一、引言

　　農(nóng)地金融是一種以土地為抵押的旨在為農(nóng)業(yè)提供長期貸款的資金融通形式，它在農(nóng)村金融體系中處于基礎(chǔ)的地位。農(nóng)地金融的研究在經(jīng)濟(jì)思想史上一直是一個(gè)被人們忽視的問題。國外對于農(nóng)地金融研究始于重商主義，古典學(xué)派對農(nóng)地金融研究作出過重要貢獻(xiàn)�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)從誕生那時(shí)起就與農(nóng)地金融制度擦肩而過，在很長一段時(shí)間里，農(nóng)村金融問題在經(jīng)濟(jì)學(xué)家的眼里消失了，農(nóng)地金融制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——地租成了必須鏟除的反動的東西。直到20世紀(jì)50、60年代的冷戰(zhàn)時(shí)期，在發(fā)達(dá)國家出于冷戰(zhàn)需要對少數(shù)發(fā)展中國家的援助中，發(fā)展中國家的金融問題尤其是農(nóng)村金融問題才引起當(dāng)時(shí)的所謂“發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家”的注意。

　　農(nóng)地金融制度的國內(nèi)研究起步于20世紀(jì)90年代中期，目前還處于起步階段。大多學(xué)者認(rèn)為，建立以土地使用權(quán)抵押為特征的中國農(nóng)地金融制度具有重要的理論與實(shí)踐意義，學(xué)術(shù)界就我國農(nóng)地金融制度的構(gòu)建提出種種設(shè)想，爭論主要集中在具體操作上。這樣爭論只能停留在很膚淺的水平上，大家就事論事，各執(zhí)一端，莫衷一是。從研究方法上看，各種觀點(diǎn)普遍缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。更為重要的是農(nóng)地金融制度在我國的可行性問題還是一個(gè)基本上沒有觸及的領(lǐng)域，而脫離我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會背景的農(nóng)地金融制度研究也是片面的，實(shí)踐上也逃脫不了必然失敗的命運(yùn)。我國目前為止最早的、也是唯一的農(nóng)地金融制度建設(shè)實(shí)踐——貴州省湄潭縣農(nóng)地金融制度的夭折就值得深思。

　　農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之市場化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)被置于前所未有的不確定性之中而不得不面臨更多風(fēng)險(xiǎn)的困擾。近年來，我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)迅速積聚和高度集中，僅靠農(nóng)業(yè)部門自己已難以控制和承擔(dān)，必須利用社會化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來加以補(bǔ)償，規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最有效的手段就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這就需要大力發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展建立起安全保障機(jī)制。而我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展長期嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)缺乏分散分擔(dān)機(jī)制，使得以土地使用權(quán)抵押為特征的我國農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)概率大大提高，農(nóng)民有隨時(shí)失去土地的可能。并且由于我國農(nóng)村社會保障制度特別是失地農(nóng)民的社會保障體系的缺失，失地的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)極易引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)。最后需要特別指出的是土地對中國農(nóng)戶的特殊性：對于小農(nóng)家庭來說，農(nóng)業(yè)或者農(nóng)業(yè)土地是一種生存保險(xiǎn)，更是尊嚴(yán)的依托，農(nóng)戶或農(nóng)民之依賴土地，并非只是出于經(jīng)濟(jì)收入的考慮，對他們而言，寄托于土地的東西太多。經(jīng)濟(jì)收益可以尋找替代物，但滲入農(nóng)業(yè)和土地的傳統(tǒng)、文化、尊嚴(yán)與情感則難以割舍和替代。

　　總之，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性，隨著農(nóng)地金融制度的推行，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的滯后、農(nóng)村社會保障的缺失以及土地對中國農(nóng)戶的特殊性使得農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)很容易轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為社會風(fēng)險(xiǎn)與倫理道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)地金融制度在目前的中國缺乏可行性。

　　二、原因分析

　�。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性

　　農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，不僅對自然氣候有極強(qiáng)的依賴性，對社會環(huán)境也具有依賴性。一旦外部環(huán)境發(fā)生不利的變化，將給農(nóng)業(yè)帶來不確定性和各種風(fēng)險(xiǎn)，包括自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等。

　　1.自然風(fēng)險(xiǎn)。我國是世界上自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的國家之一，風(fēng)險(xiǎn)種類較多，發(fā)生也較為頻繁，同時(shí)我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力比較差，尤其是水災(zāi)和旱災(zāi)在我國農(nóng)業(yè)損失總額中占到80%以上，且其受災(zāi)面積在總體上呈遞增趨勢。

　　2.市場風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險(xiǎn)主要是指農(nóng)產(chǎn)品供求失衡導(dǎo)致的價(jià)格波動對收益的沖擊，主要源于市場調(diào)節(jié)的滯后性、農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的特殊性以及國際市場的挑戰(zhàn)性。

　　我國農(nóng)業(yè)面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，其自身規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力是很弱的。因此，采取一切措施降低和分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)務(wù)之急。本人認(rèn)為，目前規(guī)避眾多農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最有效的手段就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從而全方位地分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，形成國家、地方財(cái)政共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

　�。ǘ�）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展嚴(yán)重滯后

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是處理農(nóng)業(yè)非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（如天災(zāi)人禍等）的重要財(cái)務(wù)安排，是市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱（農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)）之一，是WTO允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱政策”之一，日益受到各國政府的重視。目前，我國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司只有中國人民保險(xiǎn)公司和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司原新疆兵團(tuán)農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)公司，由于常年虧損，兩家公司的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)都在急劇萎縮，造成目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給不足。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供求存在總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾。有統(tǒng)計(jì)資料顯示，自從1993年開始，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入、險(xiǎn)種和農(nóng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員均在不斷萎縮。1993年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入為8.3億元，2000年下降為3.87億元，2001年為3.31億元，2002年為3.3億元。2003年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入略有提高，也僅為4.6億元，僅占全國財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入的0.5%.有人將我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營現(xiàn)狀總結(jié)為“三低三高”，即低保額、低收費(fèi)、低保障和高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高賠付的特點(diǎn)，致使國內(nèi)的商業(yè)保險(xiǎn)公司都不敢輕易進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域。此外，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意識淡薄，有些地方政府和部門對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識不足。

　　造成我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)困境的原因是多方面的，既有政策上的也有管理上的，還有農(nóng)民保險(xiǎn)意識弱或無力購買等原因。但從目前來看，主要還是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行模式上的原因，現(xiàn)有的農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營模式有許多問題無法解決。我國目前除了民間自發(fā)的和政府有限推動下的共濟(jì)互助保險(xiǎn)等形式外，就是商業(yè)性保險(xiǎn)公司和民政部門辦的保險(xiǎn)。

　�。�1）商業(yè)性保險(xiǎn)公司的運(yùn)作要遵重市場，政府不能強(qiáng)制其擴(kuò)大非盈利商品的供給，政府也未能對其虧損予以補(bǔ)貼。其需自身承擔(dān)或轉(zhuǎn)移農(nóng)險(xiǎn)業(yè)的虧損，而往往虧損又不是保險(xiǎn)公司經(jīng)營不善造成的，對于商業(yè)性公司來說這顯然是相悖的。眾所周知，農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失往往具有大面積、巨額性的特點(diǎn)，如干旱、洪水等所造成的損失單靠私營保險(xiǎn)公司的資本實(shí)力無法承擔(dān)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)點(diǎn)多面廣，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)難，理賠工作復(fù)雜，保險(xiǎn)成本高，由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)巨大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，必然發(fā)生商業(yè)利潤動機(jī)和實(shí)際政策功能的矛盾。一方面，地方政府常把商業(yè)保險(xiǎn)公司開辦的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)看作是保險(xiǎn)公司自己的事，盈虧與其無關(guān)，因而造成對于農(nóng)險(xiǎn)的政策支持力度不強(qiáng)，面對虧多賺少的農(nóng)保業(yè)務(wù)，商業(yè)保險(xiǎn)公司承保農(nóng)險(xiǎn)的熱情自然不高。另一方面，全國能夠提供農(nóng)戶災(zāi)害損失保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，即使一些地方設(shè)立了合作性質(zhì)的保障機(jī)構(gòu)，也由于缺乏支持、實(shí)力單薄、管理水平不高而不具備應(yīng)付較大風(fēng)險(xiǎn)的能力，對地方農(nóng)業(yè)的保護(hù)效果不佳。

　�。�2）民政部門由于缺乏專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)、資金的利用不合理等原因，參保率低，承保面小，財(cái)務(wù)穩(wěn)定性差。

　�。ㄈ�）農(nóng)村社會保障缺失

　　社會保障制度是以國家或政府為主體，為社會全體國民因各種原因而失去收入來源或生活貧困時(shí)向其提供基本生活保障的制度。對城鄉(xiāng)居民實(shí)行公平的社會保障是政府公共財(cái)政的基本職能之一。在城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，我國的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，實(shí)質(zhì)上是一種向城鎮(zhèn)居民傾斜的社會保障制度。

　　新中國成立50多年來，我國農(nóng)村社會保障制度建立和發(fā)展的基本思路是由國家和集體低水平的“供給式”保障制（具體包括“五保戶”制度、“合作醫(yī)療制度”、扶貧救濟(jì)以及部分社會優(yōu)撫安置等）過渡到以個(gè)人和家庭為主的自我保障制。隨著人民公社的解體、家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變使農(nóng)民所承受的風(fēng)險(xiǎn)在不斷增加，而近年來地區(qū)差距逐漸拉大，農(nóng)民收入增長幅度不斷減緩。在這樣的情況下，單靠個(gè)人或家庭的力量是不足以應(yīng)對這些經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險(xiǎn)的，大多數(shù)農(nóng)民面臨著如何獲得養(yǎng)老、醫(yī)療以及基本生活服務(wù)保障等難題。

　　中國農(nóng)村的社保體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，已成為我國社保制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會的進(jìn)步，影響到農(nóng)村和整個(gè)中國的經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定，成為農(nóng)村市場化改革的瓶頸，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高，弱化了各項(xiàng)改革措施的效果，不利于全面建設(shè)小康社會和加快推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此建立有中國特色的農(nóng)村社會保障體系巳成為當(dāng)前中國的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，無論是從哪一個(gè)角度看，建立較為完善的農(nóng)村社會保障其迫切性及意義都不亞于城鎮(zhèn)的社會保障制度。

　　當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度的缺失表現(xiàn)在：（1）社會保障的法律體系不健全。我國至今沒有一部社會保障方面的專門性法律，只是在相關(guān)的法律中夾雜著一些社會保障性的條款，法律不健全，體系不規(guī)范，可操作性不強(qiáng)。（2）重視不夠，認(rèn)識不統(tǒng)一。雖然也有一些行政規(guī)定要求逐步建立農(nóng)村社會保障制度，但由于對領(lǐng)導(dǎo)干部政績的考核體系存在缺陷，各級領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于抓經(jīng)濟(jì)求發(fā)展，沒有把建立健全農(nóng)村社會保障列入重要的議事口程，也未列入各級干部的考核，造成了領(lǐng)導(dǎo)層重視不夠，行政推動力度不足。（3）社會保障管理機(jī)構(gòu)分散，沒有形成合力。農(nóng)村社會保障條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法，以至形成城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政的現(xiàn)狀。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。（4）資金籌集難度大。社會保障資金來源的不穩(wěn)定直接影響著社會保障制度的可持續(xù)性。由于生產(chǎn)力水平較低和貧困人口多，我國城市社會保障資金尚且屬于低水平的供給不足，農(nóng)村社會保障資金更是難以為繼。（5）模式不規(guī)范，機(jī)制不健全。如合作醫(yī)療模式，現(xiàn)在還沒有形成一套符合實(shí)際又受群眾歡迎的完善的合作醫(yī)療制度，嚴(yán)重影響了農(nóng)民參加合作醫(yī)療的積極性，阻礙了合作醫(yī)療的鞏固和發(fā)展。

　�。ㄋ模┩恋貙χ袊�農(nóng)戶的特殊性

　　存在多余的勞動力而又無法轉(zhuǎn)移出去，或者說暫時(shí)離開農(nóng)村小農(nóng)家庭的勞動力對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍然心存眷顧，他們有時(shí)十分貧困甚至掙扎在生死線上，但就是因?yàn)闊o法割舍幾畝農(nóng)田而不能成為真正意義上的雇傭勞動者。這種現(xiàn)象被黃宗智稱作“半無產(chǎn)化”。在這種情況下，中國小農(nóng)家庭的收入構(gòu)成就包括家庭農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)傭工收入。而如果我們走向中國歷史的深處就會發(fā)現(xiàn)，這種情形已經(jīng)存在幾千年了。而且，這種收入格局并不限于貧困農(nóng)戶，也包括富裕大戶。

　　我們感興趣的是這種概括所具有的解釋力，它不僅可以解釋20世紀(jì)5－70年代中國農(nóng)村的集體主義運(yùn)動，而且也能解釋20世紀(jì)70年代末期一直延至現(xiàn)在的處于改革過程的農(nóng)村。改革以來的情形表明，原有的邏輯在繼續(xù)發(fā)展。與幾個(gè)世紀(jì)以前的狀況類似，在改革后的許多農(nóng)村地區(qū)（特別是中西部地區(qū)），一個(gè)成年男子無法依靠農(nóng)業(yè)傭工（或進(jìn)城打工）來養(yǎng)活一家人，因此失去自家農(nóng)地而成為一個(gè)純粹的雇農(nóng)（或城市雇工）就等于面臨家族滅絕的命運(yùn)。費(fèi)孝通先生早年所描述的情形依然適用于改革以來的農(nóng)村狀況：對于這些小農(nóng)家庭，農(nóng)業(yè)或者農(nóng)業(yè)土地是一種生存保險(xiǎn)，更是尊嚴(yán)的依托。土地是按照一定的規(guī)則傳遞的，人們從父輩那里繼承土地，起源于親屬關(guān)系且在對祖先的祭祀中逐漸加深的那種情感也表現(xiàn)在對某塊土地的個(gè)人依戀上。

　　因此，農(nóng)戶或農(nóng)民之依賴土地，并非只是出于經(jīng)濟(jì)收入的考慮，對于他們而言，寄托于土地的東西太多太多。經(jīng)濟(jì)收益可以尋找替代物，但滲入農(nóng)業(yè)和土地的傳統(tǒng)、文化、尊嚴(yán)與情感則難以割舍和替代�；�于此，對于“進(jìn)城務(wù)工收入僅是家庭農(nóng)場的某種補(bǔ)充而不是替代”這種說法，我們就不能只作量上的考量。即便非農(nóng)收入已經(jīng)大大超過了農(nóng)業(yè)收入（如東南沿海一些省份的農(nóng)村家庭），也依然改變不了它的補(bǔ)充角色。對于這種情形，黃宗智將其形象地概括為中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的“拐杖邏輯”。

　　循著這種“拐杖邏輯”，可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，改革以來中國農(nóng)村的商品化與市場化對小農(nóng)家庭的影響也不是質(zhì)變性的。事實(shí)表明，副業(yè)和非農(nóng)就業(yè)并未改變農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，反而在很大程度上支持了它。收入微薄的家庭依靠副業(yè)和非農(nóng)就業(yè)增加了，收入，反而使他們對土地更加依賴，因?yàn)榉寝r(nóng)收入的增加在很大程度上增強(qiáng)了家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營的持續(xù)性和穩(wěn)定性。而這種狀況在中國歷史上已經(jīng)延續(xù)了相當(dāng)長的時(shí)間。依據(jù)黃宗智（1990）的考證，在1350－1850年這500年問，市場經(jīng)濟(jì)的伸張遠(yuǎn)不是削弱了小農(nóng)的家庭生產(chǎn)而是加強(qiáng)了它。而改革以來中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化水平的提高以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展實(shí)際上是對卜述500年歷史邏輯的一種自然延續(xù)。

　　三、小結(jié)

　　在當(dāng)今中國，農(nóng)地金融制度就是一個(gè)關(guān)系到中國農(nóng)民作為一個(gè)利益集團(tuán)在金融市場競爭中命運(yùn)的大問題。這個(gè)問題已經(jīng)成為當(dāng)前中國社會廣泛關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。雖然學(xué)術(shù)界就我國農(nóng)地金融制度的構(gòu)建提出種種設(shè)想，但各種跡象表明，決策層在推進(jìn)農(nóng)地金融制度方面顧慮重重。由于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)，在缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與失地農(nóng)民社會保障體系的保駕護(hù)航下，加之土地對中國農(nóng)戶的特殊性，農(nóng)地金融制度的推行容易形成自然風(fēng)險(xiǎn)一經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)一社會文化風(fēng)險(xiǎn)的連鎖反應(yīng)。因此，農(nóng)地金融制度應(yīng)該緩行。