三、完普我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的對策建議

　　思路一：我國現(xiàn)階段政府轉(zhuǎn)移支付的具體政策目標(biāo)

　　1.調(diào)節(jié)過渡期中央與地方之間的財政縱向平衡。當(dāng)前我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的具體目標(biāo)之一，就是在增強中央可支配財力的前提下充分利用轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)中央與地方之間的財政平衡。

　　2.縮小區(qū)域財政能力差異，保證各轄區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)提供。在實施當(dāng)前過渡期轉(zhuǎn)移支付過程中，保證各轄區(qū)能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)成為直接目標(biāo)之一。通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，使那些貧困轄區(qū)有能力完成最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)：一般行政管理、基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生保健和社會安全網(wǎng)（最低收入水平）等等成為政府轉(zhuǎn)移支付的直接橫向目標(biāo)。

　　3.加大對西部大開發(fā)的轉(zhuǎn)移支付力度，為西部大開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造條件。在西部大開發(fā)的前期，政府轉(zhuǎn)移支付的主要任務(wù)是，通過轉(zhuǎn)移支付制度，使西部地區(qū)公民能夠享受到與其他地區(qū)大致相同的公共服務(wù)，消除在教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共設(shè)施方面與發(fā)達地區(qū)的巨大差距，為平等參與市場競爭創(chuàng)造條件：優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，在諸多公共產(chǎn)品供給中，在西部開發(fā)的前期需要優(yōu)先保證科教興國、基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)環(huán)境方面的公共需要，特別是教育和科技進步方面的需要，為西部開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

　　4.支持東部發(fā)達地區(qū)科技創(chuàng)新。政府轉(zhuǎn)移支付應(yīng)支持東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，支持東部地區(qū)發(fā)展高附加值工業(yè)，向中西部轉(zhuǎn)移本地區(qū)沒有優(yōu)勢的能源、原材料、運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)；支持東部地區(qū)積極參與國際分工與合作，提高國際市場競爭力。

　　S.強化中央政府的宏觀調(diào)控能力，轉(zhuǎn)移支付必須為中央政府穩(wěn)定經(jīng)濟、公平分配、矯正外溢提供財力保證。中央政府作為宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定職責(zé)的唯一合適的承擔(dān)者，對下級政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)具有宏觀經(jīng)濟的考慮：中央對地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)能夠在經(jīng)濟蕭條時期增加以鼓勵地方支出，在經(jīng)濟高漲時期減少以限制地方支出。中央對包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的公共支出決策應(yīng)有'相機抉擇'的一定靈活性，在轉(zhuǎn)移支付的總量、結(jié)構(gòu)及時間安排上作靈活調(diào)節(jié)。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付宏觀調(diào)節(jié)的另一個重要方面是矯正外溢性，這在現(xiàn)階段存在區(qū)域間惡性竟?fàn)幍那闆r下，尤其重要。另外，對中央出于宏觀經(jīng)濟形勢和社會公平考慮做出的收入分配政策調(diào)整給予支持也是轉(zhuǎn)移支付追求的目標(biāo)。

　　思路二：根據(jù)我國目前的實際情況，進一步完善現(xiàn)行政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，可以從以下幾方面入手：

　　1.明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。科學(xué)確定財政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)是規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)。目前，我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)定位于確保全國各地都能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，重點用于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和能源、交通、通訊、環(huán)境保護等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及教育科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等公益事業(yè)和社會保障事業(yè)。

　　2.改革現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付模式，實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付模式。通過縱向轉(zhuǎn)移支付可以強化中央政府的宏觀調(diào)控能力。通過橫向轉(zhuǎn)移支付不僅可以減輕中央財政的壓力，而且可以均衡地方公共服務(wù)能力。

　　3.以'因素法'取代傳統(tǒng)的'基數(shù)法'，統(tǒng)一和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。因素法的基本原理是：選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP，人口密集等來確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。

　　4.建立財政轉(zhuǎn)移支付評價、監(jiān)督和考核機制。一方面，設(shè)計一套科學(xué)合理的效益評價與考核指標(biāo)，據(jù)此對 轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核；另一方面，建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財政轉(zhuǎn)移支 付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。

　　5.加強財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制建設(shè)。盡快修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，在《預(yù)算法》中增加有關(guān)財政 轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予財政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位，增強人們對財政轉(zhuǎn)移支付的重視程度。

　　思路三：完善我國轉(zhuǎn)移支付法律制度的建議

　　1、進一步明確劃分各級政府之間的事權(quán)、財權(quán)。應(yīng)該以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)范圍。 市場經(jīng)濟體制卜，中央政府的事權(quán)方向主要是維護國家政權(quán)穩(wěn)定和履行中央政府職責(zé)，基礎(chǔ)設(shè)施和一般性社會公 共服務(wù)，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，實施宏觀調(diào)控以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出等；地方政 府的事權(quán)主要是履行地方政府職能和發(fā)展地區(qū)教育、文化事業(yè)、社會保障事業(yè)發(fā)展以及其他不屬于中央政府管理體制的事權(quán)。應(yīng)根據(jù)這一原則，重新調(diào)整中央和地方政府的支出結(jié)構(gòu)，對原由中央政府委托地方政府代管的事權(quán)支出上劃中央本級支出；對應(yīng)由地方政府支出事權(quán)，中央政府不再安排專項撥款，為建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件。對于財權(quán)的劃分，要兼顧效率和公平原則。即凡是對流動性生產(chǎn)要素所課征的稅、適用累進稅率的、具有再分配功能和經(jīng)濟穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動的生產(chǎn)要素所征收的稅和在經(jīng)濟循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用費則可根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。在此基礎(chǔ)上建立和完善我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

　　2、簡化我國轉(zhuǎn)移支付種類，實行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付形式。首先，解決辦法是分類處理，將具有一般目的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金納入過渡期轉(zhuǎn)移支付，以確保資金的公平合理分配。對具有專項轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金，應(yīng)納入專項撥款的范圍，根據(jù)成本補償或其他原則，針對特殊政策目標(biāo)進行分配。同樣，決算補助也要根據(jù)情況，能進體制基數(shù)的進基數(shù)，對其中具有財力補助性質(zhì)的資金要納入過渡期轉(zhuǎn)移支付中。其次，應(yīng)根據(jù)我國的情況，確定合理的轉(zhuǎn)移支付形式。轉(zhuǎn)移支付形式的選擇主要依據(jù)兩條原則：一是在近期如何有利于新舊體制的銜接；二是我國現(xiàn)階段的實際情況。建議，我國的轉(zhuǎn)移支付可分為如下四種類型：（1）稅收返還。為了保持制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，不對地方財政情況造成劇烈的沖擊，從目前的情況看，還必須在一定時期內(nèi)保留稅收返還這種形式，等它的比重逐漸下降到一定程度時，再予以取消。（2）一般性的轉(zhuǎn)移支付或稱均等化撥款。在分配方法上，采用因素法，根據(jù)各地的客觀差異，確定不同的參數(shù)變量，再按照有關(guān)法定公式對各地區(qū)的補助額進行測算。在擴大'過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法'規(guī)模，逐漸完善計算方法的基礎(chǔ)上，以之為主體形成我國的均等化撥款。（3）專項撥款。應(yīng)該大力規(guī)模現(xiàn)有的專項撥款，使之成為國家在環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等各個方面對地方政府加以引導(dǎo)，進行宏觀調(diào)控的重要手段。 （4）分類撥款。建議設(shè)立分類撥款來貫徹國家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟政策，主要是對地方的農(nóng)業(yè)開發(fā)、交通運輸、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)特定項目進行補助。

　　3、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。建議按照'新舊交替，以小吃大'的思路，對現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付均要進行大幅度的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，逐步擴大均等化轉(zhuǎn)移支付和與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項撥款的規(guī)模，消解非規(guī)范化的稅收返還等補助形式。改革稅收返還辦法可以采取這樣的思路：把稅收返還的一定百分比作為過渡期轉(zhuǎn)移支付的主要資金來源，這個比率，開始幾年可以設(shè)計得低一些，此后逐年遞增，這樣經(jīng)過若干年以后，稅收返還就可以被以現(xiàn)行過渡期轉(zhuǎn)移支付為雛形的均等化轉(zhuǎn)移支付制度最終取代。或者適當(dāng)降低稅收返還的遞增額，加快稅收返還在整個轉(zhuǎn)移支付中比例的下降，將削減部分的資金用于'過渡期轉(zhuǎn)移支付'，這種方法還可以考慮一下地區(qū)平衡，即對不同地區(qū)分別對待，對發(fā)達地區(qū)消減的幅度大一點，對其它地區(qū)少消減或維持原辦法。

　　對專項撥款來說，也存在著優(yōu)化結(jié)構(gòu)的問題�？偟膩砜矗�中央承擔(dān)的應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的支出，大于地方承擔(dān)的應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的支出，應(yīng)采取措施逐步理順：對屬于中央政府事權(quán)以及中央事權(quán)委托地方承擔(dān)的專項撥款，今后繼續(xù)安排：對屬于中央和地方共同事權(quán)，按照各自負(fù)擔(dān)的比例分別承擔(dān)的專項撥款今后繼續(xù)安排；對屬于地方事權(quán)的，應(yīng)由地方安排支出的項目，中央財政不再安排專項撥款；對按照政策、制度規(guī)定已補到位或己到原定補助期限的專項撥款，堅決取消，不再安排；對一次性的帶照顧性質(zhì)的支出，不利于中央和地方事權(quán)明確劃分的專項撥款，不再安排。對優(yōu)化專項撥款支出結(jié)構(gòu)節(jié)省下來的資金不宜直接歸入'過渡期轉(zhuǎn)移支付'，應(yīng)投入到國家重點支持和必保的項目，建議采取分類撥款的模式使用。

　　思路四：在建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度的改進和完善中央專項補助制度中，應(yīng)突出'規(guī)范'二字。

　　1、規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付制度與規(guī)范專項補助齊頭并進。首先，要清理和壓縮專項補助，使項目的設(shè)置更科學(xué)、合理。該項工作的重點為：規(guī)范政府行為，取消不合理的�？铐椖浚�如用于支持生產(chǎn)性企業(yè)的科技三項費用等；將部分具有財力補助性質(zhì)、宏觀調(diào)控作用不明顯的專項補助改為一般財力補助，作為中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付時考慮的調(diào)整因素。專項補助的清理和壓縮，不僅為中央財政加大一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模提供了財力支持，同時也提出了規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付的制度要求。也就是說，專項補助的清理和壓縮，必須同時廢止維持地方既得利益的、以'基數(shù)法'為依據(jù)的'稅收返還'制度，建立以'因素法'為依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證新增中央財政收入盡可能用于欠發(fā)達地區(qū)，緩解地區(qū)間經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡的矛盾，保證地方政府有足夠的財力提供最基本公共服務(wù)；用專項轉(zhuǎn)移支付制度保證地方基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展；用特殊轉(zhuǎn)移支付制度（專項補助）來實現(xiàn)中央的特定目標(biāo)，同時幫助地方實現(xiàn)特殊支出需要。

　　2、改革專項補助的預(yù)算監(jiān)督管理體制和運作方式。'因素法'的轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定性和規(guī)范性，人為操作的可能性比較小，因此，具有一定隨意性的特殊轉(zhuǎn)移支付制度（專項補助）必然成為財政管理的重點。首先，建議全國人大常委會財經(jīng)委成立專門的中央補助地方專項資金預(yù)算監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)審核中央專項補助地方支出的預(yù)算編制、監(jiān)督中央各部門分配下達專項補助情況和制定相關(guān)專項補助資金的管理辦法，財政部應(yīng)定期向該委員會匯報中央專項補助預(yù)算執(zhí)行情況。同時，建議修改《預(yù)算法》，將中央補助地方專項資金引起地方財政收支的變化納入預(yù)算調(diào)整范疇，便于地方人大對地方政府部門分配中央專項資金的過程進行監(jiān)督。其次，應(yīng)規(guī)范專項補助的申報和撥付程序，明確財政部門和政府其他部門間的職責(zé)。各業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)�？铐椖康牧㈨棥⒄撟C、中報、審批、技術(shù)指導(dǎo)、驗收等工作，財政部門負(fù)責(zé)資金的撥付和管理。在下達專項時應(yīng)由財政部門和業(yè)務(wù)部門聯(lián)合行文，改變業(yè)務(wù)部門既管事又管錢的狀況；資金在與項目單位同級的財政列支，明確各級政府的收支責(zé)任，保證各級財政支出數(shù)的完整性和客觀性。其三，增強專項補助的公開性，提高資金分配的透明度，確保各級政府和人民群眾的知情權(quán)。建立專項補助撥付分配公告制度，財政部門在下達指標(biāo)文件時應(yīng)將�？钤诜峙淝闆r作為附件予以公開，形成多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，杜絕在資金分配過程中的'跑部錢進'、拘私舞弊、討價還價等現(xiàn)象，減少人情款，確保有限的資金用在最需要的地方。

　　資料來源：

　　1、丁文等《我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度之反思與重構(gòu)》《財政與稅務(wù)》2005年第4期

　　2、宮曉霞《對我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的若干思考》《山東經(jīng)濟》2005年第3期

　　3、高萍等《對完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的探討》《財政與發(fā)展》2005年第3期

　　4、吳丹波《財政轉(zhuǎn)移支付制度須完善》《中國稅務(wù)報》2005年1月12日

　　5、宋超等《我國財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模問題研究》《地方財政研究》2005年第1期