就在于，他不僅指出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的必然性，而且危機(jī)的根源在于廣大人民群眾個(gè)人的消費(fèi)不足，而個(gè)人消費(fèi)不足是由不公平的分配制度引起的。馬爾薩斯的有效不足論是凱恩斯的思想來源之一。他也指出，一個(gè)社會(huì)的消費(fèi)總額與其國(guó)民收入分配格局密切相關(guān)，越是富人，其收入消費(fèi)的比例越低，所以從刺激生產(chǎn)的角度說，應(yīng)該進(jìn)行財(cái)富均等化的改革，在制度允許的范圍內(nèi)平均財(cái)富。馬克思說，資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)根源于生產(chǎn)能力的無限擴(kuò)大和廣大人民群眾購(gòu)買力日益縮小的矛盾。如果舍棄制度本質(zhì)，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共性來看，這些理論對(duì)我們進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控具有重要的指導(dǎo)意義。

　　富有階層有購(gòu)買力，但消費(fèi)傾向低，形成貨幣累積需求；投資除了股票和國(guó)債以外，實(shí)業(yè)投資受到產(chǎn)權(quán)制度、投資能力等多種因素的制約。尤其是其中的很大一部分“灰黑色收入”又不敢暴露出來，只能以各種名義存在銀行。貧窮階層是消費(fèi)傾向高的群體，但沒有購(gòu)買能力。上述原因?qū)е抡麄�(gè)社會(huì)的消費(fèi)傾向低，這是形成經(jīng)濟(jì)疲軟的最深層的原因。未來的財(cái)政政策應(yīng)該立于這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)考慮如何實(shí)施。如果擴(kuò)張性的財(cái)政政策和貨幣政策的作用效果是使收入繼續(xù)向高收入的富有階層轉(zhuǎn)化，那么將繼續(xù)加劇經(jīng)濟(jì)的疲軟。如國(guó)債政策客觀上就有這種作用，總是富人去購(gòu)買國(guó)債，再享受國(guó)債利息，這樣，政府的政策加劇了“馬太效應(yīng)”。因此，治理經(jīng)濟(jì)疲軟的可行的政策選擇是改變收入分配格局，解除收入分配格局對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的約束，具體措施應(yīng)該包括對(duì)高收入者征收超額累進(jìn)稅、財(cái)產(chǎn)稅、利息稅等，通過稅收調(diào)節(jié)社會(huì)公平，健全社會(huì)保障機(jī)制，加大政府對(duì)低收入階層的轉(zhuǎn)移支付。