1998年以來，在外受亞洲金融危機的沖擊。內(nèi)受通貨緊縮趨勢的影響下，我國果斷地實施了積極財政政策，至今已進入第四個年頭了。那么，積極財政政策是如何產(chǎn)生的？其主要運作方式和效果又怎樣？引起了哪些主要爭論？它的前景和影響是什么？本文擬對這些問題作一述評，供大家參考。

　　一、積極財政政策產(chǎn)生的背景

　　我國于1998年7月份開始，宏觀調(diào)控政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由原來實行適度從緊的財政政策轉(zhuǎn)向?qū)嵤┓e極的財政政策，其直接導因是為了應對亞洲金融危機對我國的沖擊和影響。亞洲金融危機于1997年7月2日率先在泰國爆發(fā)，然后迅速波及東南亞國家，繼而沖擊韓國、日本。臺灣和香港等我國周邊國家和地區(qū)。但整個1997年下半年，亞洲金融危機還未直接殃及到我國，因為當年我國外貿(mào)形勢比較好，外貿(mào)出口比上年增長 20.9％，使我國的對外貿(mào)易躍居世界第十位。1997年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值比上年增長8.8％，全國商品零售價格總水平比上年上漲0.8％，迎來了經(jīng)濟高增長、低通脹的良好局面。

　　在當時較好的國內(nèi)經(jīng)濟形勢下，我們面對亞洲金融危機的沖擊可能對我國造成進一步的負面影響，已經(jīng)估計到了，因為從1997年見月份以來，我國對東南亞和韓國的出口開始明顯下降。但總體上看，當時對事態(tài)嚴重性的估計，仍有些不足，最明顯的表現(xiàn)是，在醞釀和制定1998年宏觀經(jīng)濟政策的總體方向和力度，是略為收緊的。1998年3月全國人民代表大會通過的《政府工作報告》明確提出，1998年要繼續(xù)實行適度從緊的財政政策和適度從緊的貨幣政策。為此，人代會通過的1998年宏觀調(diào)控的主要目標中，經(jīng)濟增長率為8％，商品零售物價漲幅控制在3％以內(nèi)，居民消費價格漲幅控制在5％左右，財政赤字要比上年減少100億元，等等。

　　1998年上半年的經(jīng)濟發(fā)展進一步證實，亞洲金融危機對我國的負面影響逐步加深。上半年出口增速逐月放慢，一季度增長13.2％，4月份增長7.9％，5月份下降1.5％，6月份僅增長1.6％，整個上半年出口增長7.6％，與1997年同期相比增幅回落18.6個百分點。由于出口增速的減慢，勢必影響經(jīng)濟增長速度的回升。據(jù)國家統(tǒng)計局的估計，上半年由于出口交貨值增幅減慢，約影響工業(yè)生產(chǎn)增長減慢2.1個百分點，由此影響GDP增長減慢1個百分點。1998年上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長7％，增速比上年同期回落2.5個百分點。更為嚴峻的是，在經(jīng)濟增長速度下滑的同時，商品零售物價指數(shù)從1997年10月起已連續(xù)9個月出現(xiàn)負增長，到1998年6月末增長幅度為一2.1％，出現(xiàn)了一定程度的通貨緊縮趨勢。

　　通貨緊縮趨勢的發(fā)展使國內(nèi)經(jīng)濟深層次的矛盾得以逐步暴露，就是供需失衡。簡言之，就是供給大于需求，許多產(chǎn)品賣不出去，不得不降價銷售，一方面使物價出現(xiàn)負增長；另一方面使企業(yè)盈利減少、虧損增加。如 1998年 1～5月，全國工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤257億元，比上年同期下降 49. 5％。國有工業(yè)企業(yè)盈虧相抵后凈虧損110億元，而上年同期為凈盈利91億元，同比減利增虧201億元。工業(yè)經(jīng)濟效益下滑，又集中反映到工業(yè)增長速度下滑，1998年上半年，全國工業(yè)增加值比上年同期增長7.9％，增幅同比回落3.7個百分點。由于我國經(jīng)濟增長很大程度上是靠工業(yè)經(jīng)濟增長的帶動，工業(yè)經(jīng)濟增長的回落勢必導致經(jīng)濟增長的下滑。

　　我國經(jīng)濟總量出現(xiàn)供給大于需求，一方面說明國民經(jīng)濟已由原來的供給不足轉(zhuǎn)向需求制約，反映物資供應豐富了，這是一件好事；但另一方面也暴露出這種供大于求是低水平的、階段性的和結(jié)構(gòu)性的，一般加工工業(yè)產(chǎn)品的過剩很大程度上是低水平重復建設所致，深刻地暴露了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重失衡的矛盾，廣大人民群眾真正需要的東西遠未得到滿足，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡是國內(nèi)深層次的矛盾，它的表現(xiàn)形式是有效需求得不到滿足。再加上亞洲金融危機的沖擊使我國外需急劇減少，加劇了國內(nèi)有效需求不足的矛盾。所以，1998年以來，我國經(jīng)濟出現(xiàn)有效需求不足的矛盾和通貨緊縮的趨勢，其實質(zhì)性的導因，是外受亞洲金融危機的沖擊，內(nèi)受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重失衡的影響所致，前者是短期因素，后者是中長期因素，由于這兩種矛盾交織并發(fā)，從而使我國的通貨緊縮趨勢面臨前所未有的嚴峻態(tài)勢，這在其后的經(jīng)濟運行當中越來越得到證實。

　　1998年上半年，黨中央、國務院面對當時國內(nèi)外嚴峻的經(jīng)濟形勢，幾經(jīng)分析，為了進一步擴大內(nèi)需，確保當年經(jīng)濟增長達到8％的目標，終于果斷地作出較大力度地調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策的決策，即實施積極的財政政策。針對對當前通貨緊縮的形勢，中央決定實施更加積極的財政政策，籌集更多的資金，進一步加大基礎設施建設投資力度，這是擴大國內(nèi)需求，拉動經(jīng)濟增長的最有效措施�！�

　　二、積極財政政策的主要運作方式和效果

　　從1998年7月份開始，我國實施積極財政政策的大政方針已定。到2000年為止，積極財政政策已經(jīng)實行3年了。我國積極財政政策最主要的特征是：以增加財政赤字、增發(fā)國債的方式來加大投資力度，通過投資增長拉動國民經(jīng)濟的增長；同時積極擴大消費和促進出口。積極財政政策的運作方式劃分為兩個階段。

　　1998年為第一個階段，主要是加大基礎設施建設的投資力度。1998年年中，黨中央、國務院決定由財政部向國有獨資商業(yè)銀行增發(fā)1000億元長期建設國債，經(jīng)人大常委會審議通過后，連同銀行的配套資金，重點用于基礎設施等六個方面的建設：

　　第一，增加農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設投資，特別是抓好大江大河治理，水毀工程修復，以及長江黃河中上游天然林資源保護、植樹造林等。

　　第二，加快鐵路、公路、電信和一些重點機場建設，鐵路主要安排京九南段復線建設等，公路按照“三縱兩橫”和“五縱七橫”的規(guī)劃，加快建設進度，電信建設主要發(fā)展數(shù)字通信和移動網(wǎng)絡。

　　第三，擴大城市環(huán)保和垃圾處理、供水、供暖、供氣、城市道路和綠化等。

　　第四，建設250公斤倉容的國家儲備糧庫，主要由地方政府按照統(tǒng)一標準包干建設，地方無償提供建設用地，免除相關(guān)的稅費，并由國家糧食儲備局選派工程監(jiān)理，保證工程質(zhì)量。

　　第五，實施農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設工程，首先啟動500個籌資能力較強的縣級電網(wǎng)改造，同時抓緊進行城市電網(wǎng)改造。

　　第六，擴大經(jīng)濟適用住宅建設規(guī)模

　　1999年至2000年為第二階段，積極財政政策的內(nèi)容和方式有所改進，在繼續(xù)加強基礎設施建設的同時，增加了對企業(yè)技術(shù)改造投資的支持；在擴大投資的同時，努力增加消費；在擴大內(nèi)需的同時，千方百計地促進出口。1999年，我國繼續(xù)遭受亞洲金融危機的影響，國內(nèi)通貨緊縮趨勢仍繼續(xù)蔓延，面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢較為嚴峻。1999年初，中央決定要繼續(xù)實施積極的財政政策，形成投資和消費的雙重拉動。但當時中央財政只安排了500億元長期國債用于基礎設施建設�，F(xiàn)在看來，當時這個投資安排明顯不足。從經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的實際情況來看，1999年第一季度經(jīng)濟增長8.3％，但從三四月份以來，投資。消費、出口狀況都不好，由于1998年下半年和1999年初投入的國債投資的高峰期已經(jīng)基本過去，國有及其他經(jīng)濟類型固定資產(chǎn)投資繼一季度增長22.7％之后，二季度只增長12.1％；社會消費品零售總額一季度增長7.4％，二季度回落為5.5％；整個上半年的外貿(mào)出口除5月份比上年同月有所增長外，其余各月均為下降，上半年出口下降 4 7％。這樣， 1999年第 H季度經(jīng)濟增長只有7.1％，增幅比一季度回落1.2個百分點。從4月份以來，黨中央、國務院及時察覺了經(jīng)濟增長減慢的趨勢，幾經(jīng)討論研究，于7月份下發(fā) 了有關(guān)文件，決定進一步加大實施積極財政政策的力度，在繼續(xù)增發(fā)國債擴大投資的同時，對收入分配政策進行重大調(diào)整，同時采取一定的促進投資和出口的稅收政策，以全面刺激經(jīng)濟增長。具體內(nèi)容是：

　　第一，加大投資力度。年中增發(fā)600億元長期國債，除繼續(xù)用于基礎設施等方面的建設外，還拿出90億元國債用于國有企業(yè)技術(shù)改造的貼息款，相應帶動了1000多億元的銀行貸款。為了鼓勵投資，決定從7月1日起，對實際完成的投資額減半征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；并對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)技術(shù)改造項目購置國產(chǎn)設備，準許按 40％抵免企業(yè)所得稅。

　　第二，調(diào)整了個人收入分配政策。從1999年7月1日起，國家較大幅度增加了城鎮(zhèn)中低收入者的收人。全國普遍提高機關(guān)事業(yè)單位人員的工資水平，按基本工資提高 30％；對國有企業(yè)下崗職工基本生活的補助、職工失業(yè)救濟金、城鎮(zhèn)居民最低生活費三條最低保障線，也增加30％的補助；增加機關(guān)事業(yè)單位離退休人員的離退休費，提高國有企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金標準，補發(fā)拖欠的國有企業(yè)離退休人員統(tǒng)籌項目內(nèi)的養(yǎng)老金，提高部分優(yōu)撫對象撫恤標準等。為落實這些措施，國家財政共增加支出540多億元，全國共有8400多萬人受益。為了適當調(diào)節(jié)個人差距，刺激居民將儲蓄轉(zhuǎn)化為消費和投資，擴大國內(nèi)需求，從11月1日起，對居民儲蓄存款利息恢復征收個人所得稅，到年底征收了8200多萬元的利息稅。

　　第三，為了支持出口，開拓和擴大國際市場，在1998年大幅提高出口退稅率的基礎上，1999年又分兩次提高出口退稅率，使我國出口貨物的平均退稅率比1998年又提高5.5個百分點，達到 15％以上，當年退稅 626億元，比預算增加156億元，比上年增長 43. 5％。

　　2000年，國家繼續(xù)實施積極的財政政策，在年初預算投入1000億元長期國債的基礎上，為了保持投資的連續(xù)性和必要力度，年中又增發(fā)了500億元長期國債，全部用于基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境建設和企業(yè)技術(shù)改造等方面。1999年下半年增加城鎮(zhèn)中低收入者的收入，到2000年是全年發(fā)放，等于比1999年又增加了半年的調(diào)整工資收入，進一步促進了消費。2000年出口退稅額繼續(xù)明顯增加，進一步刺激了出口增長。

　　三年來，積極財政政策取得了顯著效果。據(jù)統(tǒng)計，1998年僅國債投資就拉動經(jīng)濟增長三。5個百分點，1999年國債投資拉動經(jīng)濟增長2個百分點，2000年國債投資拉動經(jīng)濟增長1.7個百分點。到2000年底，財政共累計發(fā)行3600億元長期建設國債，連同配套資金的投入，約完成1.5萬億元投資量。建成投產(chǎn)的工程主要有：加固大江大河大湖堤防1.64萬公里，在長江沿岸移民建鎮(zhèn)120萬人，增加行蓄洪面積1400平方公里，在長江沿岸移民建鎮(zhèn)120萬人，增加行蓄洪面積1400平方公里，完成75座重點大型病險水庫的除險加固工程；投產(chǎn)鐵路新線3000公里，復線2560萬公里，電氣化里程3000公里；新增公路通車里程17.4萬公里，其中高速公路10230公里；新增城市日供水能力946 8萬噸，日污水處理能力270萬噸，日垃圾處理能力9929噸；新建和改造農(nóng)村電網(wǎng)高低壓線路近170萬公里；新建國家儲備糧庫倉容258.5億公斤；用195億元國債作為貼息資金，帶動銀行貸款1459億元，支持重點行業(yè)、重點企業(yè)的技術(shù)改造項目880個，總投資規(guī)模2400億元；安排了78億元國債資金用于科技教育，建設教學、實驗、科研等高校設施項目694個，總建設面積870多萬平方米，新建學生公寓250萬平方米。利用國債資金進行重點建設，不僅有力拉動了當前經(jīng)濟增長，而且辦成了一些多年想辦而沒有辦成的大事，加快了結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，增強了經(jīng)濟發(fā)展后勁。同時，積極財政政策在擴大消費、促進出口和支持改革等方面，也發(fā)揮了重要作用。

　　到2000年年中，我國經(jīng)濟形勢出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機，下半年的經(jīng)濟運行進一步鞏固和擴大了這個重要轉(zhuǎn)機的成果，社會需求全面回升。2000年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8％，扭轉(zhuǎn)了多年來經(jīng)濟增長持續(xù)下滑的趨勢，更重要的是，經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益得到顯著提高。財政收入比上年增收 1936億元，比上年增長 16. 9％；工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤 4262億元，比上年增長 86. 2％，其中國有及國有控股企業(yè)實現(xiàn)利潤2392億元，比上年增長1.4倍；外貿(mào)進出口總額達到4743億美元，比上年增長31.5％，對外貿(mào)易在世界的位次上升到第八位；年末國家外匯儲備達到1656億美元，比年初增加了109億美元。所有這些，均創(chuàng)歷史最好水平。如果不實施積極的財政政策，我們就不會贏得今天這樣好的局面。

　　三、積極財政政策若干問題的探討

　　積極財政政策實施三年來，國內(nèi)理論界和實際部門從各個層次、各個角度進行了多方探討�，F(xiàn)對有關(guān)問題的討論予以述評。

　�。ㄒ唬┰鯓永斫狻胺e極財政政策”的含義？

　　我國實施積極財政政策以后，理論界和實際部門對“積極財政政策”的提法引起注意并進行了討論。一種有代表性的觀點認為，“積極財政政策”的表述不夠清晰，主張修改這個提法。因為把“特定時期的特定政策”界定為“積極的財政政策”，容易引起誤解，即在特定時期以外而采取的財政政策，可能被認為是不積極的，因此建議將“積極的財政政策”表述改為國外通行的“擴張的財政政策”提法。

　　我們認為，修改“積極財政政策”的提法似有不妥。因為：

　　第一，“積極財政政策‘確實是在我國特定時期采取的一項特定政策。具體來說，是指在特定的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境下，通過主動地適度擴大中央財政赤字，即增加中央財政支出，更直接、快速。有效地刺激國內(nèi)需求，促進經(jīng)濟增長。使用”積極“一詞，關(guān)鍵在于是”主動“地擴大財政支出，并要取得預期的良性循環(huán)效果。它綜合考慮了國家經(jīng)濟發(fā)展的需要，財政可承受的能力，以及客觀上具備發(fā)行長期國債的各種有利條件，適度擴大財政赤字和國債規(guī)模，不會有大的風險。

　　第二，“擴張的財政政策”，是相對于“緊縮的財政政策”而言的，這是西方經(jīng)濟學的通用范疇。一般來說，“擴張”一詞是中性的，既包含擴大財政支出、帶動經(jīng)濟增長并取得良好效果的一面，也包含盲目擴大財政支出、最終引致通貨膨脹的不良效果的一面。如果我們用“擴張”一詞，人們的理解可以是褒義的也可以是貶義的，不完全是“積極”的含義，容易引起誤解。

　　第三，一些權(quán)威的國際經(jīng)濟組織也認可和理解“積極財政政策”的提法。如國際貨幣基金組織發(fā)表對中國香港特別行政區(qū)1999年經(jīng)濟的年度評估報告中說：“面對受到亞洲金融危機沖擊的困難，香港特區(qū)政府成功地捍衛(wèi)并加強了港元的聯(lián)系匯率制度，并及時采取積極的財政政策及創(chuàng)造就業(yè)和再培訓計劃，有效地減輕了金融危機對香港經(jīng)濟的沖擊�！边@里，國際貨幣基金組織也使用了“積極財政政策”的表述。

　�。ǘ�）積極財政政策的著力點是什么？

　　積極財政政策進入第二年，也就是1999年上半年，針對當時經(jīng)濟增長再度出現(xiàn)下滑的趨勢，理論界和實際部門流行一種觀點，認為積極財政政策的著力點應是增加消費支出而不是投資支出。這種觀點認為，現(xiàn)行國債支出主要是用于投資，特別是用于產(chǎn)業(yè)鏈條短、直接經(jīng)濟效益不顯著的基礎設施投資，其促進經(jīng)濟增長的作用不顯著，所以每年到年中不得不再增發(fā)國債。與其這樣做，不如把相當一部分國債用來較大規(guī)模地增加居民收入，以此營造新的消費熱點，通過增加消費來促進經(jīng)濟增長。這是因為，消費需求是最終需求，投資需求只是中間需求，如果最終需求上不去，你怎樣加大中間需求也無濟于事，因為最終消費品賣不出去，投資需求即使上去了，也不會持久，最終還會掉下來。當前我國的通貨緊縮問題，主要是消費需求不振，一個重要原因就是廣大工薪階層的收入還比較低，需要大幅度地提高工薪階層的收入水平。國債即使用于投資的部分，也不要都集中在基礎設施建設上，而要適當投入能較快產(chǎn)生盈利的加工工業(yè)，大力啟動和支持民間投資。

　　我們認為，這種觀點也有欠妥之處：

　　第一，國債決不能用于增加工資等消費性支出。這是一般國家理財?shù)耐ㄐ袦蕜t，我國也不能例外。因為財政的工資性支出屬于消費基金，在預算科目上屬于經(jīng)常性支出，即每年必須要支出的；而國債是通過增加預算赤字的方式進行籌集的，將來必須要還本付息。如果用國債來增加工資等消費性支出，就等于用赤字的方式來增加工資，這樣財政將難以承受。例如，某年全社會增加 1000億元工資，那么今后每年至少要保證這1000億元基數(shù)的支出，僅這一項支出，就意味著每年都要發(fā)行1000億元國債來彌補增加工資基數(shù)形成的缺口，財政赤字勢必年年擴大，財政肯定承受不了。所以，發(fā)行國債只能用于經(jīng)濟建設，用于投資，在預算科目上屬于資本性支出，這是一次性支出而不是經(jīng)常性支出，因為項目投資與增加工資是不一樣的，是一次性的投入，建成投產(chǎn)后，就不用再投資了，將來隨著積極財政政策的退出，就不用再增發(fā)國債，財政赤字就可以急劇減少。所以，用于增加工資等消費性支出的缺口，只能通過財政收入的增加來彌補。財政收入主要是稅收，這是經(jīng)常性收入，可以保證經(jīng)常性支出的需要。我國從1999年下半年起能夠增加工資和對低收入者的補助，就是因為1999年以來我國的財政稅收大幅增加，1999年財政收入總額為11444億元，比上年增收1568億元；2000年財政收入13380億元，比上年增收1936億元。財政收入大幅增加，就有財力來增加工資，而不會擴大財政赤字。此外，國債資金用于投資建設，將來項目投產(chǎn)形成經(jīng)濟效益后，是可以償還或部分償還的；但如果用于工資等消費性支出，是無法償還的。各國搞財政復式預算，都不會把用于資本性支出的錢用來彌補經(jīng)常性支出的缺口。因此，不能用國債來發(fā)工資。

　　第二，從我國現(xiàn)實情況出發(fā)，國債投資只能用于基礎設施等方面的建設，這不僅是擴大內(nèi)需的需要，也是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的需要。前面講到，1998年以來，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重失衡的現(xiàn)象日益突出，加工工業(yè)等原來比較容易嫌錢的項目，均處于供大于求的狀況，現(xiàn)在也不容易賺錢了。民間投資為什么萎靡不振？就是因為容易賺錢的項目難找，而民間資本又不愿意投向投資大。周期長、回收慢的基礎設施項目。正是在包括民間投資在內(nèi)的整個社會投資不振的情況下，由政府出面發(fā)行一定數(shù)量的國債投入基礎設施建設，是惟一正確的選擇。水利、交通、通信、電力、環(huán)保等方面的基礎設施是國民經(jīng)濟的瓶頸部門，已欠賬多年，加大基礎設施建設力度，可進一步優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，不會導致重復建設。從1999年開始，我們增加了國債支持企業(yè)技術(shù)改造的力度，這是比較容易賺錢的項目，但前提是技術(shù)進步，實現(xiàn)工業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，也屬于結(jié)構(gòu)調(diào)整的范圍。毫無疑問，我們搞積極的財政政策，中心目的是要擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟發(fā)展。但發(fā)展不是盲目進行的，而是與結(jié)構(gòu)調(diào)整有機地結(jié)合起來，是在發(fā)展中調(diào)整結(jié)構(gòu)，在結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎上促進發(fā)展。下一步，我們將鼓勵民間資本和外資進人更多的基礎設施領(lǐng)域，國債投資將廣泛采取貼息。參股、招標等方式，吸引更多的社會投資參與基礎設施等方面的建設b

　�。ㄈ�）要不要實行大規(guī)模的減稅政策？

　　我國連續(xù)兩年實施積極財政政策以后，理論界和實際部門關(guān)于減稅的呼聲日盛。這種觀點認為，從國外的經(jīng)驗看，擴張性財政政策包含兩方面含義：一是增加財政支出，二是減稅。這種觀點特別推崇減稅，因為在我國通貨緊縮的條件下，由于物價負增長，企業(yè)盈利空間不斷減少，甚至虧損，如果實行大規(guī)模的減稅政策，使企業(yè)稅負明顯降低，盈利空間擴大，企業(yè)投資的積極性就會增加，社會投資就得以啟動，進而促進經(jīng)濟增長。但目前我國實施的積極財政政策，一直是以增加國債投資的方式進行的，政府投資力度很大，效果卻不明顯，包括民間投資在內(nèi)的社會投資持續(xù)不振，所以應將發(fā)國債的方式改為減稅。具體減稅的方式，可考慮明顯降低增值稅的稅負，將現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄�費型的增值稅。同時降低企業(yè)所得稅的稅負等。

　　我們認為，在當前的情況下，這種觀點不可取，因為我國還不具備實行大規(guī)模減稅的基礎和條件。

　　第一，目前我國積極財政政策是以增加財政支出為主要特征的。這是必要的，因為財政支出更能體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控的意圖，其效應是非常顯著的。我們增加投資支出，主要用于基礎設施等國民經(jīng)濟的瓶頸部門，而不能用于生產(chǎn)能力已經(jīng)過剩的加工工業(yè)，有意識地調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；我們增加消費支出，有意識地增加中低收入居民的收入，縮小個人收入差距，提高人民生活水平。減稅就很難達到這種效果。相反，企業(yè)減稅后，盈利空間增加，就有可能盲目增加投資，特別是投入已經(jīng)過剩的加工工業(yè)，加劇經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失調(diào)。況且，我國財政支出的力度很大，再實行大規(guī)模的減稅政策，等于使財政赤字雙向膨脹，財政將難以承受。所以，只能以財政支出為主要著力點，輔之以必要的減稅政策。例如：為了擴大出口，我們連續(xù)3次提高出口退稅率（對出口企業(yè)相當于減稅），使平均退稅率達到 15％以上；還頒布了一些稅收優(yōu)惠政策，實際上就是減稅政策，但只是局部的、有限的，而不是普遍的、大量的。

　　第二，目前我國的稅制結(jié)構(gòu)是以間接稅為主，減稅效應不大。根據(jù)國際通行的經(jīng)驗，削減直接稅的擴張效應要優(yōu)于間接稅。所謂直接稅，主要就是企業(yè)所得稅、個人所得稅等，只要有所得（企業(yè)是利潤所得，個人是收入所得），才能納稅，所以直接稅是以利潤或收入的存在為前提，削減直接稅，能夠使企業(yè)利潤或個人收入相對增加，因而其刺激效果是比較顯著的。發(fā)達國家的稅制結(jié)構(gòu)一直是以直接稅為主，僅企業(yè)所得稅。個人所得稅～般均占全部稅收的一半以上，對減稅刺激非常敏感，為了刺激經(jīng)濟增長，它們往往采用減稅政策。我國是發(fā)展中國家，稅制結(jié)構(gòu)一直以間接稅為主體，大幅度提高直接稅的比重還要有一個過程。2000年我國企業(yè)所得稅（包括涉外企業(yè)所得稅）和個人所得稅占全部稅收收入的19％；而間接稅中的增值稅、消費稅（包括海關(guān)代征的增值稅和消費稅）和營業(yè)稅這三項稅收占全部稅收收入的70％。如果采取削減間接稅方式，一方面減稅效應較弱，放棄大量收入而獲取較弱的刺激效果顯然得不償失；另一方面，削減間接稅具有拉動物價下降的功能，在我國通貨緊縮趨勢下，將進一步導致物價下跌，不利于企業(yè)發(fā)展和促進經(jīng)濟增長。

　　第三，我國宏觀稅負較低，減稅空間不大。目前發(fā)達國家全部稅收收入占GDP的比重平均在 40％左右，有的高達50％以上，發(fā)展中國家一般也在 20％～25％之間。相對寬裕的稅收收入為實施減稅政策提供了財力支撐。2000年我國稅收收入占 GDP的比重約為 14％，明顯低于世界大多數(shù)國家的水平。如果實行大規(guī)模的減稅政策，勢必使財政收入逐漸枯竭，引發(fā)財政危機。黨的十五屆五中全會《建議》明確提出，“十五”期間要逐步提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，大規(guī)模的減稅政策將會使提高財政收入“兩個比重”的目標落空。

　　第四，目前企業(yè)負擔偏重，主要不是稅收負擔重，而是非稅負擔重，如各種形式的收費、基金等，加上亂收費、亂攤派和亂罰款，有人估算過，各種非稅負擔甚至超過了稅收。所以，當前工作的側(cè)重點，是要大力清理整頓各種收費和基金，杜絕各種亂收費等，以此減輕企業(yè)負擔，這相當于“減稅”。因為無論是減費還是減稅，對企業(yè)來說，只要減輕了負擔，都是一樣的。

　�。ㄋ模┓e極財政政策會否引發(fā)通貨膨脹和債務危機？

　　隨著積極財政政策進入第三年，理論界和實際部門關(guān)于積極財政政策持續(xù)擴大財政赤字和債務規(guī)模林大財政風險的議論逐漸增多。這種觀點認為，我國在實施積極財政政策以前，中央財政已經(jīng)是赤字財政，每年赤字五六百億元，十分困難；實施積極財政政策以后，每年發(fā)行上千億元的建設國債，財政赤字和債務規(guī)模急劇擴大，1998～2000年，中央財政赤字分別為958億元、1792億元和2598億元，1999年中央財政赤字和債務余額占當年GDP的比重分別為2.2％和 12. 7％。如果再把各種財政的隱性債務（或或有債務）算進去，包括銀行的不良貸款、養(yǎng)老金債務、地方政府債務、外債等，我國政府綜合債務余額占GDP的比重已達到或超過國際警戒線。因此，積極財政政策最多實行兩三年后，不宜繼續(xù)推行這項政策，否則財政風險將急劇擴大，最終將導致嚴重的通貨膨脹和債務危機。

　　我們認為這種觀點是錯誤的：

　　第一，我國1998年以來實施的積極財政政策，是主動擴大赤字的結(jié)果，與1998年以前被動發(fā)生赤字的結(jié)果是不一樣的，可以出現(xiàn)財政投入的良性循環(huán)效果。1998～2000年，我國經(jīng)濟增長速度分別為7.8％、7.1％和8％，如果不主動擴大赤字，就要分別減掉國債投資拉動經(jīng)濟增長1.5個百分點S個百分點和三。7個百分點，這樣經(jīng)濟增長速度分別降為 6. 3％、5. 1％和 6. 3％，這時的就業(yè)壓力會更大，社會矛盾會更突出，甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定等，經(jīng)濟增長下來了，財政收入也會掉下來，反而會引致被動赤字的擴大。相反，我們主動擴大赤字，從根本上扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟增長下滑的局面，經(jīng)濟增長了，財政收入由此大幅增收，1999年財政收入比上年增收1568億元，2000年又增收1936億元。其中約有20％的增收額是由積極財政政策直接帶來的，出現(xiàn)了“赤字擴大——經(jīng)濟增長——財政增收”的良性循環(huán)，贏得了當前經(jīng)濟發(fā)展的好局面。

　　第二，實施積極財政政策不會引發(fā)通貨膨脹。財政赤字引發(fā)通貨膨脹的必要條件是，通過財政向銀行透支來彌補赤字，使貨幣發(fā)行增多，超過社會商品需求量，從而導致通貨膨脹。在我國，這些條件均不具備。一是我國財政赤字彌補機制發(fā)生了變化。1994年以前，我國財政赤字主要是通過向銀行透支來彌補的。1994年財稅體制改革以來，改變了赤字彌補機制。財政出現(xiàn)赤字不能再向銀行透支，只能通過發(fā)行國債來彌補。而《中國人民銀行法》規(guī)定，中央銀行不能直接購買或包銷政府債券，這就切斷了由于政府赤字和債務規(guī)模擴大導致貨幣超量發(fā)行的渠道。二是我國長期國債是直接向商業(yè)銀行發(fā)行的，而商業(yè)銀行存款大于貸款的差額正在不斷擴大，由1998年的1.1萬多億元擴大到2000年的1.3萬多億元，將滯留在銀行里閑置的錢通過國債方式用出去，可以減輕銀行負擔，用收取的國債利息支付老百姓的存款利息，改善銀行的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，沒有擠迫銀行超發(fā)貨幣。三是有效需求不足已成為影響經(jīng)濟增長的主要矛盾，一般工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供大于求，物價水平較低，即使擴大財政赤字和債務規(guī)模，物價也很難大幅漲起來，不會引發(fā)需求拉上型通貨膨脹。

　　第三，實施積極財政政策不會引發(fā)政府債務危機。盡管我國這幾年財政赤字不斷擴大，但我國國債余額占GDP的比重仍然明顯偏低，1998～2000年，國債余額占GDP的比重分別為9.9％、12.7％和14.6％，大大低于國際公認的60％的警戒線指標。目前大多數(shù)歐美國家的這一比重均在 40％～ 60％，我國發(fā)行國債還有一定的空間。況且，從2000年開始，我國遵循國際慣例，將國債的“還本”和“付息”分開，國債利息支出列入財政預算支出項目，這樣，償還利息支出就有了預算監(jiān)督和保障，以后再發(fā)國債，從某種意義上說就是借新債還舊債的問題，不會出現(xiàn)債務連本帶息滾雪球式的擴大。至于學術(shù)界提到的各種財政隱性債務（有時又稱或有債務）問題，如銀行的不良貸款、養(yǎng)老金債務、地方政府債務，外債等，不完全等同于財政債務，目前銀行等有關(guān)部門，正積極采取措施化解本領(lǐng)域的這些風險。應當看到，這些債務是多年來國民經(jīng)濟運行所累積起來的，其形成原因是多方面的：有的是正常債務的運轉(zhuǎn)，有的是新舊體制轉(zhuǎn)軌過程必須付出的代價，有的是因決策與管理不善而造成資產(chǎn)損失等，它們只構(gòu)成財政債務風險的可能性。即使如此，也只是一種靜態(tài)的可能性分析，真正能夠分攤多少，何時分攤，是一個動態(tài)的可變化的過程，它將取決于國家整體經(jīng)濟實力和控制經(jīng)濟風險的能力。宏觀經(jīng)濟運行狀況越好回國家控制和化解經(jīng)濟風險的能力越強，各種債務轉(zhuǎn)化為財政風險的壓力就越輕，反之就越重。從中長期看，始終保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的態(tài)勢，各種隱性債務對財政造成的壓力不會很大，還有可能得到逐步化解，隨著財政收入的穩(wěn)定增加，為將來償還財政債務提供有力保障。當前適當擴大財政赤字和債務規(guī)模，不會引發(fā)政府債務危機。

　　四、積極財政政策的前景及影響

　　朱總理在關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃建議的說明中指出：“‘十五’前期，為了保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，以促進投資、消費和鼓勵出口�！蔽覈�“十五”前期繼續(xù)實施積極財政政策的主要依據(jù)是，原定國債投資項目總規(guī)模約2.4萬億元，1998～2000年已投資1.5萬億元，還剩下近1萬億元的投資量，中間不能斷檔，需要再用兩年左右的時間來完成。這就是說，2001年和2002年每年還要發(fā)行不少于1000億元的長期國債，連同銀行等方面的配套資金在內(nèi)，完成在建國債項目的投資量。此外，西部大開發(fā)已經(jīng)啟動，西氣東輸、西電東送、進藏鐵路、南水北調(diào)、防沙治沙等一些重大項目已經(jīng)上馬或進入前期準備階段，也需要投入一定數(shù)量的國債資金。這就是說，2001～2002年要繼續(xù)保持積極財政政策的連續(xù)性和必要力度。從2003年開始，隨著經(jīng)濟的穩(wěn)步回升，可逐步減弱國債投資力度，積極財政政策的退出是逐步的，在退出的若干年內(nèi)，仍將保持一定數(shù)量的財政赤字和發(fā)行一定數(shù)量的國債。

　　“十五”后期，隨著經(jīng)濟發(fā)展周期漸趨活躍，積極財政政策的力度和方向會有所調(diào)整，也許那時我們不再稱之為“積極的財政政策”，但財政政策仍是經(jīng)濟增長的重要支撐因素，到2005年，總的財政目標將達到：

　　第一，不斷提高財政收入的“兩個比重”，將財政收入占 GDP的比重提高到 20％左右，中央財政收入占全國財政收入的比重提高到 60％左右。

　　第二，合理控制財政赤字和債務規(guī)模，年度財政赤字占GDP的比重控制在3％以內(nèi)，債務余額占 GDP的比重控制在 20％左右，各種財政隱性債務得到很好的控制和化解。

　　第三，財稅體制改革取得較大進展，基本建立起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的公共財政體制。

　　今后財政政策中的稅收政策作用將越來越重要，主要體現(xiàn)在兩個方面：

　　一是在繼續(xù)發(fā)揮財政支出政策作用的同時，將更加重視發(fā)揮稅收政策的作用。稅收是間接調(diào)控手段，對市場機制反映比較靈敏，隨著經(jīng)濟的全面回升，市場機制作用不斷增強，稅收政策的作用將越來越大。稅收政策具有較強的調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的功能。在已實行刺激投資的相關(guān)政策下，今后可考慮實行增值稅轉(zhuǎn)型，將現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄�費型增值稅。所謂生產(chǎn)型的增值稅，就是在計算增值額時，只允許扣除購進原料的價值，而不準對任何購進固定資產(chǎn)的價值給予抵扣，這個固定資產(chǎn)在上一個環(huán)節(jié)已經(jīng)繳納了增值稅，這就導致稅基擴大、重復征稅、負擔加重和抑制企業(yè)投資的積極性。所謂消費型的增值稅，就是在計算增值額時允許把當期購進的固定資產(chǎn)價值在當期全部予以抵扣，這樣可以起到進一步消除重復征稅因素、合理減輕企業(yè)增值稅稅負、刺激企業(yè)投資積極性和促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。但是，實行這項改革，要考慮我國經(jīng)濟發(fā)展的特征及對財政收入的影響，列入抵扣范圍應限于企業(yè)的設備購置，體現(xiàn)國家支持的重點，并采取分年抵扣辦法來緩解增值稅轉(zhuǎn)型造成的財政明顯減收等問題。

　　二是進一步促進財政消費支出的良性循環(huán)。即：財政政策要積極促進居民收入的增加，居民收入增加了，才會積極消費，促使企業(yè)增加生產(chǎn)，促進經(jīng)濟增長，反過來增加財政收人，又可以通過財政消費支出來增加居民收入。運用財政政策促進居民消費，包括兩個方面：第一，不斷提高中低收入居民的收入。我國1999年下半年實施的積極財政政策，就采取提高工資和補助的辦法，較大規(guī)模地增加了城鎮(zhèn)中低收入居民的收入，2000年是全年發(fā)放，等于比1999年增加了半年的調(diào)資收入。消費的良性循環(huán)開始顯現(xiàn)，2000年全社會消費品零售總額達到34153億元，比上年增長9.7％，消費漸趨回暖。今后若干年，我國將繼續(xù)采取不斷增加中低收入居民收入的財政政策。第二，調(diào)節(jié)個人收入差距。個人收入差距擴大，不利于促進居民消費。因為高收入階層的消費已經(jīng)基本飽和，而中低收入居民對新的消費熱點，如住房、轎車、電信產(chǎn)品等，受制于購買力，想消費而又消費不起。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國1998年可與國際比較的吉尼系數(shù)是0.456，1997年為0.425，1996年為0.424. 1998年我國城鎮(zhèn)居民收入按七等份分組，最高的居民組人均可支配貨幣收入增長6.9％，最低的居民組僅增長1.9％；從收入增加的絕對額看，前者增加 707元，后者增加46元，兩者相差 15.4倍。而目前居民存款中 15％的人，已經(jīng)擁有約 85％的存款。我國個人收入差距已出現(xiàn)不合理狀況并呈擴大之勢。為此，要面向社會高收入階層開征遺產(chǎn)稅；把一些高檔消費品納入消費稅的征收范圍；對高級娛樂業(yè)等特殊消費行為，提高營業(yè)稅稅率；實行分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制，加大個人所得稅的累進調(diào)節(jié)力度等；進一步強化稅收對收入分配的調(diào)節(jié)功能，將調(diào)節(jié)高收入的錢用來充實社會保障基金和補助低收入者，擴大社會總體消費水平。

　　1998年以來，我國實施積極財政政策已經(jīng)取得并將繼續(xù)取得顯著成效。在可預見的將來，我國積極財政政策要實施5年，這是一個長達中期的以財政支出為主要特征的持續(xù)擴張的財政政策，是宏觀調(diào)控政策的一次大膽而有益的嘗試。面對經(jīng)濟周期的膨脹與緊縮，我們不僅具備了治理通貨膨脹的成功經(jīng)驗，也積累了治理通貨緊縮的寶貴經(jīng)驗，可以保持經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展，表明中央宏觀調(diào)控能力和調(diào)控藝術(shù)日趨成熟。不管國內(nèi)外輿論怎樣評價它，隨著時間的不斷推移，我國實施積極財政政策的重大意義和深遠影響，將越來越深刻地展示在人們面前。