關鍵詞：農業(yè)財政政策；農業(yè)保護；農業(yè)支持；國際貿易；世界貿易組織

　　從我國提出要建立社會主義市場經濟體制開始，特別是要加人WTO，理論界、新聞界和政府都在極力主張加強農業(yè)保護。我們認為農業(yè)支持比農業(yè)保護更有利于中國市場農業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　一、WTO鼓勵農業(yè)支持，反對農業(yè)保護

　　在經濟全球一體化和國際貿易自由化不可逆轉的國際環(huán)境下，WTO內各成員國的農業(yè)政策都要受到WTO理念和規(guī)則及其協議約束。WTO的農業(yè)政策代表世界農業(yè)的主流政策�！掇r業(yè)協議》對農業(yè)政策分為農業(yè)支持政策（Support）和農業(yè)保護（Protection）政策兩大類。農業(yè)支持是指政府對農業(yè)提供：一般性政府服務（如農業(yè)科研、病蟲害控制、培訓推廣與咨詢、檢疫、市場促銷、水利等基礎設施服務）；以食物安全為目的的公共儲蓄；國內食品援助；與生產不掛鉤的收入支持；自然災害的救濟支持；通過投資提供的公共調整計劃；地區(qū)援助計劃；通過資源休閑計劃提供的結構調整援助；環(huán)境規(guī)劃等。這些能在不扭曲市場機制的條件下促進農業(yè)的持續(xù)發(fā)展，稱作“綠箱政策”。農業(yè)保護是指政府對國內農業(yè)生產與貿易采取的財政補貼、價格干預、關稅與非關稅壁壘等措施達到刺激國內糧食等農產品的生產、向農業(yè)轉移收入的目的，其結果替代和扭曲了市場機制，稱作“黃色政策”。WTO的宗旨促進自由貿易，消除貿易壁壘，試圖通過多邊貿易協議加以限制甚至消除農業(yè)保護。

　　二、發(fā)達國家的農業(yè)已由保護轉向農業(yè)支持

　　歷史上許多發(fā)達國家實行過形形色色的農業(yè)保護政策。若以立法為標志，英國于1815年制訂《谷物法》對谷物實施“中斷性出口補貼”政策（Export Bounty）。美國于1933年制訂《農業(yè)調整法》開始實行農產品平價收購政策，20世紀70年代改為類似差額支付的辦法。日本從1904年開始征收大米關稅。1950年又通過政府補貼提高糧價，成為世界上保護水平最高的國家。進入20世紀，世界各國為了促進農產品供給或出口，都實施了農業(yè)保護政策。從其效果看，農業(yè)保護雖在短期內增加了國內農產品產量和農民收入，但付出的代價是巨大的：

　　1.財政負擔沉重。在1985年的前10年，美國農業(yè)補貼總共高達3000億美元，財政收入來自農業(yè)的不足4％，而農業(yè)補貼占財政支出的9％。同期歐共體為1000億美元，占其預算總額的2／3.法國財政收入來自農業(yè)的僅0.7％，農業(yè)支出占財政支出高達7％。日本每年的直接農業(yè)補貼平均都在8000億日元以上。

　　2. 扭曲價格機制與競爭機制，造成資源配置效率損失。相比于按國家間、地區(qū)間、品種間的比較優(yōu)勢來組織生產貿易，通過農業(yè)保護政策謀求國內農產品自給，就要承擔巨大的資源機會成本和效率損失。

　　3. 造成消費者福利損失。農業(yè)保護直接導致糧棉等主要農產品的國內價格高于世界市場價格，如日本國內的大米價格50年來一直高于國際市場價格的6－10倍。

　　4. 引發(fā)國際貿易摩擦。為保護和反保護實施出口補貼和進口限制而引發(fā)貿易摩擦逐步升級，到20世紀80年代中期已經發(fā)展到不可收拾的程度，成為“烏拉圭回合多邊貿易談判”最激烈的焦點之一。尤以美國、歐共體和日本之間的農產品貿易摩擦最為嚴重。

　　5. 為防止過度競爭而實行過度保護，其結果是強化了農民對政府的依賴。過度保護使農民對市場的反應能力和經營素質下降，使農民把增收希望總是寄托于生產補貼、價格補貼和市場保護上。盡管給予農業(yè)很高的保護，如1982－1984年財政補貼在農業(yè)收入中的比重，美國為22％，歐共體33％，日本72％，但農民收入并沒有與城市居民收入同步增長，而是不斷下降。

　　正因為如此，發(fā)達國家的農業(yè)政策的重心已由農業(yè)保護轉向農業(yè)支持。美國分別在《1985食品衛(wèi)生法》、《1990食品、農業(yè)、環(huán)境保護與貿易法》和1996年的新農業(yè)法逐步削減了有關農業(yè)保護的補貼，大幅度增加了與農業(yè)支持有關的投資。歐共體從1992年開始大幅度削減農產品的價格補貼。日本加大農業(yè)支持力度，在20世紀60年代政府對農業(yè)投資每年達3700億日元，20世紀80年代中期以來保持在40000億日元以上，相當于農業(yè)國內生產總值的一半。

　　三、中國農業(yè)更需要支持

　　1. 農業(yè)保護并非是農業(yè)持續(xù)發(fā)展必由之路，農業(yè)支持更有利于市場農業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展

　　農業(yè)保護的理由主要有：“農業(yè)弱質論”、“農業(yè)風險論”、“農民收入低論”、“供求平衡論”等。

　　“弱質”決不是農業(yè)的產業(yè)特征。農業(yè)具有明顯的優(yōu)勢。否認這一點就很難解釋世界農業(yè)在過去對國民經濟（尤其是哺乳工業(yè)化）的貢獻。建國后40年，國家對農業(yè)的支出（包括農業(yè)行政開支）約3000億元，同期農業(yè)向國家的貢獻高達12000億元。也很難對當前發(fā)達國家的很高的農業(yè)生產力水平和回報率、工商資本向農業(yè)滲透的客觀事實作出令人信服的解釋。更難解釋我國農業(yè)一直在“負保護水平下”迅速發(fā)展的原因。

　　農業(yè)具有明顯的產業(yè)優(yōu)勢：（1）成本優(yōu)勢。農業(yè)的最本質特征是經濟的再生產與自然的再生產交織在一起的。投人到農業(yè)的部分自然資源和太陽能是無償的，自然生產率使得農產品成本絕對低于工廠化生產農產品的成本。（2）資源優(yōu)勢。馬克思的地租理論告訴我們，農業(yè)對土地占有的壟斷性加上土地資源的稀缺性使得農產品生產具有天然的壟斷性，從而使農產品的價格高于社會價值，特別是高于其本身的價值。（3）市場優(yōu)勢。農產品使用價值的特殊重要性和社會對農產品質量和數量需求不斷增長的趨勢使農民在市場交易中能夠處于有利地位，農產品價格趨于上升。（4）高收益優(yōu)勢。工商業(yè)的成本利潤率一般在10％－25％。1998年我國成本純收益率，稻谷為55.59％、小麥12.64％、玉米41.94％、高粱46.82％、大豆50.88％、花生40.07％、芝麻107.37％、棉花42.30％、甘蔗42.9％、甜菜35.16％、蠶桑繭30.94％、綠毛茶29.96％、蘋果50.43％、甘桔69.42％。這只是全國平均水平，在專業(yè)化的區(qū)域和企業(yè)，其收益率更高。正因為如此，國內外越來越多的工商資本向農業(yè)滲透。

　　有人認為當前農民收入低，需要保護。我們認為農民收入低不是農業(yè)本身固有的，而是由政策和體制導致價格扭曲（如工農產品不等價交換）、供求信息障礙造成供求結構失衡、產業(yè)組織分割使農業(yè)處于低價提供原料的地位和“小而全”的農業(yè)經營方式（阻礙科技推廣和勞動生產率的提高）等造成的�？哭r業(yè)保護提高農民收入是治標不治本。通過農業(yè)的支持改善農業(yè)的生產和市場的基礎設施才是治本之道。

　　有人認為農業(yè)自然災害多，收入沒有保障，需要保護。但是，農業(yè)發(fā)展歷史表明，農產品產量總體上處于上升的趨勢，農業(yè)的豐年多于災年。即使農業(yè)因災減產，由于農產品供給減少，價格上升，農民收入不會減少很多。況且防災減災和穩(wěn)定農民收入的途徑有多種，相比較而言，最有效的途徑是農業(yè)支持（如科技減災、興修水利、治理生態(tài)環(huán)境和政策性保險等）。

　　有人認為農產品（尤其是糧食）供求不易平衡，需要保護。以糧食的特殊的戰(zhàn)略意義而把所有農產品都納入保護的范圍實在是有點以偏概全。靠保護來增加農產品供給、維系供求平衡不僅代價高，而且扭曲市場機制。特別是在農產品買方市場的條件下，供求長期失衡源于農業(yè)保護造成價格扭曲、供求信息失真。解決供求平衡只能靠加強宏觀調控和發(fā)揮市場機制的作用。

　　農業(yè)是國民經濟基礎，是一個公益產業(yè)僅靠保護是不夠的。農業(yè)落后于工業(yè)，農村落后于城市恰恰說明了農業(yè)急需強有力的支持。解決“農村、農業(yè)和農民”問題的針對性最強的、最有效的政策是農業(yè)支持。

　　2. 我國農業(yè)保護難以如愿

　　為了確保我國糧食戰(zhàn)略安全，政府從20世紀80年代初開始大幅度提高農產品收購價格。1993年對糧食等主要農產品實行保護價收購。但由于農用工業(yè)品價格沒有相對穩(wěn)定，且以更高的增長速度增長，使得農產品的生產成本每年以大約10％的速度增長，農民從提價得到的實惠很快喪失。農產品收購價格總指數1993、1994和1995年分別是1988年的128.7％、180.1％和195.9％，而同期的農村工業(yè)品零售價格指數分別為147.6％、173.0％和198.4％，同期工農產品綜合交換比價指數分別為114.7％、96.1％和91.9％。與政府的意愿相反，價格保護沒有起到保護農民的生產積極性的目的；相反，還引發(fā)物價的全面上漲甚至通貨膨脹；并產生了沉重的財政補貼；使我國最受保護的大米、小麥、玉米和大豆的收購價格高于國際市場價格。20世紀90年代以前，糧食和棉花國內的價格平均水平低于國際價格，而在實行保護價后的1995年大米、小麥和玉米的國內價格分別高于國際市場價格的17.8％、28.5％和71.1％。而在1999年依然為12.3％、51.5％和56.2％，大豆為41.8％，失去了價格優(yōu)勢。當農產品價格出現周期性下降時，國有糧食收儲企業(yè)和銷售企業(yè)無法順價銷售，造成巨額虧損。1998年全國糧食部門虧損掛帳達2000億元。在巨大的虧損壓力下，收儲企業(yè)不愿按保護價收購，導致農民賣糧難，農民的收入增長速度減緩，嚴重影響了農民生產積極性。1997－2000年農民人均純收入年增長速度分別為9％、4.6％、4.3％和2％�，F在出現了一種不太正常的思維定式：一聽到要提高農民收入，政府和學者就想到對農業(yè)保護，如提高農產品收購價格、增加補貼和減少進口等。而農民抱怨保護價太低，把收入的增長寄托于政府提高主要農產品的保護價。

　　我國農業(yè)價格保護并沒有達到它的政策目標——向農業(yè)轉移收入的目的。我國的農業(yè)生產者補貼（簡稱PSE，它是假定取消所有現存的政府對農業(yè)的支持措施，由此造成農業(yè)收入的減少額同原來的收入額的百分數，用以反映政府的農業(yè)保護政策的影響和農業(yè)的保護程度）在1982、1984、1986、1988、1990、1992、1993、1994和1995年分別為－2.27％、－25.91％、－38.4％、－21.4％、－26.1％、－18.5％、－24.07％、－7.79％和－4.99％，全部是負值。由于負保護造成在整個20世紀80年代平均每年從農業(yè)部門凈轉移出價值約1400億元，1993年至1995年每年從農業(yè)凈轉移出價值高達2194.5億元、1284.04億元和1406.3億元。

　　此外，由于高額的關稅保護造成消費者福利損失。我國目前關稅水平牛肉45％、豬肉20％、禽肉20％、柑橘40％、葡萄40％和蘋果30％。降低這些商品的關稅，加上它們進口價格低，我國消費者福利的增加是不難計算出來的。農業(yè)保護沒有給農業(yè)有力支持，反而給國家財政帶來沉重的負擔，給實施這一政策的國有糧食收儲企業(yè)帶來巨大虧損，那么這個保護政策就值得懷疑。

　　3.我國保護的能力有限

　　從我國國情看，我國工業(yè)化水平低，財政負擔能力有限，農業(yè)人口眾多，農業(yè)保護難以實施。事實上，少數人怎能保護多數人？發(fā)達國家尚且沒做到，況且我國還是一個發(fā)展中國家！要確保糧食戰(zhàn)略安全，只能對重點農產品和重點地區(qū)實行重點支持。

　　4.國際貿易環(huán)境不允許農業(yè)保護，農業(yè)支持有利于農產品國際貿易的發(fā)展

　　以提高我國農產品的國際競爭力而實施保護也是不現實的。WTO的宗旨和規(guī)則及諸項協議都力求建立一個公平競爭的、自由的國際貿易新型的市場體制，鼓勵農業(yè)支持政策。從總趨勢看，非關稅和邊境措施關稅化，關稅下降至平均水平，生產出口補貼逐步取消，農業(yè)保護的空間越來越狹小。

　　如果我國執(zhí)意實行農業(yè)保護政策，將使我國今后在WTO談判和國際貿易中付出巨大代價。歷次談判，尤其是“烏拉圭回合”WTO的雙邊和多邊貿易談判都對農業(yè)保護政策提出了嚴峻的挑戰(zhàn)�！掇r業(yè)協議》對關稅與非關稅、價格補貼和出口補貼做了較大的限制。雖然允許發(fā)展中國家逐步削減補貼，但總的趨勢是最終取消。新一輪的多哈WTO談判中，農業(yè)保護依然是一個爭論的焦點，問題具體集中在：進口關稅的進一步消減，關稅配額擴大，出口補貼，國內補貼，“黃色”政策的規(guī)范，特別是發(fā)展中國家對發(fā)達國家履行削減國內補貼上要求極為強烈。曠日持久的我國加入WTO的談判遇到的主要障礙之一就是我國農業(yè)保護問題。一些想與我國發(fā)展正常貿易的國家在進行雙邊貿易談判時，對我國入世后能否遵守農業(yè)補貼上的規(guī)則。已存疑慮，因而附加許多保證條款，給談判帶來不必要的麻煩。如《中美農業(yè)合作協議》中美方附加了許多保留條款。

　　如果我國執(zhí)意實施和加強農業(yè)保護，將會在國際貿易中不斷引發(fā)摩擦，使我國具有價格優(yōu)勢的農產品出口受到嚴重的限制，或因反傾銷而喪失�？陀^地講，我國具有價格優(yōu)勢的農產品占多數。豬肉、羊肉、牛肉、禽肉、禽蛋、水產品、水果、花卉和蔬菜具有價格優(yōu)勢。例如中國與美國是禽蛋最大的出口國。1985－1998年間，美國與中國的帶殼禽蛋的出口價格之比徘徊在2.44：1至4.18：1之間。某些進口國以我國媒體“加大農業(yè)保護力度”為據，認定我國農產品的競爭優(yōu)勢是政府補貼造成的，采取反傾銷甚至限制進口來壓制我們。例如，我國的蜂蜜的產量和出口量居世界第一，價格最具優(yōu)勢。1998年出口價我國為1055.5美元／噸，而阿根廷為1150－1200美元／噸，墨西哥為1300美元／噸，澳大利亞為1400美元／噸。但美國認定我國的價格優(yōu)勢是政府出口補貼所致，對從我國進口的蜂蜜價實行由美國商務部定價（只對中國）。從1997年第2季度起，美國公布的從中國進口的蜂蜜價格遠遠高于其國內市場實際價格，致使我國蜂蜜對美國的出口嚴重受阻。1997年僅出口1.14噸，比1993年的3.34噸減少65.9％。我國出口韓國的大蒜被限制進口，韓國認為我國出口的大蒜的價格優(yōu)勢是由于我國政府補貼造成的。當前中日貿易摩擦也是由于日本實施農業(yè)保護引發(fā)的。

　　我國的小麥、稻谷、玉米、棉花、食糖、大豆和油菜價格處于劣勢（基本上高于國際市場2至5成）正是由于農業(yè)保護的負面結果（實際收益者是農產品流通部門及其企業(yè)）。取消農業(yè)保護能改變這些農產品的價格劣勢。通過科技和環(huán)保支持將大大提高出口農產品的品質，贏得優(yōu)勢。

　　四、實施強有力的農業(yè)支持政策，促進我國農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

　　1.把農業(yè)政策重心從保護轉到支持上，充分利用WTO的“綠箱政策”

　　從總的趨勢看，WTO的談判的重點由邊境措施轉向國內立法，由貿易壁壘轉向技術壁壘，從貿易自由化轉向生產要素自由流動，從貿易問題轉向經濟社會政策問題。這些趨勢將直接指導成員國的農業(yè)政策。各項協議如《農業(yè)協議》和《中美關于中國加入WTO的協議》及《中美農業(yè)合作協議》對“綠箱政策”不加限制。我們要在遵守WTO的基本規(guī)則，逐步放開國內市場，有步驟減少和消除農產品國際貿易中的關稅和非關稅壁壘的同時，應加大農業(yè)支持力度，努力提高我國農產品的國際競爭力。

　　因此，今后我國農業(yè)支持政策的內容主要是：加強有利于農業(yè)科研水平和農業(yè)抗災能力的一般性政府服務；設立結構調整基金專門用于扶植農村產業(yè)結構調整；加快以農業(yè)產業(yè)化和農村市場信息系統為重點的農業(yè)市場體系建設；加強給農民適度的生活保障、保護農民生產積極性的與生產不掛鉤的收入支持；加強以保護農業(yè)生產力源泉的農田基本建設（尤其是水利建設）和環(huán)境規(guī)劃與生態(tài)的支持；建立健全農村信息網絡系統（特別是供求價格信息和就業(yè)信息）；加強農產品檢疫檢驗技術與質量標準和環(huán)境標準的研究，促進綠色農產品的發(fā)展；取消農民進城就業(yè)的限制，完善勞動力市場；進一步完善糧食儲備調節(jié)制度，增加糧食儲備補貼。

　　我們可以借鑒發(fā)達國家用保險替代價格保護的經驗。美國、日本、加拿大十分重視農業(yè)保險，用完善的農業(yè)保險體系來代替災害救濟和價格補貼。如美國為所有參加保險的農作物提供30％的保險費補貼，投保農戶的作物減產35％以上可得到聯邦保險公司很高的賠償金。建立和健全農業(yè)保險制度與保險體系，尤其是政策性的農業(yè)保險，增強農業(yè)風險承受能力，保障農業(yè)生產和農民收入的穩(wěn)定。發(fā)展出口保險服務，以保險服務代替出口補貼，促進外向性農業(yè)的發(fā)展。

　　2. 明確農業(yè)支持的目標和任務

　　考慮我國農產品（尤其是糧食安全）供求狀況和國際競爭力，今后我國農業(yè)支持必須以提高農業(yè)綜合生產力、增加有效供給、支持農民收入持續(xù)增長和促進農業(yè)持續(xù)發(fā)展為目標，以建立健全農業(yè)支持與保障體系（包括技術、生態(tài)環(huán)境、生產流通的基礎設施、農村信息網絡、制度和法律等）為主要任務。

　　3.確定適宜的農業(yè)支持的水平，扭轉農業(yè)的負支持的局面，盡快達到農業(yè)支持的國際水平

　　我國農業(yè)支持總量（Aggregate Measurement of Support，簡稱AMS，根據《農業(yè)協議》，是以貨幣和年計量的、用以衡量政府為支持農業(yè)生產者增加某種特定產品或非特定產品的供給而提供的支持水平的指標）長期處于負支持水平。1993－1995年間特定農產品市場價格支持總量（AMS）高達－546.36億元（陳敏敏，2000）。1993年農業(yè)生產者補貼（PSE）低于0而大于40％由高到低依次為鮮蛋、黃麻、水稻、羊皮、山羊板皮、蜂蜜、牛肉、大麻、皮棉、小麥、蘋果、玉米、山羊毛、豬肉、黃豆、茶葉；低于40％的由高到低依次為柑桔、生漆、山羊絨、水產品、蠶桑繭、蔬菜（張忠發(fā)，1996）。加入WTO后，國際競爭壓力不容我們繼續(xù)實行農業(yè)的負支持。當務之急是隨著經濟發(fā)展水平和財政負擔能力的提高，采取有力措施提高國內支持總量。

　　4. 選擇正確的農業(yè)支持的重點與方式

　　根據各類農產品在經濟和社會中的不同的戰(zhàn)略地位，按發(fā)揮區(qū)域、成本、價格、品種和質量等比較優(yōu)勢的原則，根據國家財政負擔能力，重點支持那些關系國計民生的、具有成本價格優(yōu)勢的但質量不高的農產品。周曙東和徐志剛用國際通行的國內資源成本系數指標（反映資源配置效率的指標）研究我國農產品的比較優(yōu)勢，1997年國內主要農產品的國內資源成本系數從小到大排序為：蔬菜、蠶桑繭、柑桔、蘋果、烤煙、菜牛、花生、中秈稻、生豬、粳稻、谷子、晚秈稻、小麥、早秈稻、肉雞、棉花、雞蛋、高粱、大豆、玉米和油菜子。其中油菜、玉米和大豆的國內資源成本系數均超過臨界值1，而且它們的百元產值給社會帶來的凈收益，分別為－27.38、－7.08和－4.75元，應當國外生產；高粱、雞蛋和棉花為0.99、0.97和0.92，接近臨界值，不具資源優(yōu)勢，而蔬菜、蠶桑繭、柑桔、蘋果、烤煙、菜牛、花生、生豬和稻谷，尤其是中秈稻，國內資源成本系數都低于0.8，具有較高的比較優(yōu)勢。蔬菜、水果和肉雞中農藥激素高于國際標準。從地區(qū)比較優(yōu)勢來看，早秈稻在浙江、福建和廣西具有比較優(yōu)勢，中秈稻在安徽、河南、四川、貴州、云南和陜西有比較優(yōu)勢。晚秈稻在浙江和安徽有比較優(yōu)勢，粳稻在山西、吉林、安徽、河南和寧夏有比較優(yōu)勢。小麥在天津、河北、山西、安徽、河南、北京、黑龍江、上海和云南有比較優(yōu)勢。以上地區(qū)的優(yōu)勢農產品應當成為農業(yè)支持的重點。

　　在支持的方式上，以經濟手段和法律手段為主，輔之以行政手段。WTO規(guī)則要求市場準入、非關稅和邊境措施等行政手段逐步讓位于經濟手段，農業(yè)支持將由法律來保障，并要求各國農業(yè)支持的去向和水平有完全的透明度�！掇r業(yè)協議》支撐‘綠色補貼“（包括政府用于環(huán)保、病蟲害控制、基礎設施和救災等一般性服務，與生產不掛鉤的收入支持，結構性調整援助，區(qū)域援助計劃，環(huán)境規(guī)劃等），反對”黃色補貼“（包括價格支持、營銷貸款、面積補貼、某些有補貼的貸款計劃）。因此我國選擇”綠色補貼“為主、逐步取消”黃色補貼“的國內支持方式；分期逐步減讓到與我國應當承擔的7.5％的水平；逐步取消出口補貼（包括農產品出口的直接支付、出口獎勵和為降低營銷成本提供的補貼）。建立健全農業(yè)支持法律與制度體系，制定農業(yè)支持法，加強農民權益和土地資源的保護、加大農業(yè)支持立法和督查的力度。

　　特別是要借鑒發(fā)達國家的通過技術壁壘來進行農業(yè)保護的經驗，加強農產品環(huán)境質量標準與動植物檢疫技術的研究，通過提高農產品環(huán)境質量標準和檢疫技術水平來保護我國農業(yè)。

　　5.政府、新聞界和學術界要免提“加大農業(yè)保護力度”及其類似的提法

　　這種提法會授人以柄，引發(fā)國際貿易糾紛，還會誤導農民。許多人對達成的7.5％的農業(yè)保護指數并同意逐步減少的承諾、《中美關于中國加入WTO協議》和《中美農業(yè)合作協議理解，原因就在于此。