財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度是預(yù)算執(zhí)行的根本性制度，在政府財(cái)政收支管理中起著關(guān)鍵性的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制進(jìn)行過(guò)一系列改革，但重點(diǎn)是調(diào)整分配關(guān)系和改革分配體制，目前主要完成了財(cái)政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待進(jìn)行，導(dǎo)致財(cái)政支出體制改革落后于整個(gè)財(cái)政體制改革。財(cái)政支出管理體制改革主要包括三個(gè)主要組成部分：改革預(yù)算編制方法，建立國(guó)庫(kù)集中收付制度，推行政府采購(gòu)制度。從財(cái)政預(yù)算管理的全過(guò)程來(lái)看，預(yù)算編制和審批一旦完成以后，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制以及預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果就幾乎完全依賴于一個(gè)良好的國(guó)庫(kù)制度，也就是通常所說(shuō)的“良好的國(guó)庫(kù)制度是良好的財(cái)政預(yù)算管理的一半”。由于支出改革的滯后，極大地阻礙了財(cái)政管理體制改革的平衡發(fā)展，造成預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，財(cái)政監(jiān)督管理弱化，財(cái)政支出管理中存在的問(wèn)題十分突出。因此，改革現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理分散支付制度為與公共財(cái)政相適應(yīng)的國(guó)庫(kù)集中支付制度，是當(dāng)前財(cái)政部門進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的必然要求。

　　一、 現(xiàn)行國(guó)庫(kù)支付制度中存在的主要問(wèn)題

　　目前我國(guó)實(shí)行的是分散支付制度，也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開(kāi)立的賬戶，由其自主使用。這種在傳統(tǒng)體制下形成的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度及運(yùn)作方式，弊端十分明顯：

　　一是預(yù)算單位賬戶管理混亂。由于現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理制度實(shí)行的是以預(yù)算單位設(shè)立多重存款賬戶為基礎(chǔ)的分級(jí)分散收付制度，財(cái)政支出通過(guò)財(cái)政部門和用款單位各自開(kāi)設(shè)的存款賬戶層層撥付，重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政收支活動(dòng)透明度不高，不利于對(duì)其實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督。

　　二是支出過(guò)程脫離財(cái)政監(jiān)督。預(yù)算資金一經(jīng)撥付給了部門和單位，就脫離了財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政部門只能依賴各支出部門的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止支出過(guò)程中的違紀(jì)違法行為，各種擠占、截留、挪用資金的現(xiàn)象無(wú)法控制，特別是建設(shè)項(xiàng)目資金，經(jīng)過(guò)層層截留，落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金往往少而又少， 容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。

　　三是資金撥付環(huán)節(jié)過(guò)多。年度預(yù)算批復(fù)后，財(cái)政部門按月、按季或按進(jìn)度向主管部門撥款，這些資金經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)撥和很長(zhǎng)一段時(shí)間，才能到達(dá)用款單位賬戶，由于各單位資金都有個(gè)逐漸支付的過(guò)程，在預(yù)算資金按期撥付，由各單位分散保存的情況下，必然會(huì)使大量財(cái)政資金分散在各單位形成沉淀，而且資金撥付出去以后便脫離了財(cái)政監(jiān)督，大量資金停留在預(yù)算單位銀行賬戶上，何時(shí)使用以及如何使用，都由預(yù)算單位決定，財(cái)政部門鞭長(zhǎng)莫及。

　　四是財(cái)政資金運(yùn)行的信息反映滯后。資金脫離財(cái)政監(jiān)督導(dǎo)致財(cái)政收支信息嚴(yán)重失真，難以為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠的決策依據(jù)。一方面，大量預(yù)算外資金游離于政府預(yù)算管理之外，政府預(yù)算無(wú)法全面、準(zhǔn)確、完整地反映政府財(cái)政收入的實(shí)際情況；另一方面，資金支出權(quán)實(shí)際控制在預(yù)算單位手中，預(yù)算單位若不按公共財(cái)政的要求使用財(cái)政資金，財(cái)政部門無(wú)法全面了解整個(gè)財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，難以對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)做出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷。

　　二、 推行國(guó)庫(kù)集中支付制度勢(shì)在必行

　　針對(duì)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制存在的種種問(wèn)題，從深化財(cái)政支出管理與監(jiān)督的實(shí)際需要出發(fā)，應(yīng)建立和推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的國(guó)庫(kù)集中支付制度。所謂國(guó)庫(kù)集中支付制度，即將所有的政府性財(cái)政資金全部集中存放到國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行開(kāi)設(shè)的單一賬戶，所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下，財(cái)政部門對(duì)各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)不再事先預(yù)撥，財(cái)政資金的使用，由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，財(cái)政部門核對(duì)后準(zhǔn)予支出，財(cái)政資金將由單一賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。但在實(shí)際支付之前，所有的資金都集中在國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門可以統(tǒng)一調(diào)度。這種制度減少了財(cái)政支出的中間環(huán)節(jié)，杜絕了財(cái)政資金被擠占、截留、挪用等問(wèn)題，確保了財(cái)政資金的使用效益。通過(guò)分析我國(guó)財(cái)政資金管理現(xiàn)狀，推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，有利于改多頭開(kāi)戶為國(guó)庫(kù)單一賬戶，徹底扭轉(zhuǎn)賬戶管理混亂。通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，能夠有效地克服目前財(cái)政資金分散收付的局面，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金集中化管理，有利于規(guī)范預(yù)算約束，促進(jìn)政府部門依法行政和依法理財(cái)。

　　二是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，有利于庫(kù)款統(tǒng)一調(diào)度，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效益。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，可以有效解決過(guò)去財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問(wèn)題。使過(guò)去的財(cái)政向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款，由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸�，由單位分散存放變�(yōu)閱我毁~戶集中存放，由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲?guó)庫(kù)直接支付。這將有利于財(cái)政對(duì)資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，有效降低資金劃撥支付成本，提高財(cái)政資金的使用效益。

　　三是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，有利于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對(duì)支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，使各項(xiàng)支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)格性。同時(shí)，由于實(shí)際資金不到單位賬戶，單位想擠占、挪用和截留財(cái)政資金已不可能。

　　四是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，有利于健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開(kāi)，財(cái)政收支過(guò)程高度透明和公開(kāi)，真正做到“管支的不管編，管編的不管撥，管撥的不管錢，管錢的不見(jiàn)錢”，預(yù)算監(jiān)督由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑�、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督，有利于財(cái)政部門全方位地加強(qiáng)管理監(jiān)督。財(cái)政預(yù)算部門、支出單位、財(cái)政國(guó)庫(kù)支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出全過(guò)程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，還能有效地防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　　三、建立和推行國(guó)庫(kù)集中支付制度是財(cái)政支出管理改革的必然選擇

　　財(cái)政支出管理體制改革是由一系列相互配套的制度構(gòu)成的，具有綜合性、系統(tǒng)性。任何一項(xiàng)支出制度的改革一旦深入展開(kāi)，就會(huì)與另外一些制度發(fā)生沖突�？梢�(jiàn)，財(cái)政支出管理體制改革必然是一種全面的改革。國(guó)庫(kù)集中支付制度必須以部門預(yù)算為前提，以政府采購(gòu)做配套，以相關(guān)法律制度做保障。同時(shí)，國(guó)庫(kù)集中支付也為部門預(yù)算、政府采購(gòu)的改革發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。只有財(cái)政支出管理體制中的這三項(xiàng)制度互為條件、相互配套的聯(lián)合實(shí)施，才能構(gòu)建比較規(guī)范的財(cái)政支出管理體制。

　�。ㄒ唬﹪�(guó)庫(kù)集中支付以明確政府職能為首要前提

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政是公共財(cái)政，是國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份取得收入，用于政府公共活動(dòng)支出、保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序、提高社會(huì)公共服務(wù)水平、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的政府財(cái)政活動(dòng)，整個(gè)政府預(yù)算管理體制的建立是以劃分市場(chǎng)和政府各自的職能為基礎(chǔ)的，只有明確了政府在國(guó)家事務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的角色，才能確定政府應(yīng)該通過(guò)稅收、各種收費(fèi)、國(guó)債等方式籌集多少財(cái)政收入，分別用于那些項(xiàng)目，各花費(fèi)多少。國(guó)庫(kù)集中支付制度要求各級(jí)政府支出部門根據(jù)年初預(yù)算合理確定所需購(gòu)買的商品和勞務(wù)或者它們所需調(diào)撥的資金數(shù)額，而制定預(yù)算計(jì)劃本質(zhì)上就是決定政府的支出安排。這種支出安排的范圍應(yīng)主要限定在政權(quán)機(jī)關(guān)和那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的非盈利性的領(lǐng)域和事務(wù)，包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、環(huán)境保護(hù)等。因此，明確政府職能和各級(jí)政府的事權(quán)范圍是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的基礎(chǔ)和前提。

　�。ǘ�）國(guó)庫(kù)集中支付以建立和完善部門預(yù)算為先決條件

　　國(guó)庫(kù)集中支付與部門預(yù)算是相互配套，不可分割的。國(guó)庫(kù)集中支付要求預(yù)算具體準(zhǔn)確，而當(dāng)前的預(yù)算編制比較粗糙，年中增加預(yù)算的隨意性大，集中支付后將直接影響改革的效果。因此，要根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的部門預(yù)算編制方法，將預(yù)算支出按部門和支出項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，為國(guó)庫(kù)集中支付制度推行提供可靠的保障。預(yù)算編制只有采取部門預(yù)算的方法，國(guó)庫(kù)集中支付才能付諸實(shí)施，因?yàn)榧�中支付制下的分類賬戶本身就是按政府各支出部門設(shè)置的，各支出部門必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來(lái)確定用款項(xiàng)目和用款時(shí)間，并通過(guò)單一賬戶進(jìn)行資金劃撥，這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。另一方面，國(guó)庫(kù)分類賬戶和政府財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)很好地反映了各部門資金的使用情況和預(yù)算執(zhí)行效果以及存在的問(wèn)題，有利于下一年度按照零基預(yù)算的方法重新編制新的部門預(yù)算。

　�。ㄈ�）國(guó)庫(kù)集中支付以建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為核心內(nèi)容

　　改革財(cái)政性資金賬戶設(shè)置，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，按照統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一收支、統(tǒng)一管理的原則，取消各單位自行設(shè)立和管理的各類財(cái)政性資金賬戶，由財(cái)政部門在人民銀行和商業(yè)銀行建立統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，將政府所有財(cái)政性收支全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系進(jìn)行核算、反映和管理。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系應(yīng)由五部分組成：（1）財(cái)政部門在人民銀行開(kāi)設(shè)的用于記錄、核算、反映納入預(yù)算管理的財(cái)政資金的國(guó)庫(kù)單一賬戶；（2）財(cái)政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)的用于預(yù)算資金的日常支付和與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算的零余額賬戶；（3）財(cái)政部門在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的用于記錄、核算、反映預(yù)算外資金使用情況的預(yù)算外資金賬戶；（4）用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出的預(yù)算單位零余額賬戶；（5）經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門批準(zhǔn)開(kāi)設(shè)的特設(shè)賬戶。國(guó)庫(kù)單一賬戶集中了所有的財(cái)政資金，并且只有財(cái)政國(guó)庫(kù)部門才可以簽發(fā)支付命令。

　�。ㄋ模﹪�(guó)庫(kù)集中支付與政府采購(gòu)制度相互配合

　　國(guó)庫(kù)集中支付的顯著特點(diǎn)是資金的流轉(zhuǎn)鏈條短、速度快、支付程序簡(jiǎn)潔，各資金使用部門沒(méi)有資金的直接支配權(quán)，因此彌補(bǔ)了預(yù)算外資金管理方面的漏洞。但是，僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對(duì)合理性、合法性和安全性，因?yàn)樗鼰o(wú)法徹底排除由于利益驅(qū)動(dòng)而使支出部門與供貨商勾結(jié)起來(lái)共同侵吞財(cái)政資金的可能性，因而也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)由“共謀博弈”向“囚徒博弈”的轉(zhuǎn)變，不能根本杜絕腐敗現(xiàn)象。政府采購(gòu)制度遵循“公開(kāi)、公平、公正”的原則，極大地增強(qiáng)了采購(gòu)過(guò)程的透明度，在提高財(cái)政資金使用效益的同時(shí)，使腐敗行為失去了滋生的蔓延的土壤。因?yàn)榇藭r(shí)支出部門只需將所需商品和勞務(wù)的規(guī)格和數(shù)量告知政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的招標(biāo)事宜，因而切斷了支出部門與供貨商之間的聯(lián)系渠道。 從而體現(xiàn)“效率、規(guī)范”要求，有效地提高政府采購(gòu)工作質(zhì)量。

　�。ㄎ澹﹪�(guó)庫(kù)集中支付以嚴(yán)格的監(jiān)督管理和控制體系為重要保障

　　完善責(zé)任制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督這是國(guó)庫(kù)集中支付體系順利進(jìn)行的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)庫(kù)集中支付制度要充分發(fā)揮其強(qiáng)化預(yù)算約束和監(jiān)督、提高資金使用效率的作用，離不開(kāi)嚴(yán)格的管理、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，包括財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，對(duì)資金和財(cái)務(wù)的監(jiān)督，事前、事中和事后的監(jiān)督等。財(cái)政、銀行、審計(jì)、預(yù)算單位要按各自的職責(zé)對(duì)辦理財(cái)政資金支付的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)政部門要建立預(yù)算單位分月用款計(jì)劃制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，定期對(duì)國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)；人行國(guó)庫(kù)部門要履行中央銀行對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)代理財(cái)政支付業(yè)務(wù)員的商業(yè)銀行的資信、資金清算業(yè)務(wù)的監(jiān)督；審計(jì)部門要結(jié)合財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建立，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計(jì)檢查，促進(jìn)政府部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。通過(guò)建立和完善科學(xué)合理的監(jiān)督制約機(jī)制，確保國(guó)庫(kù)支付制度的順利實(shí)施。