一、財(cái)政稅收政策與節(jié)能的關(guān)系

　�。ㄒ唬┕�(jié)約能源和提高能源效率是我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的重要任務(wù)。

　　能源作為國民經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)和動力之源，對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響越來越大。從一定程度上說，能源供求狀況及其價格水平，甚至影響到一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程以及全球經(jīng)濟(jì)形勢。

　　從我國能源儲量方面看，我國是能源比較豐富的國家，其中水能資源的理論儲藏量6.67億KW，居世界第一位，煤的儲藏量達(dá)6000億噸，居世界第三位，石油的儲藏量居世界第八位。但由于我國人口眾多，使得幾乎所有能源資源的人均占有量都不到世界平均水平的一半。近年來，我國石油生產(chǎn)增長趕不上消費(fèi)增長，缺口逐步擴(kuò)大，進(jìn)口迅速增加，是石油供不應(yīng)求的一個信號。隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，未來我國工業(yè)化和城市化將進(jìn)入快速發(fā)展階段。國際經(jīng)驗(yàn)表明，這一階段也是能源消費(fèi)增長最快的時期，我國能源的供需缺口將更大。在我國人均能源占有量非常低、能源供求十分緊張的情況下，我國能源利用率卻并不高。

　　針對我國能源供求矛盾加劇和利用效率低下的情況，中國政府明確提出了要走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子。這既對節(jié)能提出了明確要求，也是大力推進(jìn)節(jié)能工作的重要?dú)v史機(jī)遇。我們必須改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，通過節(jié)能降耗和資源綜合利用，提高資源利用效率，減少污染物排放，增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。可以說，提高能源利用率，有效解決能源問題，不僅有助于我國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)、全面發(fā)展，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。加快建立節(jié)能型社會，實(shí)現(xiàn)能源的永續(xù)利用，將是我國經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略核心。

　　進(jìn)一步看，節(jié)能還可以提高企業(yè)競爭力。由于能源是產(chǎn)品成本的一部分，有時占很大的比例。產(chǎn)品的能耗越大，成本越高，價格上的競爭優(yōu)勢也就越小，其道理顯而易見。節(jié)能除了對社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)、協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重要影響外，還事關(guān)一國政府的形象，承擔(dān)起與發(fā)展水平相適應(yīng)的節(jié)能義務(wù)，是一個負(fù)責(zé)任的大國遲早要作出的選擇。

　　（二）政府在節(jié)能事業(yè)中的特殊地位和作用。

　　在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)中，如何正確認(rèn)識和處理政府與市場之間的關(guān)系，充分發(fā)揮兩者在資源配置方面的特點(diǎn)和優(yōu)勢，是各國面臨的共同主題。就節(jié)能方面來看，以市場定價為目標(biāo)的能源價格改革，如煤價放開、油價與國際接軌，新建電廠還本付息定價等，對促進(jìn)市場競爭、改善企業(yè)經(jīng)營、抑制能源需求增長產(chǎn)生了積極作用。市場競爭促使企業(yè)自覺節(jié)能，特別是那些能耗占成本比重較高的企業(yè)大都積極采用節(jié)能新技術(shù)，加強(qiáng)節(jié)能管理，降低消耗，降低生產(chǎn)成本，提高效益和效率，以增強(qiáng)競爭能力。市場競爭也優(yōu)化了能源質(zhì)量。但按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，節(jié)能、提高能效作為減少溫室氣體排放的重要措施，依靠市場調(diào)節(jié)作用有限，常常存在“市場失靈”現(xiàn)象。一方面，能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的環(huán)境污染沒有納入成本，是國際性的問題；另一方面，私人公司對具有公共性質(zhì)的研究開發(fā)投資不足，不愿投資于潔凈煤技術(shù)的開發(fā)利用，使煤炭背著“骯臟能源”這一不應(yīng)有的名聲。而且節(jié)能產(chǎn)品在市場中往往存在“信息不對稱”現(xiàn)象，消費(fèi)者缺乏對相關(guān)信息（如產(chǎn)品性能、能源效率、節(jié)能量等）的正確了解，妨礙節(jié)能產(chǎn)品的推廣使用，使之缺乏競爭力。從解決“市場失靈”和“信息不對稱”的角度看，有必要大力加強(qiáng)政府在節(jié)能工作中的地位和作用。

　　能源安全和環(huán)境保護(hù)，不是單靠市場機(jī)制就能解決的問題，已經(jīng)越來越引起政府的高度重視。政府在節(jié)能事業(yè)中的特殊地位，首先表現(xiàn)在政府作為社會公共利益的代表，能夠突破單個市場主體追求經(jīng)濟(jì)利益的局限，從社會整體和長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，制定出相應(yīng)的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和衡量標(biāo)準(zhǔn)。其次，政府可以充分、靈活地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，對社會市場主體各種帶有外部性的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和調(diào)控，為市場機(jī)制充分、有效地發(fā)揮作用創(chuàng)造出一個良好的社會和法制環(huán)境。節(jié)能作為能源資源的合理利用，不僅滿足當(dāng)代人的需要，也能滿足子孫后代的發(fā)展對能源的需要。資源永續(xù)利用關(guān)系到代際公平，市場不能解決資源利用上的代際公平問題，因?yàn)槭袌雠渲觅Y源的原則決定了市場主體必須追求經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)。這兩方面的原因，正好體現(xiàn)了對政府在節(jié)能管理活動中的要求，以及政府在節(jié)能工作當(dāng)中能夠充分發(fā)揮特殊作用。

　�。ㄈ�）財(cái)稅政策在政府節(jié)能政策中的地位和作用。

　　財(cái)稅政策作為國家實(shí)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策手段之一，對社會經(jīng)濟(jì)的綜合、協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要影響。自從庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中分析并提出用征稅與補(bǔ)貼方式，實(shí)行“庇古稅”以解決環(huán)境污染以來，財(cái)稅政策在解決外部性方面的積極作用就越來越引起人們的重視。由于節(jié)能作為減少溫室氣體排放，有效解決環(huán)境污染的手段之一。節(jié)能所產(chǎn)生的效果具有明顯的正外部性。為了更好地規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)主體在能源使用和節(jié)能行為中的外部效應(yīng)，促進(jìn)節(jié)能事業(yè)的順利、協(xié)調(diào)發(fā)展，需要政府在節(jié)能事業(yè)中采取一系列經(jīng)濟(jì)、法律以及必要的行政手段來對此進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，而財(cái)稅政策將是政府節(jié)能事業(yè)管理和調(diào)控中最靈活、有效和重要的政策措施。

　　正確運(yùn)用財(cái)稅政策，可以充分體現(xiàn)政府的政策意圖和戰(zhàn)略導(dǎo)向。促進(jìn)能源資源使用效率的提高、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、加快建立現(xiàn)代節(jié)能型社會、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和長遠(yuǎn)選擇。實(shí)現(xiàn)這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，需要社會市場主體的經(jīng)濟(jì)行為有相應(yīng)地轉(zhuǎn)變并與之相適應(yīng)，這其中必然牽涉到市場經(jīng)濟(jì)主體的利益界定和調(diào)整等問題。社會市場主體作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益體，在追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的過程中，市場經(jīng)濟(jì)主體對能源使用及節(jié)能方面所產(chǎn)生的社會成本和收益與其自身所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本和收益存在不一致的情況。個人和企業(yè)的行為并不是始終都是經(jīng)濟(jì)合理的，企業(yè)對能源相關(guān)的投資并不是始終都會獲得最大凈現(xiàn)值，個人在使用能源時也不一定確保個人福利的最大化，這都將影響到整個社會經(jīng)濟(jì)效益水平。通過運(yùn)用適當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策，盡可能使社會效益與市場主體自身的經(jīng)濟(jì)效益相一致，將有可能促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)主體更加注重能源使用效率和節(jié)約使用能源。合理的財(cái)稅政策，將能很好地規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)市場主體的經(jīng)濟(jì)行為，使之朝著有利于整個社會效益改善和提高方面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖和發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　節(jié)能技術(shù)的研究開發(fā)，既是一項(xiàng)基礎(chǔ)性研究，也是應(yīng)用性的科技推廣活動。特別是有一些節(jié)能項(xiàng)目，由于涉及面非常廣，需要各方面的通力合作和協(xié)調(diào)。同時存在著初始投資大，即期經(jīng)濟(jì)效益不確定和社會效益的長期性，使得節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)方面的投資存在一定的風(fēng)險性，這都將影響到企業(yè)和個人對節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)方面的投資能力和熱情。因此，需要政府靈活運(yùn)用財(cái)稅政策，對節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)提供必要的、適當(dāng)?shù)恼�策�?yōu)惠與扶持，充分發(fā)揮公共財(cái)政“四兩撥千斤”的作用，將能更好地促進(jìn)節(jié)能技術(shù)的改進(jìn)和普及推廣，加快政府節(jié)能政策措施的實(shí)現(xiàn)和有效發(fā)揮作用。

　　充分發(fā)揮財(cái)稅政策在政府節(jié)能管理方面的積極作用和效率，還需要協(xié)調(diào)與其他政策措施和手段之間的關(guān)系。因?yàn)橛嘘P(guān)加強(qiáng)能源開發(fā)利用的管理和促進(jìn)能源使用效率提高方面的政策措施是一個綜合的、長期的系統(tǒng)工程，相互之間需要進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合。財(cái)稅政策需要有一定的法律、法規(guī)及行政手段相配合，因?yàn)樨?cái)稅政策措施本身就體現(xiàn)在一系列的法律、法規(guī)及行政手段當(dāng)中。同時，法律、法規(guī)及行政手段需要綜合運(yùn)用和體現(xiàn)適當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策措施和調(diào)控意圖，只有這樣才能充分發(fā)揮財(cái)稅政策在節(jié)能事業(yè)中的積極作用，提高節(jié)能政策措施的整體效益。具體到產(chǎn)品生命不同環(huán)節(jié)可以采用的能源效率政策措施來看，可以分為采取含有政治和行政成分的“技術(shù)推動”措施手段，以及提高高效產(chǎn)品市場份額的“市場拉動”措施，這些政策措施共同對節(jié)能事業(yè)產(chǎn)生影響。

　　財(cái)稅政策作為經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段的、綜合運(yùn)用與協(xié)調(diào)，其本身也是一個復(fù)雜、綜合的體系。其中有稅收減免、抵押貸款、政府采購、現(xiàn)金回扣補(bǔ)貼、加速折舊、科研資助、開征能源稅、收費(fèi)以及中介機(jī)構(gòu)扶持等。這些政策措施從不同側(cè)面對節(jié)約能源、促進(jìn)能源使用效率的提高產(chǎn)生作用�？梢哉f，這些政策措施構(gòu)成了政府節(jié)能財(cái)稅政策的一個整體，相互之間既有相近的一面，也有不同的一面。針對不同的節(jié)能項(xiàng)目和能源耗費(fèi)行為，應(yīng)該采取不同的、行之有效的財(cái)稅政策。同時，注意各種財(cái)稅政策的相互協(xié)調(diào)和配合。

　　開征能源稅 對不同能耗產(chǎn)業(yè)和耗能行為開征能源稅，通過征稅或差異稅率來加大高能耗產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，促使企業(yè)改進(jìn)耗能技術(shù)設(shè)備，提高能源使用效率，控制能源消費(fèi)的快速增長，引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)升級，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

　　低息貸款 通過政策性銀行或給予財(cái)政貼息的方式，促進(jìn)節(jié)能事業(yè)發(fā)展。

　　現(xiàn)金回扣補(bǔ)貼 對購買使用節(jié)能產(chǎn)品和設(shè)備的用戶直接給予財(cái)政補(bǔ)貼，影響節(jié)能產(chǎn)品價格，吸引用戶購買節(jié)能產(chǎn)品。

　　政府采購 通過直接購買的方式，引導(dǎo)和示范節(jié)能產(chǎn)品的使用，促進(jìn)技術(shù)商業(yè)化和快速普及，為節(jié)能產(chǎn)品提供一定的市場，通過擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和降低產(chǎn)品流通和營銷成本，降低能效技術(shù)的成本。

　　抵押貸款 對購買和使用大型、符合一定認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能設(shè)備時，購買者可向有關(guān)機(jī)構(gòu)申請抵押貸款服務(wù)，鼓勵節(jié)能設(shè)備的推廣使用。

　　科研資助 對節(jié)能技術(shù)的研究開發(fā)與推廣使用給予一定的資金支持與政策優(yōu)惠，分擔(dān)一定的技術(shù)研究與推廣方面的風(fēng)險，引導(dǎo)節(jié)能技術(shù)的發(fā)展方向。

　　收費(fèi) 提高生產(chǎn)成本，促使外部成本內(nèi)部化，促進(jìn)能源效率投資，改善生產(chǎn)和消費(fèi)。

　　中介機(jī)構(gòu)扶持 對咨詢、服務(wù)、信息處理與傳播以及產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證等有關(guān)節(jié)能的中介機(jī)構(gòu)，提供一定的經(jīng)費(fèi)資助或稅收優(yōu)惠，以促進(jìn)節(jié)能技術(shù)和意識和信息的規(guī)范化與普及，推動政府節(jié)能工作的順利開展。

　　自愿協(xié)議 指工業(yè)界整體或單個企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上，為提高能效與政府簽訂的一種協(xié)議，政府給予承諾方以某種形式的激勵。

　　二、中國運(yùn)用財(cái)稅政策支持節(jié)能的現(xiàn)狀和問題

　�。ㄒ唬�歷史簡要回顧。

　　1、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段。在這一段時期內(nèi)，政府管理機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施的節(jié)能管理手段具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，國家相繼制定了一系列節(jié)能政策和法規(guī)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)軌道上，依靠強(qiáng)制的行政手段，結(jié)合必要的經(jīng)濟(jì)刺激，促進(jìn)了節(jié)能工作的開展，緩和了我國的能源供需緊張?zhí)貏e是改革初期經(jīng)濟(jì)起飛時的供需矛盾。八十年代我國節(jié)能工作重點(diǎn)前后發(fā)生了一些調(diào)整，這一時期政府節(jié)能管理的工作重心是，促進(jìn)國有企業(yè)（主要是工業(yè)企業(yè)）的能源節(jié)約，彌補(bǔ)全國能源（特別是電力）供應(yīng)短缺，支撐國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。為此，政府制定和實(shí)施了相應(yīng)的節(jié)能管理手段和措施，包括制定 “開發(fā)與節(jié)約并重，近期把節(jié)約放在優(yōu)先地位”的能源方針，實(shí)施能源定量供應(yīng)、企業(yè)能源定額管理制度等。

　　上世紀(jì)80年代后期和90年代初，政府節(jié)能管理的工作重點(diǎn)是：促進(jìn)國有企業(yè)開展節(jié)能技術(shù)改造和節(jié)能管理，進(jìn)一步緩解國內(nèi)能源供應(yīng)緊缺，保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1986年國務(wù)院發(fā)布《節(jié)約能源管理暫行條例》，并制定和實(shí)施了一些重要的節(jié)能管理措施。

　　2、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段。這一時期國內(nèi)能源供需關(guān)系出現(xiàn)明顯變化，除石油外，煤、電都呈現(xiàn)供大于求的局面。能源消費(fèi)和以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的環(huán)境污染問題開始突顯，引起全社會的關(guān)注和重視。1994年3月，中國政府公布了《中國21世紀(jì)議程》，提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。其中，把提高能源效率和節(jié)能列為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵措施。這一時期政府節(jié)能管理的工作重心是：探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的節(jié)能管理方法，以節(jié)能促環(huán)保。相應(yīng)地，政府對節(jié)能管理手段和措施進(jìn)行了重大調(diào)整，取消了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期建立的一些節(jié)能管理手段和措施。

　　3、市場經(jīng)濟(jì)體制初步完善階段。20世紀(jì)90年代后期以來，我國社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢出現(xiàn)新的變化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序初步確立，市場開始發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。能源形勢方面，全國能源市場基本形成，能源價格基本上與國際接軌，供需關(guān)系總體上呈現(xiàn)供大于求的局面，煤炭和電力生產(chǎn)企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變觀念，由“用戶求我”改為“我求用戶”，通過提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量來吸引用戶。石油進(jìn)口逐年加大，2000年達(dá)到7000萬噸。能源結(jié)構(gòu)性矛盾突顯，能源安全問題引起政府重視。能源消費(fèi)企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，“節(jié)能降耗”成為其自發(fā)要求，尤其能源費(fèi)用占產(chǎn)品成本20%以上的生產(chǎn)企業(yè)，如鋼鐵、化工企業(yè)等，都十分重視節(jié)能工作。

　　基于上述背景，這一時期政府節(jié)能管理的工作重心是：引入、示范和推廣市場節(jié)能機(jī)制，加強(qiáng)節(jié)能法規(guī)建設(shè)和節(jié)能管理，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)和全社會的能源消費(fèi)行為，促進(jìn)能源利用效率的提高，從節(jié)能的角度提升國民經(jīng)濟(jì)競爭力，有效緩解國內(nèi)能源環(huán)境壓力，為國家能源安全提供重要保障，保障經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。1997年11月，全國人大常委會通過《中華人民共和國節(jié)約能源法》，節(jié)能工作開始步入法制化軌道。

　�。ǘ�）基本評價。

　　總的來看，20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的節(jié)能管理工作取得了較大進(jìn)展。首先，1998年實(shí)施了《節(jié)能法》，并已經(jīng)制定或正在制定若干配套法規(guī)，節(jié)能初步納入了法制的軌道。其次，在改革節(jié)能管理體系和方法上取得進(jìn)展，政府改變對企業(yè)節(jié)能直接管理和財(cái)政補(bǔ)貼的做法，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)節(jié)能，加強(qiáng)國內(nèi)外節(jié)能信息交流，運(yùn)用價格和市場手段引導(dǎo)用戶節(jié)能。國家在節(jié)能工作中所采用的財(cái)稅政策是作為政府整個節(jié)能工作體系與政策組合的一部分出現(xiàn)的，具有以下幾個特點(diǎn)：

　　1、所采用的財(cái)稅政策與經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程以及國家行政管理方式緊密相關(guān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期，國家直接管理國有企業(yè)的各項(xiàng)微觀事務(wù)。相應(yīng)地，財(cái)稅政策直接作用于國有企業(yè)，政策形式主要是財(cái)政直接出資建設(shè)具體項(xiàng)目實(shí)體、節(jié)能貸款稅前還貸、實(shí)行節(jié)能獎直接進(jìn)入成本制定、節(jié)能產(chǎn)品減免產(chǎn)品稅和增值稅、引進(jìn)節(jié)能設(shè)備和技術(shù)減免關(guān)稅以及對國有企業(yè)安排節(jié)能基建和技改資金等。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)成分逐漸多元化，非公有體制成分越來越高，節(jié)能工作上再過多干預(yù)企業(yè)微觀事務(wù)，就有妨礙企業(yè)經(jīng)營行為之嫌，只給國有企業(yè)節(jié)能優(yōu)惠政策而忽略其它所有制企業(yè)已經(jīng)不能滿足全社會的發(fā)展要求，將節(jié)能工作僅僅局限在企業(yè)范圍內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)全社會的節(jié)能工作，節(jié)能政策需要有所突破。

　　2、原有的節(jié)能方面的財(cái)稅政策作用沒有成為獨(dú)立的激勵政策。1993年，我國的能源部門開始走向市場，接下來是1994年國家全面實(shí)行具有市場經(jīng)濟(jì)特色的價格、金融、財(cái)稅、投資、外貿(mào)體制改革，使得原來以定額管理為中心的節(jié)能管理體制的功能大為減弱，節(jié)獎超罰的激勵機(jī)制在市場經(jīng)濟(jì)的“效益原則”下蒼白無力。原有的財(cái)稅政策是依附在強(qiáng)有力的行政手段之上的輔助手段，沒有形成相對獨(dú)立的政策體系，當(dāng)賴以發(fā)揮作用的行政手段不存在時，一時間財(cái)稅政策找不到了作用的著力點(diǎn)，大部分節(jié)能方面的財(cái)稅政策也隨之取消。

　　3、原來的財(cái)稅政策沒有形成完整的體系，“一事一議”類型居多，政策作用目標(biāo)模糊。受以前粗放形式的行政管理模式限制，財(cái)稅政策在節(jié)能工作方面始終是跟在其它政策之后，當(dāng)其它政策需要政府財(cái)力支持時才附帶想起財(cái)稅政策，財(cái)政部門始終不知道自己在國家節(jié)能工作方面應(yīng)該主動干點(diǎn)什么，很多財(cái)稅政策缺乏事前的調(diào)研與論證，帶有明顯的“臨時動議”色彩，財(cái)稅政策的系統(tǒng)性很差，使得政策目標(biāo)非常模糊。

　　4、1994年新財(cái)稅制度改革后，對國內(nèi)企業(yè)的節(jié)能財(cái)稅優(yōu)惠政策幾近空白。由于1994年的財(cái)稅改革是在清理各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，初步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的稅制結(jié)構(gòu)的背景下展開的，階段性目標(biāo)是提高稅收收入占GDP比重以及提高中央收入占全部財(cái)政收入的比重，因此很多節(jié)能方面的稅收優(yōu)惠政策也相應(yīng)取消。目前，國家對外國企業(yè)還有零星的優(yōu)惠政策。比如，對外國企業(yè)提供節(jié)約能源和防治環(huán)境污染方面的專有技術(shù)所取得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)收入，可減按10％的稅率征收預(yù)提所得稅，其中，對技術(shù)先進(jìn)、條件優(yōu)惠的可給予免稅優(yōu)惠。但是，國內(nèi)企業(yè)適用的優(yōu)惠政策幾乎沒有，顯示了國家對節(jié)能優(yōu)惠方面的政策失誤。

　　5、財(cái)稅政策手段單一，缺乏彈性。原來的財(cái)稅政策以鼓勵類為主，在限制低能效類產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面基本處于空白。政策作用時效上，沒有對臨時政策、短期政策、長期政策區(qū)別對待，出現(xiàn)了為了管理方便片面追求簡單劃一的傾向。政策手段單一，沒有利用政策的組合效果支持節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　（三）當(dāng)前面臨的主要問題。

　　1、節(jié)能工作尚未擺到國家財(cái)政應(yīng)有的位置。我國政府的公共管理脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的管理模式遠(yuǎn)沒有真正建立起來，政府公共管理的理念、方式、效率等與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家還有相當(dāng)大的差距，節(jié)能管理水平也不例外。其中，首要的是在節(jié)能重要性認(rèn)識上的差距。主要表現(xiàn)是將節(jié)能視為彌補(bǔ)能源短缺的臨時措施和權(quán)宜之計(jì)，沒有認(rèn)識到能源問題是關(guān)系國家現(xiàn)代化建設(shè)的長遠(yuǎn)大計(jì)。在能源緊張的大背景下，社會各界才對節(jié)能問題有了切身體會，這種情況下決策層高度關(guān)注節(jié)能依然帶有已往行政管理中常見的“救火隊(duì)”角色——出了問題才想應(yīng)對措施。在能源供應(yīng)緊張情況下關(guān)注節(jié)能問題，既為節(jié)能工作發(fā)展帶來了新的機(jī)遇，同時也提醒我們，所有考慮的關(guān)于節(jié)能的財(cái)稅政策必須正視我國在能源認(rèn)識上的現(xiàn)狀。

　　2、對節(jié)能產(chǎn)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。對節(jié)能的投入不僅僅表現(xiàn)為以往政府習(xí)慣的財(cái)政出資建設(shè)幾個節(jié)能示范項(xiàng)目以及完成若干節(jié)能技改，或者對某些節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行某種稅收優(yōu)惠。節(jié)能是一個動態(tài)發(fā)展的概念，應(yīng)將其視為一個產(chǎn)業(yè)。要通過政府節(jié)能的優(yōu)化管理和政策引導(dǎo)，不斷提高社會各界的節(jié)能意識，不斷提高終端產(chǎn)品能效，形成節(jié)能產(chǎn)品的推陳出新和節(jié)能產(chǎn)業(yè)的研究、生產(chǎn)、銷售、使用、服務(wù)、回收、信息傳播等的良性循環(huán)。而財(cái)稅政策則體現(xiàn)在作用于各個環(huán)節(jié)。截至目前，國家還沒有建立獨(dú)立的節(jié)能發(fā)展專項(xiàng)資金，相關(guān)節(jié)能產(chǎn)業(yè)的投入分散在企業(yè)技改資金和高新技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新項(xiàng)目資金中，使政府在節(jié)能投入上處于相當(dāng)不穩(wěn)定的狀態(tài)。而且，政府的直接投入只局限于研發(fā)和生產(chǎn)（技改）領(lǐng)域，在節(jié)能產(chǎn)品銷售、使用、服務(wù)、回收、信息傳播等方面幾乎是一個空白。

　　3、節(jié)能方面的財(cái)稅政策手段單一。在財(cái)政支出方面，除了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金直接支持節(jié)能項(xiàng)目研發(fā)和技改外，缺少其它政策手段；在稅收優(yōu)惠政策上，目前節(jié)能政策與資源可持續(xù)利用以及環(huán)境保護(hù)政策混在一起，基本上只采用稅收減免這個單一措施，對投資抵免、加速折舊、延期納稅等其它政策手段沒有采用，這與我國當(dāng)前的稅收征管水平低下不無關(guān)系。

　　4 、節(jié)能方面的財(cái)稅政策的效果不甚理想。由于財(cái)稅政策在節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的力度不足，調(diào)查中廠商反映沒有從政府的財(cái)稅政策方面感受到國家支持節(jié)能的有利條件，財(cái)稅政策似乎可有可無。消費(fèi)者則認(rèn)為節(jié)能產(chǎn)品價格太貴，質(zhì)量也是良莠不齊，有可能花高價錢買不到真正的節(jié)能產(chǎn)品。

　　三、我國未來中長期鼓勵節(jié)能財(cái)稅政策的總體思路和主要建議

　　總體上講，未來我國政府對能源的管理應(yīng)由能源供應(yīng)轉(zhuǎn)向供應(yīng)與終端消費(fèi)并重，要從行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控手段為主。在操作層面上，政府應(yīng)該通過采取有效的經(jīng)濟(jì)激勵政策，建立終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識體系，鼓勵生產(chǎn)和使用各類節(jié)能設(shè)備，以減少能源消費(fèi)、促進(jìn)市場競爭、減少污染物排放，從而逐步建立起有效的節(jié)能性社會。財(cái)稅政策是國家鼓勵節(jié)能經(jīng)濟(jì)政策的重要方面，我們將從稅收政策、政府預(yù)算政策、政府采購政策等方面提出相應(yīng)的對策建議。

　　（一）鼓勵節(jié)能的稅收政策。

　　稅收政策是國家宏觀調(diào)控的重要工具，在促進(jìn)能源節(jié)約及可持續(xù)開發(fā)和利用上具有其他經(jīng)濟(jì)手段難以替代的功能。參照國際慣例，結(jié)合我國實(shí)際，在調(diào)整和優(yōu)化節(jié)能稅收政策體系中，既要立足我國能源政策的目標(biāo)導(dǎo)向和節(jié)能戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求，同時也要考慮我國稅制的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和發(fā)展方向，既要有利于促進(jìn)節(jié)能戰(zhàn)略的實(shí)施，又要符合稅制發(fā)展的整體要求，主要應(yīng)遵循以下基本原則：

　　一是間接引導(dǎo)與直接激勵相結(jié)合的原則。稅收支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重心由直接型優(yōu)惠向間接型優(yōu)惠轉(zhuǎn)移，是當(dāng)前國際上的通行做法，也是我國稅制的發(fā)展方向。在促進(jìn)節(jié)能產(chǎn)業(yè)方展方面，稅收政策的制定和調(diào)整也應(yīng)體現(xiàn)這一要求，堅(jiān)持以間接優(yōu)惠為主，輔之以必要的直接優(yōu)惠手段。

　　二是鼓勵性政策與限制性政策相結(jié)合的原則。國家的能源政策一方面鼓勵節(jié)能型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一方面要求對高能耗產(chǎn)業(yè)加以限制。節(jié)能稅收政策的制定也應(yīng)從這兩個方面加以考慮，鼓勵與限制并舉，更好地體現(xiàn)國家的政策導(dǎo)向。

　　三是全方位促進(jìn)與多環(huán)節(jié)引導(dǎo)相結(jié)合的原則。發(fā)展節(jié)能產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要求鼓勵節(jié)能投資，又要求引導(dǎo)節(jié)能消費(fèi)，既要求扶持節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)，又要求促進(jìn)節(jié)能技術(shù)的推廣，既要求加大與節(jié)能相關(guān)的設(shè)備和技術(shù)進(jìn)口，又需要調(diào)節(jié)與節(jié)能相關(guān)的產(chǎn)品和資源的出口等等。不同的方面需要有不同的政策手段，需要體現(xiàn)不同的政策導(dǎo)向，稅收政策應(yīng)該根據(jù)自身的特點(diǎn)，全面著眼，多方引導(dǎo)，通過構(gòu)建科學(xué)、合理的政策體系，更好地發(fā)揮促進(jìn)節(jié)能的政策效應(yīng)。

　　根據(jù)上述原則，我們從促進(jìn)節(jié)能投資、引導(dǎo)節(jié)能消費(fèi)、調(diào)整節(jié)能產(chǎn)品進(jìn)出口以及鼓勵節(jié)能技術(shù)推廣等方面提出以下具體政策建議：

　　1、關(guān)于促進(jìn)節(jié)能投資的稅收政策

　　（1）關(guān)于所得稅方面

　　所得稅是引導(dǎo)社會投資方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要政策工具。在促進(jìn)節(jié)能投資上，對生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的企業(yè)，給予一定的企業(yè)所得稅間接優(yōu)惠政策。所得稅的政策重點(diǎn)可以從以下幾個方面給予傾斜：

　　一是加大對節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費(fèi)用的稅前抵扣比例，如可規(guī)定企業(yè)當(dāng)年發(fā)生的用于節(jié)能設(shè)備、產(chǎn)品的研發(fā)費(fèi)用可以在所得稅前據(jù)實(shí)列支，并可按已發(fā)生費(fèi)用的一定比例（如50-100％）在所得稅前增列，建立研發(fā)專項(xiàng)基金，用于以后企業(yè)節(jié)能設(shè)備、產(chǎn)品的開發(fā)與研制；

　　二是對生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的專用設(shè)備，可以實(shí)行加速折舊法計(jì)提折舊；

　　三是對購置生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的設(shè)備，可以在一定額度內(nèi)實(shí)行投資抵免企業(yè)當(dāng)年新增所得稅優(yōu)惠政策。

　　上述考慮的依據(jù)：目前財(cái)稅部門正在醞釀的所得稅改革的總體方向是，由以往的降低所得稅率、減免所得稅或所得稅返還等直接減免向稅前抵扣、加速折舊等間接減免過渡。在這種背景下，單獨(dú)對節(jié)能設(shè)備、產(chǎn)品實(shí)行所得稅直接減免與我國所得稅改革的總體方向相悖。此外，當(dāng)企業(yè)內(nèi)部會計(jì)核算不十分規(guī)范時，幾乎無法分清節(jié)能產(chǎn)品與非節(jié)能產(chǎn)品所分別實(shí)現(xiàn)的所得稅。因此，對節(jié)能產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)的所得稅進(jìn)行直接減免政策的可操作性不強(qiáng)，也不利于稅收管理。

　　（2）增值稅方面

　　增值稅在我國當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)中占有重要地位。其重要特點(diǎn)是一種“鏈條稅”——上游產(chǎn)品的銷項(xiàng)稅額恰恰是下游產(chǎn)品的進(jìn)項(xiàng)稅額，通過銷項(xiàng)稅額與進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣后的差額來標(biāo)志在本企業(yè)環(huán)節(jié)中應(yīng)繳納的實(shí)際稅額。這種稅制特點(diǎn)決定了對增值稅減免需要特別慎重，否則就會與其環(huán)環(huán)抵扣特點(diǎn)相違背。此外，增值稅是一種較為中性的稅種，除對個別產(chǎn)品實(shí)行零稅率以及少數(shù)產(chǎn)品實(shí)行低稅率（13%）外，絕大多數(shù)產(chǎn)品都采用統(tǒng)一的17％標(biāo)準(zhǔn)稅率，一般無法利用增值稅達(dá)到限制非節(jié)能產(chǎn)品發(fā)展的目的。在技術(shù)上無法決定只有節(jié)能產(chǎn)品才使用某種材料的情況下，對其實(shí)行優(yōu)惠稅率也是不現(xiàn)實(shí)的。

　　利用增值稅支持節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面可以借鑒國家支持資源綜合利用產(chǎn)品的相關(guān)政策。對關(guān)鍵性的、節(jié)能效益異常顯著且價格等因素制約其推廣的重大節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品，國家在一定期限內(nèi)實(shí)行一定的增值稅減免優(yōu)惠政策。對個別節(jié)能效果非常明顯的產(chǎn)品，在一定期限內(nèi)，可以實(shí)行增值稅即征即退措施。退還增值稅可以是全部，也可以是按一定比例，達(dá)到增加企業(yè)發(fā)展后勁的效果。

　　需要說明的是，在利用增值稅優(yōu)惠政策時要注意三個問題：

　　一要嚴(yán)格界定和限制優(yōu)惠范圍。由于增值稅的上述特點(diǎn)，利用增值稅的優(yōu)惠政策支持節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)應(yīng)該是當(dāng)前在技術(shù)上節(jié)能效果確實(shí)非常明顯、同時市場占有率又很低的產(chǎn)品，政府利用稅收優(yōu)惠政策的意義是幫助其啟動市場。這就決定了優(yōu)惠的范圍必須限制在一個非常小的范圍，避免過多過濫�？上硎茉鲋刀悆�(yōu)惠政策的節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的范圍不宜過寬，只限于少量節(jié)能效益顯著、受價格等因素影響較大，國家支持后有助于提高市場占有率的“關(guān)鍵性的節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品”。

　　二要嚴(yán)格限定優(yōu)惠時限。節(jié)能是一個動態(tài)的概念。隨著技術(shù)的發(fā)展，原來認(rèn)定為節(jié)能產(chǎn)品，經(jīng)過一段時間以后很可能變?yōu)橐话惝a(chǎn)品，市場隨之出現(xiàn)了更新的節(jié)能產(chǎn)品。所以，政策的優(yōu)惠必須有一個時限，不能長期化。

　　三要客觀認(rèn)識增值稅優(yōu)惠政策的效果。增值稅是一種價外稅，利用其優(yōu)惠政策除了能影響節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)外，短期內(nèi)對最終產(chǎn)品的價格形成以及消費(fèi)者的消費(fèi)行為引導(dǎo)等方面效果并不明顯。

　　基于上述分析，利用增值稅的優(yōu)惠政策來鼓勵企業(yè)發(fā)展，政策的示范意義將大于實(shí)際上的財(cái)務(wù)意義，更多地體現(xiàn)為對企業(yè)生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品或消費(fèi)者選用節(jié)能設(shè)備這一具有正外部性舉動的一種國家導(dǎo)向，效果更好的政策應(yīng)該在其它稅種中尋找答案。

　　（3）其他稅收方面

　　可以考慮從如下幾個方面著手，選擇其他的稅收優(yōu)惠政策：

　　一是對符合一定標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能生產(chǎn)企業(yè)，在城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅方面可適當(dāng)給予一定的減稅或免稅優(yōu)惠。

　　二是改革資源稅制度。將一些尚未納入資源稅征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等，納入資源稅征稅范圍；對于國家需要重點(diǎn)保護(hù)或限制開采的能源資源，適當(dāng)提高資源稅的稅額，甚至可以采取從量定額征收與從價定率征收相結(jié)合的征稅辦法。

　　三是開征環(huán)境保護(hù)稅，將一些超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品納入征稅范圍，引導(dǎo)社會投資向節(jié)能型產(chǎn)品的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。

　　2、關(guān)于引導(dǎo)節(jié)能消費(fèi)的稅收政策

　　稅收對節(jié)能消費(fèi)的調(diào)節(jié)主要通過消費(fèi)品的價格來體現(xiàn)。上述促進(jìn)節(jié)能投資的稅收政策雖然也可以最終反映到產(chǎn)品的價格上，但是其調(diào)節(jié)的主要著力點(diǎn)還是生產(chǎn)企業(yè)的投資行為，其傳導(dǎo)政策信號到消費(fèi)者方面需要有個過程，作用不很直接，從引導(dǎo)社會節(jié)能消費(fèi)傾向的角度考慮，可以采取以下政策：

　�。�1）調(diào)整現(xiàn)行的消費(fèi)稅政策。一是將目前尚未納稅消費(fèi)稅征收范圍不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費(fèi)稅征稅范圍；二是適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行一些應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率水平，如提高大排氣量轎車的消費(fèi)稅稅率，適當(dāng)降低低排氣量汽車、摩托車稅率等；三是適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的優(yōu)惠政策，比照對達(dá)到低污染排放值的小轎車、越野車和小客車減征30％消費(fèi)稅的政策，對符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品，允許按照一定比例享受消費(fèi)稅減征的優(yōu)惠。將來在實(shí)施對達(dá)到歐-III標(biāo)準(zhǔn)的汽車減征消費(fèi)稅政策時，將節(jié)能的要求考慮進(jìn)去，以引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)節(jié)能汽車。

　　（2）調(diào)整車輛購置稅、車船使用稅政策。一是對以清潔能源為動力，符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的車輛，可按適當(dāng)比例給予減征車輛購置稅的優(yōu)惠；二是改革車船使用稅的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，對不同能耗水平的車船規(guī)定不同的征稅額度，實(shí)行差別征收。

　�。�3）開征燃油稅。國際經(jīng)驗(yàn)表明，推行汽車燃油稅是推動節(jié)油事業(yè)發(fā)展的成功舉措，對推動汽車節(jié)油具有重要意義。建議國家擇機(jī)盡快推行燃油稅，以此推動節(jié)能汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對不同能耗的燃油或燃?xì)�，�?guī)定不同的稅額予以征收。改革現(xiàn)行對原油征收資源稅的計(jì)稅辦法，改從量征收為從價征收，使國家能從原油價格上漲中分享部分收益。

　　（4）從長遠(yuǎn)看，對消耗不可再生能源的產(chǎn)品，要設(shè)立一些新的稅種，如環(huán)境污染稅、碳稅、能源消耗稅等，對耗能大戶由目前的實(shí)行單一的行政處罰手段變?yōu)閷?shí)行經(jīng)濟(jì)（稅收）調(diào)控與行政處罰相結(jié)合的組合政策措施，在抑制耗能大戶發(fā)展的同時，客觀上也是推動節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的另一個動力。

　　3、調(diào)節(jié)節(jié)能產(chǎn)品進(jìn)出口的稅收政策

　　從進(jìn)口稅收方面看，可以考慮如下措施：

　　——對境外捐贈人無償捐贈的直接用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)的儀器、設(shè)備和圖書資料，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。

　　——在合理數(shù)量范圍內(nèi)，進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的直接用于生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的設(shè)備，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。

　　——對國內(nèi)確實(shí)不能生產(chǎn)或技術(shù)上達(dá)不到要求、將用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)、節(jié)能效益非常顯著的重大設(shè)備，可以免除關(guān)稅，以有效降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，推動節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　從出口稅收方面看，應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)國家能源政策導(dǎo)向，調(diào)整出口貨物退稅率，對鼓勵類的出口產(chǎn)品，適當(dāng)提高退稅率，對限制類出口產(chǎn)品的退稅率，適當(dāng)予以降低甚至取消。

　　4、鼓勵節(jié)能技術(shù)推廣的稅收政策

　　促進(jìn)節(jié)能的稅收政策，不僅應(yīng)注重于節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)，同時還應(yīng)注重于節(jié)能技術(shù)的推廣和應(yīng)用，推動節(jié)能技術(shù)向商品的轉(zhuǎn)化：

　　一是對從事節(jié)能技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)取得的收入，免征營業(yè)稅。

　　二是對單位和個人為生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品服務(wù)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)承包所取得的技術(shù)性服務(wù)收入，可予以免征或減征企業(yè)所得稅和個人所得稅。

　�。ǘ�）政府預(yù)算投入政策

　　1、鼓勵節(jié)能應(yīng)納入政府公共預(yù)算支持范圍

　　理論分析和國際經(jīng)驗(yàn)表明，節(jié)能具有鮮明的公益性特征，由此決定政府必須予以扶持，而公共財(cái)政預(yù)算是政府推進(jìn)節(jié)能事業(yè)發(fā)展的重要財(cái)力支柱。工業(yè)化國家一般通過預(yù)算投資、預(yù)算補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、研究和開發(fā)投入等方式，著力深化節(jié)能投入。支持的重點(diǎn)包括法規(guī)制定、公眾宣傳、教育培訓(xùn)、信息服務(wù)、課題研究，同時組織和引導(dǎo)企業(yè)對關(guān)鍵性、共性和前瞻性節(jié)能技術(shù)進(jìn)行開發(fā)、示范，引導(dǎo)能源效率技術(shù)的推廣應(yīng)用，以發(fā)揮公共財(cái)政“四兩撥千斤”的功效。從國外的實(shí)踐看，公共財(cái)政的強(qiáng)力介入，有效地推進(jìn)了節(jié)能的技術(shù)進(jìn)步，提高了能源效率，使節(jié)能、環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入良性循環(huán)的軌道。

　　中國過去長時期，為了改變能源短缺的狀況，政府預(yù)算的基本政策取向是加大財(cái)政投資力度，提高能源產(chǎn)出。甚至一度通過建立能源交通基金方式向能源投資傾斜，從而有效地緩解了能源“瓶頸”的約束，支持了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這在當(dāng)時特定的歷史背景下有其一定的必然性和合理性。問題在于，國家節(jié)能發(fā)展戰(zhàn)略并未能夠得到切實(shí)有效的貫徹和實(shí)施，我們長期存在重能源供給、輕能源節(jié)約的偏頗，在政府預(yù)算的分配結(jié)構(gòu)中，節(jié)能始終未能放到應(yīng)有的位置，節(jié)能的預(yù)算投入微乎其微。可以說，政府預(yù)算的缺位是中國節(jié)能及能源效率水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國外的一個重要原因，其教訓(xùn)極為深刻。

　　當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入一個新階段，節(jié)能不僅僅是國際化的大趨勢，而且也是源于中國國情的一個正確選擇，是確保我國未來能源安全、促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略安排，應(yīng)當(dāng)成為國家的一項(xiàng)基本國策。公共財(cái)政預(yù)算反映和體現(xiàn)了政府的政策意圖，是國家宏觀調(diào)控的重要工具，在未來預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革中，應(yīng)該從政策到財(cái)力重視節(jié)能投入，為逐步建立一個節(jié)能型社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　2、主要政策建議

　�。�1）在經(jīng)常性預(yù)算中，設(shè)立節(jié)能支出科目，安排相應(yīng)的節(jié)能支出預(yù)算。

　　這是確保政府預(yù)算予以重視和支持節(jié)能的一項(xiàng)重大改革措施。未來政府財(cái)政預(yù)算改革的基本取向是建立公共財(cái)政，預(yù)算資金安排要體現(xiàn)公共性、政策性的客觀要求。由于節(jié)能具有鮮明的公益性特征，屬于社會共同需要的范疇，因此，公共預(yù)算設(shè)立節(jié)能科目與公共預(yù)算的改革方面是吻合的。在我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的背景下，加之必要的預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國的財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算已具備支持節(jié)能支出的財(cái)力基礎(chǔ)。

　　在我國現(xiàn)有的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中，已有環(huán)保支出科目，但無節(jié)能支出科目。實(shí)際上兩者的關(guān)系非常密切，搞好節(jié)能，提高能效，對環(huán)境保護(hù)具有至關(guān)重要的意義。因此，可考慮將兩者合并，設(shè)立“環(huán)保與節(jié)能”支出科目，也可增設(shè)節(jié)能支出項(xiàng)目。這純粹是一個技術(shù)性問題，關(guān)鍵是節(jié)能支出應(yīng)作為經(jīng)常性支出預(yù)算得以確立，并保持一定增長比例。為此，一方面要把每年增加的一部分財(cái)政收入用于節(jié)能預(yù)算資金，另一方面還可以通過調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，壓縮或削減其它支出來解決一部分節(jié)能投入。

　　經(jīng)常性預(yù)算中的節(jié)能投入主要用于下述四方面：

　　一是節(jié)能科技的研究與開發(fā)�？萍佳邪l(fā)投入是衡量一國整體科技投入的重要指標(biāo)，是推進(jìn)科技進(jìn)步、增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵所在。據(jù)聯(lián)合國教科文組織發(fā)表的《世界科學(xué)報(bào)告》，目前發(fā)展中國家的研發(fā)投入占GDP的比例一般在1%左右，而發(fā)達(dá)國家這一比重平均為2.9%.中國20世紀(jì)80年代以來，研發(fā)投入比重不斷下降，1997年僅為0.54%，近幾年有所上升，也不足1%.

　　二是節(jié)能技術(shù)示范和推廣。這是將節(jié)能技術(shù)變成生產(chǎn)力、推動節(jié)能科技進(jìn)步的重要一環(huán)，政府亦肩負(fù)著組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)的作用。因此，政府預(yù)算需安排必要的資金，以引導(dǎo)能源效率技術(shù)的推廣應(yīng)用。

　　三是節(jié)能教育和培訓(xùn)。全國節(jié)能重點(diǎn)企業(yè)就有7500家，這是節(jié)能教育和培訓(xùn)的重點(diǎn)。需要編印相關(guān)教材和舉辦培訓(xùn)班，其基本費(fèi)用應(yīng)由預(yù)算予以安排。此外，我國的各類學(xué)校需開設(shè)不同層次的節(jié)能課程，還需充分運(yùn)用電視、廣播、報(bào)刊等媒介進(jìn)行節(jié)能方面的宣傳，政府預(yù)算應(yīng)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。這對于提高全社會的節(jié)能和環(huán)保意識，有效建立節(jié)能型社會，必將發(fā)揮重要作用。

　　四是節(jié)能管理監(jiān)督體系建設(shè)。20世紀(jì)80年代，我國建立了以節(jié)能服務(wù)中心為主體的節(jié)能服務(wù)體系，全國成立了200多個地方、行業(yè)節(jié)能服務(wù)中心和監(jiān)督中心，擁有數(shù)千人的技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍，為企業(yè)提供節(jié)能方面的信息、咨詢和技術(shù)服務(wù)。節(jié)能服務(wù)中心是我國特有的一支節(jié)能服務(wù)隊(duì)伍，如何在市場經(jīng)濟(jì)下發(fā)揮這支隊(duì)伍的作用，需認(rèn)真研究并妥善處理。對于一部分具備條件的節(jié)能服務(wù)中心，政府可支持其改組為能源服務(wù)公司，使其通過開展節(jié)能技術(shù)的商業(yè)化經(jīng)營，積極為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的能源管理和服務(wù)來求得生存和發(fā)展。對大多數(shù)節(jié)能服務(wù)中心，可給予適當(dāng)?shù)念A(yù)算經(jīng)費(fèi)支持，為其發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，一方面協(xié)助政府部門推進(jìn)企業(yè)的節(jié)能工作，如協(xié)助政府部門貫徹落實(shí)節(jié)能法及其配套法規(guī)、節(jié)能政策，開展節(jié)能宣傳、教育和培訓(xùn)；另一方面為企業(yè)提供能源審計(jì)、檢測、監(jiān)測、節(jié)能項(xiàng)目評估等多方面的、合格的節(jié)能服務(wù)，并將企業(yè)的聲音反映到政府，成為政府和企業(yè)之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。

　　（2）在建設(shè)性預(yù)算中，加強(qiáng)財(cái)政的節(jié)能投資力度。

　　節(jié)能投資是指對能源使用單位的技術(shù)改造投資及其生產(chǎn)新型節(jié)能設(shè)備的投資，其投資來源一般以市場和企業(yè)為主體，但政府為了發(fā)揮支持節(jié)能的政策導(dǎo)向作用，也應(yīng)安排必要的財(cái)政節(jié)能投資，以促進(jìn)全社會節(jié)能事業(yè)發(fā)展和能效水平提高。

　　從中國的實(shí)際看，節(jié)能投資少，資金和節(jié)能任務(wù)不匹配，是長期以來我國節(jié)能工作面臨的一個主要問題。由于缺乏政府投資的有效支持，節(jié)能技術(shù)改造主要由企業(yè)承擔(dān)。企業(yè)作為節(jié)能投資的主體，投資能力較弱，也缺乏有效的融資途徑，大量節(jié)能技改項(xiàng)目難以及時實(shí)施，很多好的節(jié)能新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品難以得到推廣和普及。這說明，投資缺失是我國節(jié)能技術(shù)進(jìn)步緩慢的癥結(jié)所在。

　　目前從總體上看，我國主流生產(chǎn)和生活能力的能源技術(shù)和裝備水平仍然很低，多數(shù)技術(shù)相對落后，能源效率水平與國際上的差距為10-20年�，F(xiàn)在，技術(shù)進(jìn)步的節(jié)能促進(jìn)作用越來越明顯，不僅有助于推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，而且有助于培育和提高企業(yè)核心競爭力。因此，加強(qiáng)政府預(yù)算的節(jié)能投資，顯得日益必要和迫切。

　　具體建議包括三方面：

　　一是逐步提高節(jié)能投資占預(yù)算內(nèi)投資的比重。在未來的公共財(cái)政改革中，預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模并不會削弱，恰恰相反，它會隨著國家財(cái)力總規(guī)模的增長而相應(yīng)擴(kuò)大。此外，預(yù)算內(nèi)投資將會改變過去投資范圍太寬、包攬?zhí)�多的格局，從一般競爭性領(lǐng)域的投資中逐步退出，對國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)予以投資傾斜。顯然，強(qiáng)化節(jié)能投資符合國家預(yù)算內(nèi)投資的改革趨向。

　　二是預(yù)算內(nèi)節(jié)能投資要更多地利用貸款貼息方式。近年來中央一級和某些地方選擇一些節(jié)能項(xiàng)目，通過專項(xiàng)貼息貸款方式予以支持，深受企業(yè)歡迎，取得了明顯的投資效果，進(jìn)而有力地推進(jìn)了我國節(jié)能的發(fā)展。這一做法值得肯定并在今后予以進(jìn)一步推行。

　　三是要選擇一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級節(jié)能項(xiàng)目，國家財(cái)政可采取直接投資的方式予以支持。當(dāng)然，這類項(xiàng)目并不是由預(yù)算內(nèi)投資獨(dú)立承擔(dān)，而是與企業(yè)融資一道完成。預(yù)算內(nèi)直接投資與貼息貸款比較，對節(jié)能項(xiàng)目的支持力度更大，有利于更好地解決投資來源，并減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和壓力。但受國家財(cái)力制約，節(jié)能的預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目不宜太多。

　　（3）完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立中央對地方的節(jié)能專項(xiàng)撥款。

　　政府間轉(zhuǎn)移支付制度是公共財(cái)政體系的一個重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。通常包括兩種，一是無條件轉(zhuǎn)移支付，二是有條件轉(zhuǎn)移支付（亦稱專項(xiàng)撥款）。“有條件”一般是指規(guī)定專門用途，要�？顚Ｓ�；另外一般要求地方亦有配套資金。因此，專項(xiàng)撥款的政策性導(dǎo)向十分明顯，是貫徹中央宏觀政策意圖的一個重要工具。

　　我國由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，區(qū)域間政府財(cái)力差距懸殊，特別是哪些以重化工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的省份往往是能耗大省，節(jié)能大省和財(cái)政窮省。因此，在未來政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革中，為了有效地縮減區(qū)域之間節(jié)能的差距，推進(jìn)全國的節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，設(shè)立中央對地方的節(jié)能專項(xiàng)撥款非常必要。

　　初步考慮提出三條建議：

　　一是中央的節(jié)能專項(xiàng)撥款主要是向中西部地區(qū)的能耗大省和節(jié)能大省傾斜，避免平均分配和撒“糊椒面”；

　　二是中央節(jié)能�？顟�(yīng)采取科學(xué)、規(guī)范、透明的方法進(jìn)行分配，避免“暗箱操作”和撥“人情款”；

　　三是接受節(jié)能專項(xiàng)撥款的省份必須按照相關(guān)規(guī)定，從地方預(yù)算中安排相應(yīng)的配套資金，與中央�？钜坏缹ｉT用于節(jié)能方面，不得挪作它用。要制訂周密的規(guī)劃，進(jìn)行安排使用資金，要把錢花在最急需的節(jié)能項(xiàng)目上。

　　（三）政府采購政策

　　1、我國政府采購的現(xiàn)狀

　　政府采購是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，它起源于西方市場化國家，經(jīng)過二百多年的發(fā)展而日趨完善。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國政府采購最早于1996年開始試點(diǎn)，經(jīng)過近七、八年的時間，得到過速發(fā)展。一是制度框架業(yè)已建立起來。特別是從2003年開始實(shí)施的《政府采購法》，標(biāo)志著我國政府采購已開始向法制化、規(guī)范化的方向邁進(jìn)。二是政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大。2003年全國政府采購規(guī)模已由試點(diǎn)初期的幾十億元，增加到1659億元。三是管理體制取得了突破性進(jìn)展。按照政府采購管理與執(zhí)行分離、職責(zé)分清的原則，到2003年中央單位已完成了管理與執(zhí)行職能的分離，11個省（市）的政府集中采購機(jī)構(gòu)脫離了財(cái)政部門，其它�。ㄊ校┒贾贫�了改制方案。四是政府采購?fù)该鞫让黠@增強(qiáng)，2004年全國公開招標(biāo)的采購金額為950億元，占總規(guī)模的57.23%，基本確立了公開招標(biāo)方式的主導(dǎo)地位。

　　2、政府采購是促進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步的重要政策工具

　　政府采購有助于節(jié)約財(cái)政支出，但節(jié)約支出，提高支出效率并不是建立政府采購制度的唯一出發(fā)點(diǎn)。因?yàn)檎�府采購是社會總需求的一個組成部分，它對社會經(jīng)濟(jì)的流通、生產(chǎn)、分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)均有重要影響。這個制度的建立和發(fā)展，直接反映政府介入社會經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和深度，也反映著公共財(cái)政在經(jīng)濟(jì)生活和社會生活中的地位。因此，政府采購制度的實(shí)行不僅具有財(cái)政意義，更具有廣泛的社會意義和政治意義。

　　從國外經(jīng)驗(yàn)看，良好的政府采購制度的主要功能之一是發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。政府采購客觀上對于不同的產(chǎn)品和行業(yè)有一定的選擇余地，可以據(jù)此體現(xiàn)不同的政策傾向。于是市場化國家政府通常把環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、資源節(jié)約與合理開發(fā)利用等特定政策目標(biāo)納入政府采購的通盤考慮。在我國，隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，能源和環(huán)保問題日益突出，節(jié)能已成為國家未來中長期確保融資安全、改善環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略問題。這就從客觀上決定了節(jié)能更應(yīng)當(dāng)成為我國宏觀調(diào)控的一個重要政策目標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)將節(jié)能納入政府采購范圍。

　　我國未來政府采購的空間很大。2004年我國GDP將突破12萬億元，按國際上政府采購規(guī)模一般占GDP10%計(jì)算，我國政府采購規(guī)模應(yīng)在1.2萬億元以上。2004年全國財(cái)政支出計(jì)劃為26566億元，按照財(cái)政支出的30-40%計(jì)算，政府采購也有8000-11000億元。我國政府采購起步較晚，發(fā)展很快，近年來每年以40-60%的速度增長，2003年政府采購規(guī)模已達(dá)1600多億元，照上述增長速度發(fā)展下去，未來我國的政府采購規(guī)模將會不可抑制地大大擴(kuò)張。

　　同時，我國未來節(jié)能和能效水平提高的潛力巨大。中國GDP目前居世界第六位，占世界總量的3.4%，但能耗卻居世界第二位，占世界能源消費(fèi)總量的10.5%，主要產(chǎn)品消耗市場化比國際平均水平高46%.聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署報(bào)告評價：“中國經(jīng)濟(jì)的能源強(qiáng)度用國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，至今仍保持在較高水平，大約是主要發(fā)達(dá)國家的3-10倍”�！鞍茨壳暗内厔莅l(fā)展，中國的能源強(qiáng)度到2020年將達(dá)到每1000美元GDP消耗0.586t標(biāo)準(zhǔn)煤。雖與1985年相比（1.8t），降低到了三分之一，但仍比目前的美國水平高40%.由此可見，中國在降低能耗強(qiáng)度方面仍大有潛力”。

　　上述情況可以說明，面對未來巨大的政府采購規(guī)模和節(jié)能潛力，如能通過正確的政策和措施將二者加以結(jié)合，必將大大地推進(jìn)我國節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。

　　3、將節(jié)能納入政府采購的思路和建議

　�。�1）加大節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證力度，這是做好節(jié)能政府采購工作的前提和基礎(chǔ)。所謂節(jié)能產(chǎn)品是指符合與該種產(chǎn)品有關(guān)的質(zhì)量、安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)要求，在社會使用中與同類產(chǎn)品或完成相同功能的產(chǎn)品相比，它的效率或能耗指標(biāo)相當(dāng)于國際先進(jìn)水平或達(dá)到近接國際水平的國內(nèi)先進(jìn)水平。根據(jù)《中華人民共和國節(jié)約能源做》的有關(guān)規(guī)定，我國于1998年11月正式推出了節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度，經(jīng)過幾年努力，已確定了21種產(chǎn)品為節(jié)能產(chǎn)品。但總體看我國節(jié)能認(rèn)證工作剛剛開始，參與節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證的品種太少。美國“能源之星”認(rèn)證產(chǎn)品覆蓋了31類消費(fèi)產(chǎn)品中的3400多個品種，有超過1200家制造商生產(chǎn)有“能源之星”標(biāo)識的產(chǎn)品。因此，我國今后必須加大節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證工作的力度，擴(kuò)大產(chǎn)品品種范圍，為規(guī)范節(jié)能產(chǎn)品市場和納入政府采購做好技術(shù)準(zhǔn)備。

　　（2）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)節(jié)能政府采購工作。國務(wù)院辦公廳2004年30號文件明確要求“要將節(jié)能產(chǎn)品納入政府采購目錄”。根據(jù)此項(xiàng)精神，需要盡快啟動節(jié)能政府采購。鑒于節(jié)能產(chǎn)品的廣泛性和復(fù)雜性，以及節(jié)能政府采購是一項(xiàng)全新的工作，應(yīng)該實(shí)行“先易后難，逐步推進(jìn)”的原則。首先，中央政府機(jī)構(gòu)要率先垂范，同時要選擇部分地方，從明年開始就要著手進(jìn)行節(jié)能政府采購試點(diǎn)，以后隨著條件的成熟再逐步擴(kuò)大到全國所有地方。其次，節(jié)能政府采購一開始不宜范圍太寬，先選擇哪些社會需求量大、節(jié)能效益顯著的產(chǎn)品納入政府采購范圍，以后再逐步拓寬范圍。

　�。�3）節(jié)能政府采購要實(shí)行集中采購模式。政府采購既包括集中采購，又包括分散采購，但節(jié)能政府采購只能選擇前者而不是后者。因?yàn)榧�中采購是以采購產(chǎn)品目錄為標(biāo)準(zhǔn)，分散采購是以目錄以外的采購限額為標(biāo)準(zhǔn)，而研究節(jié)能政府采購的實(shí)質(zhì)恰恰是應(yīng)該將那些節(jié)能產(chǎn)品納入政府采購的目錄，以強(qiáng)制實(shí)行。節(jié)能產(chǎn)品的政府集中采購可分為兩種情況：一是政府集中采購機(jī)構(gòu)的采購，它一般以通用節(jié)能產(chǎn)品采購為主，如照明產(chǎn)品、家用電器等；二是部門集中采購機(jī)構(gòu)的采購，它一般以有關(guān)部門有特殊需要并且具有批量的節(jié)能產(chǎn)品采購為主，如風(fēng)機(jī)、水泵、變壓器等。

　�。�4）試行節(jié)能產(chǎn)品的協(xié)議供貨制度。所謂協(xié)議供貨制度是指通過一次招標(biāo)為有共同需求的各單位確定中標(biāo)供應(yīng)商和中標(biāo)產(chǎn)品，并在一定時間期限內(nèi)有此需求的單位直接向中標(biāo)供應(yīng)商采購。這種采購方法已成為國際潮流，國外稱為“長期供貨合同”或者“協(xié)議合同”，我國叫做“協(xié)議供貨制度”。從2002年在中央單位試行，目前被地方廣泛使用，它既有利于選擇合適的產(chǎn)品和價格，也有利于提高政府采購效率。因此，節(jié)能政府采購也可以試行這種辦法。在具體實(shí)施時，可考慮把節(jié)能產(chǎn)品的中標(biāo)價格作為最高限價，為解決協(xié)議期內(nèi)價格變化問題，采購單位要在競爭基礎(chǔ)上，就價格進(jìn)行再談判，確定具體中標(biāo)產(chǎn)品。