農(nóng)業(yè)稅制對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民的生產(chǎn)生活有著重大影響。按照黨的十六大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署，十六屆三中全會又提出要創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。這些舉措大大加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的進程。在這樣的形勢下，如何認識和設(shè)計今后的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，這是一個重大的課題。

　　一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制概況與存在的問題

　　由于受二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，一直向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅費，導致一些地方農(nóng)民負擔過重，農(nóng)民意見很大。不合理的農(nóng)業(yè)稅制，既增加了農(nóng)民負擔，影響了干群關(guān)系，也阻礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

　　農(nóng)業(yè)稅是我國現(xiàn)有稅種中最古老的稅種，最初起源于魯國的'初稅畝，主要包括農(nóng)業(yè)稅（牧業(yè)稅）、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，時代的變遷，又逐漸出現(xiàn)了契稅和耕地占用稅，但仍以農(nóng)業(yè)稅為主體稅種。2002年起，針對我國當前各種收費過多過濫，管理失控的狀況，按照社會主義市場經(jīng)濟關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和建立公共財政的要求，結(jié)合國家稅收制度的改革和完善，全面展開了農(nóng)村稅費改革。農(nóng)村稅費改革規(guī)范了農(nóng)村分配制度，理順了國家、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系，從根本上減輕了農(nóng)民的負擔，促進了農(nóng)村各項事業(yè)的健康發(fā)展，得到了廣大農(nóng)民群眾的擁護。但農(nóng)村稅費改革后農(nóng)業(yè)稅制存在的問題卻逐漸暴露出來。探究農(nóng)業(yè)稅制存在的問題，尋求有效解決的良策，對于確保地方財政收入、確?；鶎訖C構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，堅持社會主義市場經(jīng)濟體制下的依法治稅原則具有極其重要的意義。[1]

　　我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度是在計劃經(jīng)濟或有計劃的商品經(jīng)濟體制的發(fā)展過程中建立和發(fā)展起來的。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，特別是在我國加入WTO和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢下，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度的老化和農(nóng)業(yè)稅收制度改革的滯后，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和三農(nóng)問題的解決。

　　農(nóng)村稅費改革之前，我國在農(nóng)村征收的稅共有17種，主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、車船使用稅、印花稅等等。農(nóng)業(yè)稅是據(jù)1958年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》征收的，它是按照常年產(chǎn)量依據(jù)地區(qū)差別比例稅率計征的實物稅。到現(xiàn)在已有40多年了，此間中國農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，但這一條例一直沿用。1983年，國務院為了調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)與多種經(jīng)營，開始單獨對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品征稅，后來演變成了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的納稅品種已基本包括在農(nóng)業(yè)稅中，區(qū)別主要在于耕地與非耕地。但由于實際操作難度很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就將上級下達的稅收指標平攤到農(nóng)戶，形成了重復征稅。屠宰稅始于1950年頒布的《屠宰稅暫行條例》，后經(jīng)過多次修改，到1994年下放到地方。本應是屠宰牲畜的單位和個人為納稅人，地方稅務局負責征收，但卻演變成由村民委員會代征代繳，繼而由農(nóng)戶飼養(yǎng)戶代征代繳，最后直接向農(nóng)戶攤派。此外，搭乘著農(nóng)業(yè)稅這一大車一并向農(nóng)民征收的費還有很多，主要的是村級的三項提留、鄉(xiāng)級的五項統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費和集資等，如教育集資、畜禽防疫費等?，F(xiàn)在正在進行的農(nóng)村稅費改革，是繼土地改革、實行家庭承包經(jīng)營之后的第三次重大變革。[2]

　　研究我國農(nóng)業(yè)稅，應從其歸類開始。因為稅收分類是稅收研究的基本方法，按征稅對象分類是稅收的基本分類方法。而對我國農(nóng)業(yè)稅進行歸類則是一件困難的事情。首先，我國農(nóng)業(yè)稅不屬于流轉(zhuǎn)稅，因為目前我國農(nóng)產(chǎn)品商品率平均只有30%左右，多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)的糧食主要供自己消費，能夠提供商品糧進入流通的較少，也就沒有多少可供征稅的銷售收入。其次，我國農(nóng)業(yè)稅也不屬于所得稅，因為所得稅需要較為健全的會計核算條件，要有統(tǒng)一的收入、成本費用標準，據(jù)以計算利潤所得，而目前我國農(nóng)民顯然不具備這樣的條件。再次，我國農(nóng)業(yè)稅也不是純粹的財產(chǎn)稅，因為我國農(nóng)業(yè)稅雖有按土地肥沃程度定稅的財產(chǎn)稅因素，但主要還是與農(nóng)產(chǎn)品的常年產(chǎn)量聯(lián)系在一起。有人將農(nóng)業(yè)稅定為收益稅也很牽強，一是按征稅對象分類一般沒有收益稅這一類；二是收益的含義模糊，是總收益還是純收益？如是純收益應歸入所得稅，如是總收益，若指貨幣收益應歸入流轉(zhuǎn)稅，若指實物收益仍然無法歸類。

　　上述分類的困難說明我國農(nóng)業(yè)稅的特殊性。實際上，我國農(nóng)業(yè)稅是從奴隸社會和封建社會的具有人頭稅和土地稅性質(zhì)的田賦演變而來的，深深根植于農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟。[3]

　　農(nóng)民負擔問題不單單在于重，更在于不公。不公不單單是稅負在農(nóng)民之間苦樂不均，更在于農(nóng)民與我國其他公民相比，稅費負擔與負擔能力的非對稱性。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制損害的不僅是公平，而且也損害到了社會公正。這種社會不公不僅長期剝奪了農(nóng)民的平等權(quán)利、造成城鄉(xiāng)居民生活水平的極大差異，而且對城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、良性發(fā)展產(chǎn)生著日益明顯的負作用，對城市居民的生活水平的提高也在產(chǎn)生著不利的影響。農(nóng)民收入增長慢了，城市工人下崗就多了就是這種關(guān)系的真實寫照。造成城鄉(xiāng)不公平既有二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的原因，更有人為的制度安排的原因。其中城鄉(xiāng)二元稅制就是這些制度安排之一。

　　我國城鄉(xiāng)居民收入的差距在逐年拉大的同時，城鄉(xiāng)居民稅負的差距也在反向拉大，農(nóng)民僅稅款一項人均支付額就為城市居民的9倍。城市個體工商戶在收入扣除成本費用和損失后，每月應納稅所得額不足5000元的部分，稅率為5%，而對于農(nóng)民來說不管你是否耕種、收入如何、成本多少，只要名下有地就要繳稅，而且實際稅率出奇地高，若將農(nóng)業(yè)稅換算為個人所得稅，其稅率竟高達117%，大大超過了城市個體工商戶適用的所得稅稅率，且課稅超出了剩余產(chǎn)品價值總量，對純農(nóng)戶的簡單再生產(chǎn)已造成了破壞，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民稅負與負擔能力上的極大非對稱性，對收入分配進行的是反向的逆調(diào)節(jié)。由此可見，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制本身就存在對農(nóng)民的歧視，是不公平、不公正的。[4]

　　要充分認識建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的重要性和必要性：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是為國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康發(fā)展提供制度保證。稅制是調(diào)控國民經(jīng)濟運行的重要手段，城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一，就難以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域均衡發(fā)展的矛盾，抑制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，固化了原本不合理的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。只有統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制才能為城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一個相對公平合理的平臺；才能為打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)確立制度保證，使國民經(jīng)濟早日擺脫二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的束縛，實現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是解決三農(nóng)問題的必然要求。我國三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民收入問題，導致農(nóng)民收入增長緩慢的因素固然很多，但不合理的農(nóng)業(yè)稅制嚴重影響了農(nóng)民收入增長。只有用合理的稅制取代現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制，才能從根本上解決農(nóng)業(yè)稅制對農(nóng)民增收和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抑制作用，調(diào)動農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的積極性，為農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展提供相對寬松的稅制環(huán)境。第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是完善國家稅收制度的重要內(nèi)容。我國城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一是國家稅制不完善的重要表現(xiàn)。綜觀世界各國，目前只有幾個國家仍在征收農(nóng)業(yè)稅。這也說明專門征收農(nóng)業(yè)稅已不適應時代發(fā)展的要求。[5]

　　目前，農(nóng)村稅費改革后我國農(nóng)業(yè)稅存在著以下主要問題：

　　1、農(nóng)村稅費改革后的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅以農(nóng)業(yè)總收入為征稅對象，按計稅土地和常年產(chǎn)量為計稅標準，不僅屬性模糊，而且與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展要求背道而馳。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅從稅種屬性上來說，不屬于按凈所得征收的所得稅，不屬于按商品流轉(zhuǎn)額（增值額）征收的商品稅，也不完全是現(xiàn)代意義上的財產(chǎn)稅，更不是調(diào)節(jié)因客觀原因形成級差收入的資源稅（因為農(nóng)業(yè)稅也調(diào)節(jié)了因主觀原因形成的級差收入）。如果非要論現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的屬性，長期以來，農(nóng)業(yè)稅其實是一個在特定歷史時期政府以過度汲取農(nóng)民剩余為目的的行為目的稅。

　　2、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅稅負較重，幾乎把農(nóng)業(yè)利潤全拿走，有時甚至傷及稅本。首先，農(nóng)業(yè)稅以常年產(chǎn)量為計稅依據(jù)的負擔率早已不能反映農(nóng)民真實的負擔水平。其次，從農(nóng)業(yè)稅實際負擔率來看，事實上，近年來農(nóng)村居民家庭來自農(nóng)業(yè)的人均純收入僅有1000多元，如果扣除勞動力成本，大多數(shù)農(nóng)村居民家庭從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得寥寥無幾甚至為負數(shù)。

　　3、橫向比較來看，農(nóng)業(yè)稅的征收致使農(nóng)村居民的稅負高于城鎮(zhèn)居民。統(tǒng)計資料表明，2001年我國城鎮(zhèn)居民家庭人均純收入為6860元，農(nóng)村居民家庭人均純收入為2366.4元，這說明農(nóng)村居民的負稅能力明顯低于城鎮(zhèn)居民，而現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收致使農(nóng)村居民的實際稅負卻高于城鎮(zhèn)居民。

　　4、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅稅種設(shè)置不合理。首先，盡管我國農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的開征有其歷史背景，然而，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)兩稅并存的稅種設(shè)置，在如今糧食生產(chǎn)產(chǎn)量大幅度提高且豐年有余，價格競爭已經(jīng)使農(nóng)業(yè)特產(chǎn)作物與糧棉作物的收益平均化的情況下，加之現(xiàn)行農(nóng)業(yè)兩稅又并未覆蓋全部農(nóng)業(yè)品種（如養(yǎng)殖業(yè)不納稅），導致稅負輕重不一，這既不符合公平原則，也扭曲了稅收對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)功能。其次，農(nóng)村稅費改革之后，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅依然單獨立法，設(shè)獨立稅種，使城鄉(xiāng)二元稅制得以延續(xù)，這有悖于稅收公平原則和國民待遇原則。[6]

　　5、現(xiàn)行二元稅制與社會主義市場經(jīng)濟體制不適應，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的制度障礙。目前農(nóng)業(yè)稅仍然以土地及其生產(chǎn)總量為計稅依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅成了一種類似于地租的土地稅。與之相比較，城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)工商業(yè)者卻沒有這種類似地租的稅收。稅收是政府調(diào)節(jié)不同社會階層之間、不同地區(qū)之間、不同行業(yè)之間利益分配關(guān)系，促進公平，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的主要杠桿之一。但由于城鄉(xiāng)稅收制度的不統(tǒng)一，這種調(diào)節(jié)作用不僅沒有得到發(fā)揮，反而使城鄉(xiāng)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)居民之間收入的差距進一步擴大，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

　　6、現(xiàn)行二元稅制有失公平，侵害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，加重了農(nóng)民負擔。公平原則是現(xiàn)代稅收的首要原則，其基本功能就是政府通過各種稅收制度和稅收政策來促進公平競爭，進而實現(xiàn)社會公平。但在現(xiàn)行二元稅制結(jié)構(gòu)下，這種公平僅僅局限在城市居民內(nèi)部和農(nóng)民內(nèi)部，忽視了城鄉(xiāng)居民之間的負擔公平。

　　7、現(xiàn)行二元稅制影響我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，制約了農(nóng)民收入的增加。世界多極化、經(jīng)濟一體化是全球發(fā)展的大趨勢。以加入WTO為標志，我國經(jīng)濟逐漸與世界經(jīng)濟融為一體，國與國之間的經(jīng)濟競爭日趨激烈。農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，獲利不高，為此，各國政府普遍采取優(yōu)惠政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供支持和保護，除對其采取直接補貼的政策外，在稅收上也給予了輕稅或免稅政策。相比之下，我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民不僅直接投資少、補貼更少，而且還要向農(nóng)民征收較高的農(nóng)業(yè)稅?？梢?，我國現(xiàn)行的二元稅制不僅不能適應全球經(jīng)濟一體化的要求，而且影響了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，制約了我國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的發(fā)揮，加大了農(nóng)民增收的難度。[7]

　　8、農(nóng)村稅費改革企圖通過降低平均稅負水平來減輕廣大農(nóng)民的負擔，卻忽視了農(nóng)民之間的負擔差距。稅費改革后，農(nóng)民的負擔由于取消了各種收費確實有了明顯的減輕，但農(nóng)業(yè)稅的稅率卻成為了影響農(nóng)民負擔的惟一因素。農(nóng)業(yè)稅稅率提高到7%，再加上20%的農(nóng)業(yè)稅附加，農(nóng)民的實際負擔水平為8.4%.改革前的按人頭收的三提五統(tǒng)都打入了按產(chǎn)量征收的農(nóng)業(yè)稅，全部落到了種地農(nóng)戶身上，真正務農(nóng)的農(nóng)民直接受到提高農(nóng)業(yè)稅稅率的負面影響，造成純農(nóng)業(yè)戶的稅負反而加重，這恰恰與農(nóng)村稅費改革的初衷背道而馳。

　　9、農(nóng)村稅費改革強調(diào)稅外收費的清理，并沒有真正觸及到亂收費現(xiàn)象背后的體制因素。農(nóng)村基層政府職能錯位，基層政府與上級政府財權(quán)、事權(quán)不對稱因素是導致亂收費現(xiàn)象發(fā)生的內(nèi)在原因之一。不解決農(nóng)村公共產(chǎn)品需求與財力不足之間的矛盾，不打破城鄉(xiāng)居民之間既定的利益分配格局，農(nóng)民負擔就不可能徹底減輕。一旦農(nóng)村公共產(chǎn)品等成為迫切需要，而農(nóng)村基層政府又沒有力量通過財政預算安排時，基層政府還是會通過巧立名目再收費來解決，如此一來，農(nóng)村稅費改革必將難以為繼，農(nóng)民負擔必定激烈反彈。

　　10、農(nóng)村稅費改革沒有涉及到農(nóng)業(yè)稅制的根本弊端?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制是一種歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅制，與現(xiàn)代化市場經(jīng)濟所要求的稅收原則不相符合，它既不是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)凈所得征收的所得稅，也不是按商品流轉(zhuǎn)額征收的商品稅。比如，農(nóng)業(yè)稅不允許扣除必要的生產(chǎn)成本，計征基數(shù)中包括了農(nóng)民的自食口糧，農(nóng)民的生產(chǎn)耗費（包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與勞動力消耗）不僅得不到相應的補償，反而還要繳稅。再如，農(nóng)業(yè)稅的計稅常年產(chǎn)量自20世紀60年代確定以來，長期以來保持不變，改革后使農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)退化成一種定額土地稅，不分收入多少，平均稅收負擔，既不能發(fā)揮組織收入職能，更難以調(diào)節(jié)收入分配。以這樣一種稅制作為農(nóng)村稅費改革的基本載體，使農(nóng)村稅費改革的局限性與不徹底性與生俱來。[8]

　　二、農(nóng)村稅費改革的目標與理論分析

　　近兩年多來，為減輕農(nóng)民負擔，在我國許多地區(qū)都陸續(xù)推行農(nóng)村稅費改革。從兩年多來試點地區(qū)的實踐效果來看，農(nóng)民過重的負擔明顯降低，各試點地區(qū)減負幅度一般在30%以上。然而，從稅費改革的政策設(shè)計以及改革過程中暴露的一些問題來看，此次改革仍不夠徹底，具有比較明顯的過渡性色彩，沒有打破城鄉(xiāng)居民之間既定的利益分配格局，無法從根本上解決農(nóng)民負擔和農(nóng)村財政問題。

　　第一種觀點認為，1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是改善工農(nóng)關(guān)系的重要手段。目前中國的人均GDP按匯率計算，約為1000美元左右；按購買力計算大約為3000-4000美元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15： 85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50：50.城鎮(zhèn)化水平為40%.綜合上述四項指標，目前是調(diào)整工農(nóng)關(guān)系的關(guān)鍵階段。根據(jù)國際經(jīng)驗，此階段不同國家從各自國情出發(fā)，都采取相應措施，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。中國工業(yè)化進人中期階段以后，為從根本上調(diào)整國民經(jīng)濟分配格局，在工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系上提供了可能。這一階段，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟增長的動力主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在這種背景下，再設(shè)立農(nóng)業(yè)稅從農(nóng)村抽取資源就不合時宜了，而且當前我國農(nóng)業(yè)稅占國家稅收收人的比重已經(jīng)很低。因此逐步取消農(nóng)業(yè)各稅，而將其納入所得稅、增值稅等稅種的征收范圍，已不會對我國財政收入有太大的影響。

　　2、逐步將農(nóng)村公共品的供給納入各級財政負擔的范圍，完善農(nóng)村公共財政體制。這項目標的實現(xiàn)，不僅是取消農(nóng)業(yè)稅，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，更重要的是要進行一系列的配套改革。當然，這是一項宏大的系統(tǒng)工程。首先，必須通過政府體制改革，大幅度降低政府的運行成本。其次是加大中央財政和省市財政對農(nóng)村義務教育和農(nóng)民社會保障等有關(guān)方面的投入。[9]

　　第二種觀點認為，1、總體上看，目前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)到了工業(yè)化中后期，市場經(jīng)濟體制的基本框架也已建立起來。世界上許多國家都在工業(yè)化進行到一定程度時及時結(jié)束了農(nóng)業(yè)剩余的提取，轉(zhuǎn)入工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展階段。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗看，一般是以工業(yè)產(chǎn)值超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為結(jié)束提取農(nóng)業(yè)剩余的標準。如美國早在1890年就結(jié)束了農(nóng)業(yè)對工業(yè)提供資金的活動。當時美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)總產(chǎn)值的40.6%，農(nóng)業(yè)勞動力占三次產(chǎn)業(yè)勞動力的37.5%；日本結(jié)束農(nóng)業(yè)對工業(yè)提供資金的政策是在1910年，當時的日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的42%農(nóng)業(yè)勞動力占三次產(chǎn)業(yè)勞動力的53.6%.而我國在1970年，工業(yè)產(chǎn)值就已達到36.8%占該年度工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的51.11%.近幾年來我國工業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重一直保持在70%及以上的水平，2001年這一比例高達74.5%.從就業(yè)結(jié)構(gòu)看自2001年開始農(nóng)業(yè)勞動力占三次產(chǎn)業(yè)勞動力的比重基本維持在50%這一水平。由此可見，我國經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到了改變工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、實行工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的時期，這也使統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制有了較為客觀的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

　　2、從當前財政收支及其結(jié)構(gòu)的總體情況看，城鄉(xiāng)一元稅制不會對我國財政造成過大壓力。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制并不等于不對農(nóng)民征稅，只是取消專門面向農(nóng)民的稅費，按照城鄉(xiāng)一體的原則，對農(nóng)民征收增值稅和個人所得稅。所以從經(jīng)濟發(fā)展的長遠角度看統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，隨著以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工工業(yè)的發(fā)展，地方從加工業(yè)得到的增值稅足以彌補取消農(nóng)業(yè)稅的不足。而且納稅人由繳農(nóng)業(yè)稅的千家萬戶轉(zhuǎn)為增值稅制度下的農(nóng)產(chǎn)品種植大戶和加工企業(yè)，農(nóng)村稅費征收成本過高的頑疾也可迎刃而解。[10]

　　第三種觀點認為，與現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制基本要素進行比較就可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)用土地資源使用稅在實質(zhì)上與農(nóng)業(yè)稅在制度設(shè)計上沒有大的差別，實際上仍然是農(nóng)業(yè)稅，本質(zhì)還是一種地租。按照這一思路進行農(nóng)業(yè)稅制改革，并不能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的目標。

　　1、開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有跳出城鄉(xiāng)二元稅制格局的窠臼。農(nóng)用土地資源使用稅仍然是一種針對農(nóng)民單獨設(shè)置的、游離于國家整體稅制之外的稅種，開征這一稅種，仍然秉承對農(nóng)民土地課稅的陳舊理念，沒有貫徹現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展所要求的對商品征稅、對所得及財產(chǎn)征稅的原則。

　　2、開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有考慮中國農(nóng)村的基本現(xiàn)實。中國農(nóng)業(yè)人口眾多，2001年我國農(nóng)民人均經(jīng)營耕地面積只有1.99畝。這一份土地，對農(nóng)民而言，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且在社會保障體系不能全面覆蓋農(nóng)民的情況下，還是維系農(nóng)民生存的最后一道生命保障線。對農(nóng)民課征農(nóng)用土地資源使用稅，就有可能破壞這一生命保障線，從根本上損害農(nóng)村社會穩(wěn)定以至全社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

　　3、開征農(nóng)用土地資源使用稅，不符合加入WTO之后我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求。和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅一樣，農(nóng)用土地資源使用稅不是規(guī)范的商品稅，國家既不能對進口農(nóng)產(chǎn)品征這種稅，也不能對出口農(nóng)產(chǎn)品退這種稅，這將影響我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

　　4、開征農(nóng)用土地資源使用稅成本過高，農(nóng)民利益得不到保障。農(nóng)用土地資源使用稅的征收管理方式與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收管理方式幾無二致。按照這一思路，現(xiàn)行負責全國農(nóng)業(yè)稅征收的近30萬人的隊伍仍需繼續(xù)保留，征收成本仍居高不下；現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅先征收再減免的運行機制仍然不變，農(nóng)業(yè)稅減免款被隨意截留挪用的問題仍然得不到根本解決，廣大農(nóng)民的利益保障機制仍無法建立。

　　5、開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有鏟除搭稅收合法便車，向農(nóng)民非法收費的機制。農(nóng)用土地資源使用稅的征收，無論是計算土地面積、劃分土地等級，還是確定級差稅額，都將強化基層政權(quán)機構(gòu)在征稅事務中的地位，不利于改善干群關(guān)系，不利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。[11]

　　第四種觀點認為，我國農(nóng)業(yè)稅收制度的改革必須突破現(xiàn)行模式的局限，立足于解決農(nóng)村長期積累的一些深層次問題，綜合考慮，配套進行，要在認識上有一個大轉(zhuǎn)變，在體制上有一個大的創(chuàng)新。為此，應當堅持以下三個基本原則：一是增強稅收對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟調(diào)控職能的原則；二是對農(nóng)民實行國民待遇的原則；三是公共產(chǎn)品提供應向農(nóng)村傾斜的原則。

　　我國農(nóng)業(yè)稅收制度的徹底改革不宜一步到位，而應采取漸進的方式，分階段、分步驟實施。

　　1、近期目標：以農(nóng)村稅費改革減輕農(nóng)民負擔，調(diào)整和規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收制度。

　　從農(nóng)業(yè)稅收制度改革的角度看，農(nóng)村稅費改革是一項十分必要的過渡性措施。農(nóng)村稅費改革將在三個方面為農(nóng)業(yè)稅收制度的進一步改革奠定良好基礎(chǔ)和提供有利條件。一是徹底解決農(nóng)村三亂問題，從根本上降低農(nóng)民負擔，讓農(nóng)民、農(nóng)業(yè)得以休養(yǎng)生息，為農(nóng)業(yè)稅收制度徹底改革提供經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。二是徹底改變農(nóng)民負擔模式，將以費為主或費、稅并重的農(nóng)民負擔模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐远悶橹鞯哪Ｊ剑_立農(nóng)業(yè)稅收在農(nóng)村分配關(guān)系中的主導地位，使農(nóng)村稅收管理走上規(guī)范化、法制化軌道，可以說是農(nóng)業(yè)稅收制度徹底改革的有效準備和鋪墊。三是在農(nóng)村稅費改革中配套建立健全農(nóng)村公共財政體制，增加對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給正?；?，為農(nóng)業(yè)稅收制度的徹底改革提供保障。

　　2、遠期目標：取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。

　　當前，我國的稅收體制正在醞釀新一輪改革。應當根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的整體要求，以新一輪稅制改革為契機，把農(nóng)業(yè)稅收制度包括在整體稅收體系中統(tǒng)籌考慮，徹底改革農(nóng)業(yè)稅收制度，形成包括廣大農(nóng)村在內(nèi)的統(tǒng)一的稅收制度。在廣大農(nóng)村以效率型稅收全面取代現(xiàn)行平均型稅收體制，以促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的全面發(fā)展，達到開拓農(nóng)村廣闊市場、刺激農(nóng)民巨大的潛在消費需求的目的。[12]

　　第五種觀點認為，對農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營主體如何征稅，確實是一個值得研究的問題。取消農(nóng)業(yè)稅，將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征稅對象涵蓋在增值稅的征稅范圍內(nèi)，存在兩大問題。

　　1、農(nóng)業(yè)稅存在的合理性問題，不單指這一稅種存在問題，而且指對農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品進行征稅的任何行為本身就存在問題。因此，對于一個本不該征稅的對象，來研究如何改征其他新的稅種，是毫無意義的。

　　除農(nóng)村家庭承包經(jīng)營外，農(nóng)戶、農(nóng)莊或農(nóng)場式的規(guī)模經(jīng)營盡管商品化程度較高，并可以獲得較好的農(nóng)業(yè)比較效益，但其自主性的投入規(guī)模也更大，而且承載著國家糧食安全等綜合的經(jīng)濟社會功能。特別是由于農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈中的低層次地位，其在經(jīng)濟資源的分配中始終會處于弱勢。在工業(yè)化進程中或工業(yè)發(fā)達階段，對農(nóng)業(yè)進行補貼將是長期的政策。國家應當把進行規(guī)模經(jīng)營者作為重點對象給予農(nóng)業(yè)補貼；對這些對象設(shè)置稅種時，也應優(yōu)先考慮補貼問題；在補貼不足的情況下，不宜設(shè)置稅種。

　　2、將征農(nóng)業(yè)稅改為征增值稅等稅種，缺乏操作性，也不夠科學。按增值稅條例衡量，家庭承包經(jīng)營主體不可能具備增值稅一般納稅人的條件，若對其征收增值稅只能按小規(guī)模納稅人對待。另外，家庭承包經(jīng)營體制下的農(nóng)產(chǎn)品銷售行為又比較靈活，無論是對其直接征收增值稅或是實行代扣代繳的辦法，均存在難以操作的問題。而且確定增值稅簡便征收率的辦法，并不比現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅按計稅面積、常年產(chǎn)量、計稅價格和稅率四因素計征的辦法優(yōu)越多少。兩種辦法只是計征方式的不同，對初級產(chǎn)品征收增值稅和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅都存在如何確定真實稅負率的問題。取消農(nóng)業(yè)稅后，現(xiàn)行增值稅中關(guān)于農(nóng)業(yè)自產(chǎn)產(chǎn)品免征增值稅的規(guī)定仍應保留，對收購農(nóng)產(chǎn)品進行工業(yè)加工或商業(yè)經(jīng)營行為征收增值稅的辦法也仍是可取的。總之，現(xiàn)行增值稅對于農(nóng)產(chǎn)品征稅的邊界設(shè)定和收購農(nóng)產(chǎn)品時的稅額抵扣辦法都是行之有效的。將增值稅擴展到農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應當考慮的因素很多，僅從增值稅角度測算，農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營也未必能達到實際征收增值稅的條件。再考慮農(nóng)業(yè)土地的低經(jīng)濟貢獻率、農(nóng)民的生存狀況和發(fā)展要求，將征農(nóng)業(yè)稅改為征增值稅實屬多此一舉。[13]

　　第六種觀點認為，費稅改革前農(nóng)民負擔過重，費稅改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口加大，農(nóng)村公益事業(yè)難辦，問題的癥結(jié)主要是三方面的原因：

　　1、貧困地區(qū)多，農(nóng)民收入少。中西部地區(qū)的農(nóng)村有盈利的企業(yè)太少，農(nóng)產(chǎn)品商品率低，不能提供足夠的稅源，致使財政收入不多。而經(jīng)濟體制改革后形勢逼人，農(nóng)村建設(shè)、公益事業(yè)增加，財政收入入不敷出，只得靠亂收費、亂罰款、亂攤派來維持日益增加的鄉(xiāng)、村支出。費改稅后可以減輕農(nóng)民負擔，但并不能真正解決財政收支平衡問題。

　　2、財政分配體制不完善。1994年我國進行財政體制改革，實行了分稅制，在劃分中央和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分各級政府財政收入，它包括分稅、分權(quán)、分征、分管等方面內(nèi)容。毫無疑問，這種改革方向是正確的，它有利于理順并規(guī)范各級政府的財政分配關(guān)系，有利于調(diào)動中央和地方兩個方面的積極性，提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，有利于中央對老、少、邊、窮地區(qū)的財政支援。但改革9年來，實際運行的結(jié)果也的確出現(xiàn)了一些需要完善和改進的地方，如老、少、邊、窮地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差距在擴大，三亂現(xiàn)象嚴重，農(nóng)民負擔過重，這實際上是由縣及縣以下政府未能真正實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的結(jié)果，有辦事權(quán)，卻無相應的財政收入，本應由財政支出解決的問題，由于沒有資金來源要么停辦，要么攤派。停辦影響政績，攤派加重了農(nóng)民負擔，政府左右為難。

　　3、城鄉(xiāng)稅制在設(shè)計上不統(tǒng)一。由于我國在稅制上城鄉(xiāng)差異較大，因而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民稅負不均的現(xiàn)象，相對而言，農(nóng)民稅負占收入的比重要比城市居民高。就以現(xiàn)在開征的農(nóng)業(yè)稅來說，從理論上講農(nóng)民占用了土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，取得了農(nóng)業(yè)收入，應該交納農(nóng)業(yè)稅，但它與城市開征的稅種比卻有許多的不同：其一，增值稅、營業(yè)稅是以增值額和營業(yè)額為課稅對象的，而農(nóng)業(yè)稅以總收益即農(nóng)產(chǎn)品收獲量而不是以農(nóng)產(chǎn)品的銷售收入征稅，在工商企業(yè)如果沒有銷售額，營業(yè)額就不征稅，而農(nóng)民哪怕未出售任何農(nóng)產(chǎn)品也得交稅。其二，從性質(zhì)上，不少學者把農(nóng)業(yè)稅歸于收益課稅，但他與典型的工商企業(yè)的收益課稅也不同，工商企業(yè)所得稅是對剔除成本費用后的純收入征稅，而農(nóng)業(yè)稅卻是對農(nóng)業(yè)總收入課稅，不扣除成本。其三，工商企業(yè)的稅收一般是按實際發(fā)生額如銷售額，應稅所得額征稅，而農(nóng)業(yè)稅是按常年產(chǎn)量征稅，一般情況下，減產(chǎn)不減稅，增產(chǎn)不增稅。這實際是包稅制。其四，再與個人所得稅比較，現(xiàn)在實行的個人所得稅盡管有待進一步完善，但它還是扣除了800元的基數(shù)后征稅（工資薪金所得），就是個體工商戶納的稅也是扣除成本，對城鎮(zhèn)居民考慮了他們的基本生活費用，為什么對農(nóng)民就不應該考慮一下它們的基本生活費用和生產(chǎn)成本呢？城鄉(xiāng)居民同為國民，在稅收上待遇卻差異較大，如此看來我國早期制定的農(nóng)業(yè)稅制已顯得有些不合時宜，需要改革。[14]

　　第七種觀點認為，目前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著農(nóng)業(yè)市場化程度低的障礙。據(jù)專家測算，目前我國市場化總體程度達到65%，而農(nóng)村大約在45%左右。換句話說，農(nóng)村的市場化進程大大低于全國的整體市場化程度。按地域分布，東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐快，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村市場化程度較高，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已不甚明顯。地域遼闊的中部、西部地區(qū)的廣大農(nóng)村，雖然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已星星點點閃現(xiàn)其中，但總體上仍處于自給、半自給的自然經(jīng)濟狀態(tài)，農(nóng)業(yè)仍是傳統(tǒng)生產(chǎn)方式占居主導地位。因此，受城鄉(xiāng)一體市場化進程的局限，目前在全國實行城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一尚不具備現(xiàn)實條件。否則勢必產(chǎn)生諸多弊端。單從稅收征管角度看，取消農(nóng)業(yè)稅，將其并入所得稅和增值稅范圍，不僅扣除收益和費用的資料來源難以掌握，而且面對小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)下的千家萬戶納稅人，其交易費用將無法估量，征管成本也難以承擔，從而造成農(nóng)村征納秩序的混亂。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，并不意味著非要等到全國城鄉(xiāng)一體的市場化進程普遍達到一定程度時，一步到位。正如中央經(jīng)濟工作會議指出的那樣，創(chuàng)造條件分步實施。所謂創(chuàng)造實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的條件，即是國家采取一定的政策措施和法律手段。比如降低農(nóng)業(yè)稅減輕農(nóng)民負擔，對種糧農(nóng)戶進行直接補貼，增加農(nóng)民收入。推動農(nóng)業(yè)市場化，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快城鄉(xiāng)一體市場化進程。這一進程的推動，是一個復雜的鏈條，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是這一鏈條中的幾個必經(jīng)環(huán)節(jié)。必須推進土地經(jīng)營制度改革和農(nóng)業(yè)的資本經(jīng)營，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制創(chuàng)造條件。[15]

　　第八種觀點認為，應該看到，現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的真實需求來決定，而是根據(jù)地方政府官員的政績利益目標函數(shù)來決定的?，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制導致供求結(jié)構(gòu)失調(diào)，信息的不對稱和難以根除的體制障礙也導致有限的農(nóng)村公共資源配置效益低下。當今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是自上而下的，而供給成本卻大都由農(nóng)民分攤，當由外來意志決定公共產(chǎn)品的供給時，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導致農(nóng)民對政府決策的任何公共產(chǎn)品供給都會反感和消極反對，這也強化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農(nóng)民負擔的機制和沖動。因此，即使在農(nóng)民稅費負擔沒有減輕的情況下，完善農(nóng)村村民自治，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品特別是村級公共產(chǎn)品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，建立起農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品偏好的良好表露機制，這也是對農(nóng)民作為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給納稅（費）人權(quán)利的有力維護，這樣對農(nóng)村社會來說也是一個重要的進步。因為它不僅能推進鄉(xiāng)村社會的民主政治建設(shè)，激發(fā)民眾當家作主的積極性，也使符合農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品能由農(nóng)民自愿和更有效率地供給出來，使鄉(xiāng)村社會有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。[16]

　　三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的建議和措施

　　農(nóng)村稅費改革所要達到的最終目標，應是按照建立公共財政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步取消一切不應該由農(nóng)民負擔的稅費，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。

　　建議之一認為，作為一項涉及中央和地方、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村全局性利益調(diào)整的改革舉措，城鄉(xiāng)一元稅制的意義遠非一般的稅制改革可比。為確保這項改革舉措的順利進行及取得較好的效果，國家和政府應注意以下問題：

　　1、消除戶口壁壘，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。在我國三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)的比重至今仍高達50%左右，這表明我國農(nóng)業(yè)勞動力的數(shù)量相當龐大，也使得我國工業(yè)化的進程趨向緩慢。農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移將帶來第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的下降和第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的上升，這不僅可以增加農(nóng)民收人，提高我國的人均收入水平，而且也可以為城鄉(xiāng)一元稅制提供更多的稅源。

　　2、按照公共財政的要求，完善分稅制財政管理體制，加大中央、省級政府對基層地方財政轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍，在明確各級政府事權(quán)、職能的基礎(chǔ)上，合理確定其財政的收入來源和支出范圍，使其財權(quán)財力與承擔的職能大體相當。

　　3、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，壓縮財政供養(yǎng)人員，優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置。合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，嚴格核定人員編制，提倡黨政干部交叉任職，是城鄉(xiāng)一元稅制后節(jié)約開支的一個必要措施。另外，推進中小學布局調(diào)整，優(yōu)化教育人、財、物資源配置，也應成為減輕農(nóng)村基層政府財政負擔的一大舉措。

　　4、采取措施，積極探索促進農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的新路子。國家可出臺一些政策法規(guī)來鼓勵企業(yè)、社會團體和富裕起來的個人向貧困落后地區(qū)農(nóng)村捐資、助學?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅稅法和個人所得稅稅法中規(guī)定，對納稅人通過非營利社會團體和國家機關(guān)向農(nóng)村義務教育及其他公益事業(yè)的捐贈款項，在計算所得稅前予以全額扣除，不失為一個很好的辦法。

　　5、政府要為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收提供必需的服務，以擴大稅源，增加地方財政收入。如政府應當支持建立快速、準確的國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場價格信息服務體系，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)提供決策參考；加強對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技培訓和職業(yè)技術(shù)培訓，提高農(nóng)民的科技水平和外出就業(yè)能力；鼓勵農(nóng)民開發(fā)、種植名特優(yōu)新產(chǎn)品；積極引導和支持農(nóng)村運銷大戶、專業(yè)合作經(jīng)濟組織等各類市場中介組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在引導農(nóng)民進入市場、組織產(chǎn)銷銜接、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通方面的作用。[17]

　　建議之二認為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)計有如下幾點：

　　1、在增值稅實行由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)型的同時，對進入市場的農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅（農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品年銷售額在2.4-6萬元以下的免征增值稅），在稅率的設(shè)計上，考慮到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，為促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，可考慮采用13%的優(yōu)惠稅率，農(nóng)產(chǎn)品出口按13%的稅率全額退稅，對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，也實行13%的優(yōu)惠稅率，以提高我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。

　　2、在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收益區(qū)別不同情況分別征收企業(yè)所得稅和個人所得稅。一是對公司型的農(nóng)場征收企業(yè)所得稅；二是依據(jù)個體工商戶個人所得稅的政策，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民征收個人所得稅。將個人所得稅改為以家庭為納稅單位，實行夫婦聯(lián)合申報，綜合考慮收入情況。同時，建議將個人所得稅每人每月的扣除標準由現(xiàn)行的800元調(diào)高到1500元。這樣，對城鎮(zhèn)居民來說，可抵頂或減輕恢復征收房地產(chǎn)稅后增加的稅收負擔；對農(nóng)民來說，將會進一步擴大其享受個人所得稅扣除的空間，從而達到調(diào)節(jié)收入、合理負擔、緩解分配不公、促進社會穩(wěn)定的目的。

　　3、改革房產(chǎn)稅和土地使用稅，建立完善的房地產(chǎn)稅制。一是將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和土地使用稅合并為房地產(chǎn)稅；二是擴大征稅范圍，將單位和個人的房產(chǎn)不分生產(chǎn)經(jīng)營還是自用、不分坐落城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，全部納入征稅范圍，實現(xiàn)寬稅基的廣泛征收，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用；三是對負擔房地產(chǎn)稅有困難的城市低收入者、下崗職工、貧困農(nóng)民、孤寡老人和遭受天災人禍的納稅人等給予稅收減免，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷；四是規(guī)范計稅依據(jù)，合理設(shè)計稅率，根據(jù)征稅對象分別設(shè)計房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)兩個稅目，在稅率的設(shè)計上，要充分考慮城鄉(xiāng)居民的承受能力，切實保證減輕農(nóng)民的實際負擔，不增加或少增加城鎮(zhèn)居民的負擔，實行輕稅政策。

　　4、取消農(nóng)業(yè)稅后，應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的要求和國家產(chǎn)業(yè)政策的需要，調(diào)整消費稅征稅項目，將原來征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的煙葉改征消費稅，通過稅收調(diào)節(jié)來引導農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。煙葉改征消費稅后，因農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅屬地方收入，消費稅屬中央收入，可通過財政轉(zhuǎn)移支付的辦法解決因稅種變化影響地方財政收入的問題。[18]

　　建議之三認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的措施有如下幾點：

　　1、調(diào)整現(xiàn)行區(qū)劃，發(fā)揮城市的帶動作用，打破現(xiàn)行的區(qū)劃體制，是發(fā)揮城市帶動作用的關(guān)鍵。調(diào)整現(xiàn)有區(qū)劃，一是劃小，二是劃少?？梢源蟠蟮慕夥派a(chǎn)力。劃小，就是把縣域按人口、資源等因素劃分成社區(qū)形式。人口以60萬人左右為宜。劃少，就是把行政管理層次劃少，使行政管理扁平化。以中央、省（直轄市）、縣、鄉(xiāng)（社區(qū)）四級為優(yōu)。并且一定要實現(xiàn)兩少兩多，減少省、多設(shè)直轄市，減少鄉(xiāng)、多設(shè)社區(qū)。

　　2、完善城市功能，大力推動農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程。中國城市化的特色，在于農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。利用城市的有利條件，大力支持農(nóng)村的發(fā)展。運用市場機制，做到農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟的互補互利。運用現(xiàn)代生產(chǎn)手段、交通工具和通訊方式，實現(xiàn)農(nóng)村與城市的空間整合，縮小城鄉(xiāng)社會發(fā)展的差距。推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施。

　　3、城鄉(xiāng)互促，同步大力推進工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。在一定時期內(nèi)，我國尤其是中西部地區(qū)，應以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為工業(yè)化的著力點，從農(nóng)產(chǎn)品精深加工破題，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和加工水平與質(zhì)量，同時創(chuàng)造獨具特色的農(nóng)產(chǎn)品品牌。

　　4、擴大就業(yè)，把發(fā)展職業(yè)教育放在更加突出的地位。一是在工業(yè)化的進程中，不僅要注重發(fā)展資本密集型和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，而且要發(fā)展勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，結(jié)合國情，把加快工業(yè)化步伐與充分發(fā)揮勞動力優(yōu)勢結(jié)合起來，一舉完成工業(yè)化和就業(yè)兩大課題。二是要求我們把提高農(nóng)村勞動力的素質(zhì)和就業(yè)能力，提到前所未有高度。發(fā)展職業(yè)教育是實現(xiàn)這一手段的主要途徑，而動員民間力量來辦職業(yè)教育是必由之路。形成國家主辦義務教育，民間主辦職業(yè)教育的新格局。

　　5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，深化農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負擔。在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐漸免除農(nóng)業(yè)稅等違背公共稅收理論上的公平原則的稅種。世界上絕大多數(shù)國家都沒有農(nóng)業(yè)稅，而且還向農(nóng)業(yè)進行補貼。2003年，我國財政收入將突破2萬億元大關(guān)，農(nóng)業(yè)稅每年大約300多億元，政府已經(jīng)有能力通過轉(zhuǎn)移支付來彌補農(nóng)業(yè)稅取消的損失。需要補貼的，應直補到農(nóng)戶。[19]

　　建議之三認為，新農(nóng)業(yè)稅制試點及配套改革建議有如下幾點：

　　1、試點新的農(nóng)業(yè)稅制是當前農(nóng)村稅費改革的重要內(nèi)容。當前農(nóng)村稅費改革已經(jīng)進入了一個新的階段，需要為這個階段確立新的主題，注入新的改革內(nèi)容。新的改革主題可以明確為規(guī)范稅制，促進增收；新的改革內(nèi)容是：積極進行新農(nóng)業(yè)稅制試點，不斷總結(jié)，不斷完善，及時推廣。凡是進入試點的新農(nóng)業(yè)稅制模式都應該具備三個特點。一是輕稅原則，也就是能繼續(xù)減負，并可長期保持農(nóng)民較輕的稅負；二是發(fā)展原則，即有利于提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一原則，新稅制在形式上不應再搞城鄉(xiāng)分治，但允許在統(tǒng)一稅制下對農(nóng)業(yè)實行優(yōu)惠政策和特別安排。中央應對新農(nóng)業(yè)稅制試點地區(qū)給予政策和財力的支持，并且鼓勵不同稅制模式改革試點，在比較中求完善。

　　2、新農(nóng)業(yè)稅制試點需要配套改革支持。農(nóng)村稅費改革是一項宏大的配套工程，任何單項改革的冒進都很難取得滿意效果，新稅制試點同樣也不例外。

　　（1）農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得的成果為新稅制試點提供了配套基礎(chǔ)。一方面，持續(xù)多年的改革使得廣大人民對進一步深化改革形成了良性的心理預期；另一方面，一些改革的實際成果打下了后一段改革的良好基礎(chǔ)。

　?。?）進一步改革縣鄉(xiāng)財政體制。對縣鄉(xiāng)財政體制的改革應該上下齊動，上動是指中央和省要盡快規(guī)范對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付制度，特別是要考慮到實行農(nóng)業(yè)增值稅以后，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的進項退稅問題；下動是要求縣級財政切實進行相關(guān)的財政收支管理改革，鑒于我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不宜行使一級財政職能，建議開展將鄉(xiāng)鎮(zhèn)以部門預算方式納入縣級財政的改革試點，通過財政改革先行，來促進機構(gòu)改革。

　?。?）逐步將農(nóng)村公共品的提供納入財政渠道。要打破農(nóng)民事情農(nóng)民辦的思維定勢，把農(nóng)村村落作為一個個社區(qū)來看待，將村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出納入地方財政預算。取消各種專門針對農(nóng)村征收、作為村集體資金來源的附加、基金等，不能附著農(nóng)業(yè)土地使用稅上收取其他任何費用。配合小城鎮(zhèn)建設(shè)，在地方財力可承受范圍內(nèi)，大幅度增加對農(nóng)村的投入，優(yōu)先提供對農(nóng)民生產(chǎn)、生活影響重大的公共物品，如生產(chǎn)生活供水設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村主干道建設(shè)等。

　　（4）進一步放開搞活農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)。我國近些年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度很快，農(nóng)民的流動程度也大大提高，在這種背景下，農(nóng)民在自己承包土地上經(jīng)營的穩(wěn)定性不斷下降。順應這一潮流，結(jié)合農(nóng)業(yè)土地使用稅的開征試點，建議在縣鄉(xiāng)兩級成立由政府進行規(guī)范管理的土地流轉(zhuǎn)服務中心，積極探索各種土地流轉(zhuǎn)模式，一方面促進土地資源更合理高效利用，另一方面也為無地少地農(nóng)民提供更大的選擇空間。[20]

　　建議之四認為，建立城鄉(xiāng)通開的稅制，在策劃和實施過程中要做到三個結(jié)合：一是對社會經(jīng)濟環(huán)境的適應性與適當?shù)某靶韵嘟Y(jié)合；二是單個稅種改革的突破性與整個稅制體系的統(tǒng)籌性相結(jié)合；三是求優(yōu)求強與規(guī)避風險相結(jié)合。具體構(gòu)想是：

　　1、廢除專門對農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅。這是建立城鄉(xiāng)通開稅制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。縱觀世界各國的稅制，基本不單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅這一稅種，發(fā)達國家尤其這樣。在統(tǒng)一的稅制下，農(nóng)民的稅收負擔與其他社會成員一樣，按其經(jīng)濟活動的屬性分別在相應的稅種下納稅。如收入超過規(guī)定的起征點后就繳納個人所得稅，以企業(yè)形式經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)繳納企業(yè)所得稅，銷售農(nóng)業(yè)產(chǎn)品繳納增值稅，擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民繳納地產(chǎn)稅等。這樣，農(nóng)民作為納稅人，就與其他社會成員享有了相同的稅收制度。國際上通行的做法是可資借鑒的。

　　2、對城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅進行調(diào)整。要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就需打破城鎮(zhèn)土地使用稅只對城鎮(zhèn)征收的征稅范圍，而把范圍擴大為中華人民共和國境內(nèi)。為體現(xiàn)減輕農(nóng)民稅收負擔的要求，對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占地實行免稅政策，這樣就實現(xiàn)了該稅種的城鄉(xiāng)通開。房產(chǎn)稅的調(diào)整辦法與城鎮(zhèn)土地使用稅相同，即將原征收范圍擴大為中華人民共和國境內(nèi)。范圍擴大后，對直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的房產(chǎn)以及農(nóng)民住宅等非經(jīng)營性用房免稅，這樣既統(tǒng)一了城鄉(xiāng)稅制，又有利于鼓勵農(nóng)業(yè)的開發(fā)建設(shè)。

　　3、對城鄉(xiāng)同時開征社會保障稅。一個時期以來，在開征社會保障稅的問題上，有人主張在城鎮(zhèn)應盡快開征，操作中只要把實際正在收繳的社會保障費一改就行了；有人主張在農(nóng)村也應開征社會保障稅，不能盡快，而是待條件成熟時。為建立城鄉(xiāng)通開的統(tǒng)一稅制，今后出臺新稅制，再也不能畫地為牢了。社會保障稅不僅應盡快開征，而且應在城鄉(xiāng)同時開征。[21]

　　建議之五認為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的基本步驟和措施有如下幾點：

　　1、逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，直至最終取消農(nóng)業(yè)稅。2002年全國各地征收農(nóng)業(yè)稅320.0674億元和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅99.9531億元，合計420.0205億元，占地方財政收入的4.93%，相當于中央財政收人的4.04%.目前，糧食主銷區(qū)已經(jīng)基本具備自行取消農(nóng)業(yè)稅的條件，在大多數(shù)主銷區(qū)可以取消農(nóng)業(yè)稅，主要由各個省自主決策。取消農(nóng)業(yè)稅后減少的地方財政收人，原則上應自行消化。而糧食主產(chǎn)區(qū)各省財政很可能發(fā)生困難。糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)應力爭在3一5的時間內(nèi)實現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅，所需資金主要由中央財政轉(zhuǎn)移支付解決。

　　2、把農(nóng)民的稅收負擔納入相應的稅收體系。農(nóng)民作為一個社會階層，應該有納稅義務。取消對農(nóng)民單獨征稅的稅種后，可以對農(nóng)民征收所得稅。由于個人所得稅設(shè)置了免征額，可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，只有規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才可能承擔稅負。取消農(nóng)業(yè)稅后，還可以把農(nóng)產(chǎn)品稅納入增值稅體系。征收技術(shù)上的困難不應成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的障礙。

　　3、制定對農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策。我國農(nóng)民收入水平低，長期以來農(nóng)民負擔重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財政收入的來源。在稅收政策上對農(nóng)民應該有所傾斜，例如，在把農(nóng)業(yè)納入增值稅體系后，稅率應該設(shè)定在10%以下；實行農(nóng)業(yè)投入品零稅率；在災害時期減免稅；允許加速折舊等。這種以稅補農(nóng)的辦法最能保證農(nóng)民直接受益，管理成本低、可操作性強。

　　4、將農(nóng)村公共品的供給納入各級財政負擔的范圍，完善農(nóng)村公共財政體制。如果實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體制，來自于農(nóng)業(yè)的稅收總量會有較大幅度的下降。要通過改革政府體制，大幅度降低政府的運行成本，特別是應當把農(nóng)業(yè)稅收制度改革與建立和完善農(nóng)村公共財政體制作為一個整體來考慮，通過加大轉(zhuǎn)移支付，扶持農(nóng)村義務教育、計劃生育、消除貧困、環(huán)境保護等社會事業(yè)，改善農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施。[22]

　　資料來源：

　　[1]對農(nóng)業(yè)稅制改革的探討 張澤清《菏澤師范?？茖W校學報》2004年第3期

　　[2]對中國農(nóng)業(yè)稅制改革的構(gòu)想 梁靜溪、任宏峰《黑龍江社會科學》2004年第2期

　　[3]按城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一原則改革我國農(nóng)業(yè)稅制 潘明星《山東農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2004年第4期

　　[4]城鄉(xiāng)稅制公平論 張軍《涉外稅務》2004年第6期

　　[5]建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制勢在必行 陳曉華《中國稅務》2004年第5期

　　[6]農(nóng)村稅費改革后我國農(nóng)業(yè)稅問題研究 趙宇《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2004年第4期

　　[7]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的思考 巨憲華《稅務研究》2004年第9期

　　[8]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制：農(nóng)業(yè)稅制改革的最終目標 肖亮亮《經(jīng)濟論壇》2004年第23期

　　[9]逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制和公共財政體制的對策 傅光明等《農(nóng)村財政與財務》2004年第7期

　　[10]從工業(yè)化水平及財政能力看城鄉(xiāng)稅制一體化的可行性 楊春玲《稅務研究》2004年第6期

　　[11]廢除農(nóng)業(yè)稅是實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的前提——關(guān)于農(nóng)業(yè)稅制改革方向的思考 國家稅務總局本課題組《中國稅務》2004年第5期

　　[12]分階段分步驟徹底改革農(nóng)業(yè)稅收制度 周平川、吉海瑞《稅務研究》2004年第2期

　　[13]不宜將農(nóng)業(yè)稅改為增值稅 聞新國《經(jīng)濟研究參考》2004年第15期

　　[14]關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的探討 陳德恒《湖南商學院學報》2004年第1期

　　[15]解讀統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的條件 劉宗?！掇r(nóng)村財政與財務》2004年第3期

　　[16]農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變革的探討 葉文輝《云南財貿(mào)學院學報》2004年第1期

　　[17]實行城鄉(xiāng)一元稅制的現(xiàn)實基礎(chǔ)分析 楊春玲《浙江大學學報（人文社會科學版）》2004年第2期

　　[18]關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的思考 巨憲華《宏觀徑濟研究》2004年第10期

　　[19]關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的思考 焦偉俠等《經(jīng)濟體制改革》2004年第1期

　　[20]農(nóng)業(yè)稅制國際經(jīng)驗比較及我國未來改革思路研究 王朝才等《經(jīng)濟研究參考》2004年第41期

　　[21]試論城鄉(xiāng)通開的統(tǒng)一稅制 王聯(lián)實《稅務與經(jīng)濟》2004年第1期

　　[22]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制：解決三農(nóng)問題的重大舉措 韓俊《中國稅務》2004年第5期