銀行業(yè)安全網(wǎng)是涉及多個(gè)團(tuán)體職責(zé)和義務(wù)的合約網(wǎng)。為了網(wǎng)絡(luò)各利益團(tuán)體激勵(lì)相容，網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)必須周密而精確，必須隨著市場(chǎng)、法律、政府、倫理或者文化等方面的演進(jìn)而不斷變化。在安全網(wǎng)的結(jié)構(gòu)中，資本管制要求作為一項(xiàng)國際行業(yè)管制標(biāo)準(zhǔn)，其潛在功能和作用也正在得到理論研究和監(jiān)管實(shí)踐的不斷挖掘。審慎資本管制要求的理論內(nèi)涵及潛在政策效應(yīng)，審慎管制政策之間的理論關(guān)聯(lián)及相互效應(yīng)反饋應(yīng)該成為銀行安全網(wǎng)政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。本文重點(diǎn)論述銀行業(yè)安全網(wǎng)的框架結(jié)構(gòu)和審慎管制的理念，以及在安全網(wǎng)結(jié)構(gòu)中，資本管制要求政策與其他管制政策組合設(shè)計(jì)的必要性。

　　（一）銀行業(yè)安全網(wǎng)及審慎管制理念

　　1.銀行業(yè)安全網(wǎng)的構(gòu)成

　　銀行安全網(wǎng)是政府用以防止銀行業(yè)因不利沖擊所導(dǎo)致的傳染性擠兌破壞的一組政策機(jī)制設(shè)計(jì)。它包括存款保險(xiǎn)［隱性的和明確的］、審慎管制政策、最后貸款人政策以及資不抵債銀行機(jī)構(gòu)的處置等政策。這些政策設(shè)計(jì)的根本目的就是為了防止銀行資本損失，和由于銀行或銀行業(yè)失敗造成的普遍性脫媒（Disintermediation）。我們可以把銀行業(yè)安全網(wǎng)視為一系列斷路器，用以防止因個(gè)體銀行的問題在整個(gè)銀行體系的傳染。安全網(wǎng)由五個(gè)斷路器構(gòu)成，這些斷路器在銀行業(yè)危機(jī)演進(jìn)的各種不同狀態(tài)下觸發(fā)。

　　其一，執(zhí)照功能（Charting function）。執(zhí)照功能就是銀行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制。通過任職資格的準(zhǔn)入管制，監(jiān)管者可以甄別缺乏審慎經(jīng)營(yíng)理念、不勝任或不誠實(shí)的銀行所有者及其管理者，防止這些不適宜從事金融行業(yè)的人員進(jìn)入銀行業(yè)，從源頭防止了由于高級(jí)管理人員的過度風(fēng)險(xiǎn)偏好和不勝任導(dǎo)致的銀行風(fēng)險(xiǎn)暴露。這是維護(hù)銀行業(yè)安全的第一道防線。

　　其二，審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管是維護(hù)銀行業(yè)安全的第二道防線。主要防止銀行所有者和管理者從事導(dǎo)致銀行資不抵債的過度風(fēng)險(xiǎn)操作。審慎監(jiān)管主要包括以下內(nèi)容：資本充足性管制、資產(chǎn)負(fù)債比例監(jiān)管等。資本充足性管制已經(jīng)在國際銀行業(yè)達(dá)成一致，成為國際性的行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。其主要的功能是約束銀行的杠率風(fēng)險(xiǎn)，保證銀行有充足的資本緩沖，以應(yīng)對(duì)非預(yù)期的損失。從銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展歷史看，資本充足管制主要有資本對(duì)存款的比率、資本對(duì)負(fù)債總量的比率、資本對(duì)總資產(chǎn)的比率、資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重資產(chǎn)的比率。此外監(jiān)管者還應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重資本要求、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)集中限制、資產(chǎn)投向限制等控制資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管者通過檢查評(píng)價(jià)銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)管理的操作程序，資產(chǎn)負(fù)債和損益的真實(shí)性以及資產(chǎn)損失儲(chǔ)備等控制銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。審慎監(jiān)管是銀行業(yè)安全網(wǎng)結(jié)構(gòu)中至關(guān)重要的一環(huán)。在一定程度上，銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)失敗意味著審慎監(jiān)管的失敗。審慎監(jiān)管的職責(zé)就是要及時(shí)準(zhǔn)確地診斷出銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)癥結(jié)所在，防患于未然。

　　其三，風(fēng)險(xiǎn)處置。在審慎監(jiān)管未能防止銀行機(jī)構(gòu)損失風(fēng)險(xiǎn)暴露的情況下，即在銀行資本凈值變?yōu)樨?fù)值和造成存款人損失之前，監(jiān)管當(dāng)局要采取及時(shí)果斷的處置措施。一般地，處置措施包括高級(jí)管理人員的更換、監(jiān)管者接管、停業(yè)整頓、購并及清算。監(jiān)管者必須在問題銀行的權(quán)益枯竭之前，迅速采取中止的辦法，防止損失進(jìn)一步加大，才能有效地消除存款人的擠兌動(dòng)機(jī)。

　　其四，存款保險(xiǎn)。如果監(jiān)管行動(dòng)沒有及時(shí)實(shí)施，銀行已經(jīng)資不抵債，在這種情況下，存款保險(xiǎn)能夠保護(hù)存款人的利益，并且消除了存款人擠兌銀行的動(dòng)機(jī)。存款保險(xiǎn)可分為兩種形式，即明確的存款保險(xiǎn)和隱性的存款保險(xiǎn)。明確的存款保險(xiǎn)體系是一種公開的制度，明確規(guī)定從有資格銀行機(jī)構(gòu)征收保險(xiǎn)費(fèi)，如果銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，保險(xiǎn)人將按照存款保險(xiǎn)合約替被保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)償付存款人。隱性存款保險(xiǎn)是一種沒有明確的制度安排，只是政府對(duì)危機(jī)干預(yù)的一般性承諾，至于干預(yù)的程度、范圍在事前沒有明確的規(guī)定。這種隱性的存款保證之所以能夠?qū)嵤�，主要取決于公眾對(duì)政府的信心，即存款人相信在銀行喪失償付能力時(shí)，國家領(lǐng)導(dǎo)層具有政治動(dòng)力救助銀行和償付存款人資金。事實(shí)上，即使在明確的存款保險(xiǎn)制度下，也存在一定程度的隱性保險(xiǎn)，比如“太大而不能倒”。這種隱性保險(xiǎn)主要來自于對(duì)問題銀行的處置寬容度。事實(shí)上，各國從社會(huì)穩(wěn)定或者政治利益出發(fā)，已經(jīng)把存款保險(xiǎn)納入政府的職責(zé)范疇。因此，無論政府如何設(shè)置存款保險(xiǎn)的條文，但事后的保護(hù)程度和范圍往往超出事前的承諾。

　　其五，最后貸款人。最后貸款人職能是中央銀行的職能之一，它是用來向暫時(shí)存在流動(dòng)性困難的銀行提供流動(dòng)性支持的一種貨幣政策工具。從世界各國的銀行業(yè)危機(jī)看，最后貸款人政策工具有效地防止了銀行業(yè)擠兌和恐慌的蔓延。雖然最后貸款人與存款保險(xiǎn)政策都具有消除擠兌恐慌的功能，但他們?cè)谡�策�?shí)施的時(shí)間順序、應(yīng)用對(duì)象以及政策的靈活性等方面存在明顯區(qū)別。存款保險(xiǎn)是一種明確的公開性制度，是一種以合約形式規(guī)定的事前機(jī)制。而最后貸款人政策是一種隱性的，可以相機(jī)抉擇的事后機(jī)制。

　　2.安全網(wǎng)的目標(biāo)

　　關(guān)于為什么要設(shè)立銀行業(yè)安全網(wǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出了基本一致的觀點(diǎn)，即銀行業(yè)作為一個(gè)特殊的行業(yè)，其高杠率和價(jià)值不透明性，使其容易遭受特殊風(fēng)險(xiǎn)，而且銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)造成巨大的社會(huì)成本。這個(gè)觀點(diǎn)已經(jīng)得到理論和實(shí)證分析的肯定。銀行和其他企業(yè)一樣，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中具有一定的社會(huì)價(jià)值功能，但銀行又不同于普通一般企業(yè)。一方面，銀行為整個(gè)社會(huì)提供信用資源，并且管理著整個(gè)社會(huì)的支付活動(dòng)，因此，銀行業(yè)部門發(fā)生的問題對(duì)其他行業(yè)部門具有較強(qiáng)的溢出效應(yīng)（Spillover Effect）。銀行信用供給和支付體系的破壞將直接導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的癱瘓，其成本和代價(jià)是巨大的。另一方面，由于信息不對(duì)稱性，銀行業(yè)具有恐慌傳染性特點(diǎn)，容易導(dǎo)致系統(tǒng)性擠兌。因此，在理論上，銀行業(yè)的特殊性證明了銀行業(yè)安全網(wǎng)的合理性和必要性。銀行業(yè)安全網(wǎng)的主要目標(biāo)有：

　　一是隔離銀行風(fēng)險(xiǎn)的溢出效應(yīng)。關(guān)于銀行失敗對(duì)經(jīng)濟(jì)部門的影響，特別是關(guān)于銀行損失對(duì)非銀行企業(yè)產(chǎn)生的潛在成本，已經(jīng)有大量的理論研究和實(shí)證分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，銀行間的信貸是不完全替代的，一個(gè)銀行的失敗會(huì)減少那些依賴其信貸供給的一般企業(yè)的價(jià)值。就是說銀行與企業(yè)通過借貸關(guān)系產(chǎn)生的一些有價(jià)值的信息、銀企關(guān)系以及市場(chǎng)相關(guān)信息，隨著銀行的退出市場(chǎng)，不僅銀行的行業(yè)價(jià)值隨即消失，與之相關(guān)的企業(yè)也失去了與該銀行相關(guān)的價(jià)值。該銀行要想獲得其他銀行的信用和貸款支持，除了必須履行各種嚴(yán)格的信用審查過程外，還必須經(jīng)過一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的相互了解和合作的過程，其成本是相當(dāng)高的。

　　此外，銀行資本損失又會(huì)導(dǎo)致信用收縮。Calomiris和Wilson（1998）提出了一個(gè)銀行資本壓縮模型，分析了20世紀(jì)30年代美國銀行業(yè)資本壓縮的情況。他們認(rèn)為，在沒有政府救助的情況下，存款人會(huì)要求銀行把違約風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度。銀行通過限制資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和保持充足的資本緩沖來滿足這個(gè)要求。當(dāng)資本發(fā)生損失后，銀行必須補(bǔ)充資本或者降低資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檠a(bǔ)充資本的成本很高，銀行一般采取收縮信貸供給的辦法。為此，銀行安全網(wǎng)通過一系列的管制和救助措施，把銀行信用供給與對(duì)銀行資本的不利沖擊的效應(yīng)隔離開，既避免了銀行借貸下降的社會(huì)成本，又防止了外生性和內(nèi)生性不利沖擊的潛在效應(yīng)。

　　二是防止銀行系統(tǒng)性擠兌。銀行高杠率資產(chǎn)負(fù)債的特點(diǎn)，無論是實(shí)際的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)暴露，還是存款人不適當(dāng)?shù)牟聹y(cè)，都可能引發(fā)對(duì)銀行業(yè)的恐慌。銀行作為代表性監(jiān)督人，其主要的收益來源于信息成本的節(jié)約。這種信息優(yōu)勢(shì)的代價(jià)是存款人對(duì)銀行資產(chǎn)組合風(fēng)險(xiǎn)的缺乏。因?yàn)殂y行資產(chǎn)組合風(fēng)險(xiǎn)和清償能力是銀行的私人信息，因此，不利的宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊，或者個(gè)別銀行的風(fēng)險(xiǎn)問題，很可能被認(rèn)為是銀行業(yè)潛在的普遍性問題的信號(hào)。由于這種信息的不對(duì)稱性，容易造成公眾喪失對(duì)銀行業(yè)的信心，其后果就是傳染性的擠兌。銀行安全網(wǎng)通過把銀行與擠兌風(fēng)險(xiǎn)的隔離，消除了存款人提前撤資的動(dòng)機(jī)，不知情的存款人因存款保險(xiǎn)而安心，他們相信在發(fā)生危機(jī)的情況下，他們也會(huì)從政府獲得償付。從而有效地限制了銀行業(yè)部門內(nèi)生性衰退，提高了銀行體系的效率。

　　三是保護(hù)存款人利益。

　　3.安全網(wǎng)的設(shè)計(jì)理念

　　關(guān)于安全網(wǎng)設(shè)計(jì)問題，馬戲團(tuán)管理者設(shè)立保護(hù)網(wǎng)是最好的隱喻。馬戲團(tuán)管理者設(shè)立保護(hù)網(wǎng)有兩個(gè)主要目的：直接的目的是保護(hù)雜技演員和觀眾，其間接的目的是能夠讓觀眾以一種積極主動(dòng)的方式欣賞節(jié)目。安全網(wǎng)的主要功能就在于它能夠鼓勵(lì)演員審慎風(fēng)險(xiǎn)操作。一個(gè)國家的銀行業(yè)安全網(wǎng)與馬戲團(tuán)安全網(wǎng)十分相似，至少具有四個(gè)共同點(diǎn)：第一，與雜技演員一樣，銀行機(jī)構(gòu)從事的也是一種風(fēng)險(xiǎn)性的業(yè)務(wù)交易，任何一個(gè)致命的錯(cuò)誤能很快使其失敗或者結(jié)束其存在。銀行業(yè)安全網(wǎng)不僅要保護(hù)特殊的存款人，而且要激勵(lì)個(gè)體銀行機(jī)構(gòu)承擔(dān)與經(jīng)濟(jì)效益業(yè)務(wù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。第二，正像馬戲團(tuán)管理者所做的那樣，管制者必須防止過度風(fēng)險(xiǎn)操作，必須權(quán)衡安全網(wǎng)所產(chǎn)生的收益及其成本。

　　我們可以把銀行安全網(wǎng)視作一個(gè)合約互聯(lián)網(wǎng)。他們是產(chǎn)生成本和收益的多維政策框架：①保護(hù)銀行機(jī)構(gòu)免受意外的無償付力；②限制銀行故意的過度風(fēng)險(xiǎn)操作；③防止和控制銀行擠兌破壞；④監(jiān)測(cè)和處理無償付能力銀行；⑤當(dāng)無償付力銀行關(guān)閉后，處理損失。第三，銀行業(yè)安全網(wǎng)的網(wǎng)線把監(jiān)管者和銀行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者打結(jié)成一個(gè)互動(dòng)增強(qiáng)的合約織網(wǎng)。織網(wǎng)上任何一點(diǎn)設(shè)計(jì)缺陷或故障都會(huì)危害網(wǎng)絡(luò)的整體效力。因此，管制者必須充分衡量和管理網(wǎng)絡(luò)的每一組成部分可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)操作激勵(lì)及其社會(huì)成本。第四，即使設(shè)計(jì)完美的安全網(wǎng)也會(huì)發(fā)生意外失效。監(jiān)管者必須經(jīng)常研究修訂和不斷發(fā)展管制政策。總之，一個(gè)國家的銀行安全網(wǎng)是涉及多個(gè)團(tuán)體職責(zé)和義務(wù)的合約網(wǎng)，其最明顯的特征是存款保險(xiǎn)和最后貸款人信用工具。為了網(wǎng)絡(luò)各利益團(tuán)體激勵(lì)相容，網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)必須周密而精確，必須隨著市場(chǎng)、法律、政府、倫理或者文化等方面的變化不斷演進(jìn)。

　�。ǘ�）安全網(wǎng)結(jié)構(gòu)中的資本要求管制

　　在安全網(wǎng)的結(jié)構(gòu)中，資本管制要求作為一項(xiàng)國際行業(yè)管制標(biāo)準(zhǔn)，其潛在功能和作用也正在得到理論研究和監(jiān)管實(shí)踐的不斷控制。審慎資本管制要求的理論內(nèi)涵及潛在政策效應(yīng)，審慎管制政策之間的理論關(guān)聯(lián)及相互效應(yīng)反饋應(yīng)該成為銀行安全網(wǎng)政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

　　1.審慎管制的核心：資本要求

　　從上面的討論可知，在銀行業(yè)安全網(wǎng)框架結(jié)構(gòu)中，審慎監(jiān)管是維護(hù)銀行業(yè)安全的第二道防線。從銀行業(yè)管制的角度看，銀行業(yè)能否穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，關(guān)鍵取決于審慎監(jiān)管是不是到位，也是檢驗(yàn)審慎監(jiān)管有效性的砝碼。一個(gè)銀行從進(jìn)入銀行業(yè)開始到演變成問題銀行，無論從管理上還是從風(fēng)險(xiǎn)選擇上，其風(fēng)險(xiǎn)變化有一個(gè)積累和演變的過程。在這一過程中，如果審慎管制能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，或者采取有效的管制機(jī)制遏制其過度風(fēng)險(xiǎn)選擇行為，審慎監(jiān)管就可以有效地切斷風(fēng)險(xiǎn)的延續(xù)和不斷惡化。

　　因此，銀行業(yè)安全網(wǎng)是否有效，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就在第二道——審慎管制是否堅(jiān)固。同時(shí)，只有審慎管制有效地維護(hù)了銀行業(yè)的穩(wěn)健安全運(yùn)行，才證明了銀行業(yè)安全網(wǎng)的有效性。同樣，在審慎監(jiān)管防線的監(jiān)管政策組合中，資本要求管制又是管制政策組合的核心。正如我們?cè)诘诙��?jié)分析的那樣，資本要求在銀行業(yè)審慎管制中的兩個(gè)主要功能：一是在險(xiǎn)資本效應(yīng)抑制了銀行機(jī)構(gòu)的過度風(fēng)險(xiǎn)選擇行為；二是吸收意外損失。因此，資本充足性可以用來衡量一個(gè)銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)是否穩(wěn)健和風(fēng)險(xiǎn)選擇行為的一個(gè)指示器。從這個(gè)意義上說，審慎資本管制不僅是審慎管制政策組合中的核心，而且也是銀行業(yè)安全網(wǎng)框架結(jié)構(gòu)中重要的管制政策工具。

　　2.安全網(wǎng)政策的負(fù)反饋效應(yīng)與資本要求

　　在安全網(wǎng)五個(gè)斷路器結(jié)構(gòu)中，一旦審慎監(jiān)管防線被突破，管制者就必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，直至啟動(dòng)存款保險(xiǎn)和最后貸款人支持。從這個(gè)順序?qū)哟胃拍羁�，審慎監(jiān)管和資本要求管制是一種事前管制機(jī)制，而風(fēng)險(xiǎn)處置、存款保險(xiǎn)及最后貸款人政策是一種事后管制機(jī)制。事前的審慎監(jiān)管和資本要求管制是預(yù)防性管制機(jī)制，其目的是切斷銀行機(jī)構(gòu)利用安全網(wǎng)的通道，節(jié)約安全網(wǎng)成本。因此事前管制機(jī)制對(duì)事后管制機(jī)制具有正溢出效應(yīng)。而事后的管制政策對(duì)事前管制政策又具有負(fù)反饋效應(yīng)。當(dāng)一個(gè)銀行機(jī)構(gòu)失敗后，如果政府出于社會(huì)的或者政治的利益，采取了較為寬容的態(tài)度實(shí)行救助，允許資不抵債銀行機(jī)構(gòu)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，那么，這種事后的管制寬容就會(huì)對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)產(chǎn)生不當(dāng)?shù)男��?yīng)反饋，銀行機(jī)構(gòu)就會(huì)充分利用私人信息優(yōu)勢(shì)，采取各種可能的辦法對(duì)付監(jiān)管者，失去了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性，比如持有不實(shí)或不足的資本水平。因?yàn)樗麄兦宄�，監(jiān)管者要關(guān)閉資不抵債銀行機(jī)構(gòu)的管制規(guī)定是一種不可信的威脅。因此，安全網(wǎng)政策的協(xié)調(diào)組合和前后呼應(yīng)成為審慎銀行監(jiān)管不可忽視的問題。

　　對(duì)于一個(gè)失敗的銀行，管制者可以選擇關(guān)閉政策，也可以選擇救助政策。中央銀行同樣也可以要求銀行以外部股形式持有最小資本水平。中央銀行在選擇最優(yōu)管制方案時(shí)，既要考慮管制政策對(duì)銀行所有者風(fēng)險(xiǎn)操作激勵(lì)的效應(yīng)，還要考慮關(guān)閉銀行所產(chǎn)生的損失效應(yīng)。一方面，對(duì)銀行實(shí)行救助政策會(huì)誘使過度風(fēng)險(xiǎn)操作形式的道德風(fēng)險(xiǎn)行為；另一方面，增加了銀行所有者的持續(xù)盈利的專營(yíng)權(quán)價(jià)值，因而誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避激勵(lì)。在銀行資本結(jié)構(gòu)中，外部股的存在為銀行與失敗之間提供了一個(gè)緩沖隔離。然而，外部股的發(fā)行又會(huì)導(dǎo)致銀行所有者股權(quán)收益減損成本。在沒有最小資本要求情況下，銀行資本的私人最適水平，就是說銀行外部股發(fā)行數(shù)量隨管制寬容下降。從管制的角度看，銀行資本和管制寬容應(yīng)該是：一個(gè)較高水平的寬容度會(huì)誘使更大的道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可以用較高的最小資本要求來抵消。這個(gè)關(guān)系表明，應(yīng)該把資本管制要求政策和關(guān)閉政策進(jìn)行組合設(shè)計(jì)。

　　（三）對(duì)我國銀行業(yè)安全網(wǎng)設(shè)計(jì)的基本啟示

　　1.中國銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問題分析

　　除了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，中國銀行業(yè)的治理風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上非常突出。首先，中國銀行業(yè)與政府的關(guān)系一直存在緊密的關(guān)系。在過去，中國銀行業(yè)一直由政府經(jīng)營(yíng)。直到今天，政府的干預(yù)似乎始終沒有消除，沒有經(jīng)歷過嚴(yán)格的管理和監(jiān)管。突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)主要按照行政區(qū)劃設(shè)置，銀行的分支機(jī)構(gòu)與行政網(wǎng)絡(luò)緊密地結(jié)合在一起。中央銀行與銀行機(jī)構(gòu)不能按照經(jīng)濟(jì)原則決定資產(chǎn)的分配。這種銀行業(yè)體制不僅損害了銀行機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量和盈利性，而且導(dǎo)致了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，直到今天，這種道德風(fēng)險(xiǎn)慣性仍然沒有消失。心管中央政府采取了一系列措施，如設(shè)立跨區(qū)中央銀行，這種慣性引致的道德風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

　　此外，四大國有商業(yè)銀行由政府管理，城市商業(yè)銀行由所在地政府控股管理，農(nóng)村信用社幾乎沒有真正的資本金。事實(shí)上，除了12家股份制商業(yè)銀行外，這些銀行機(jī)構(gòu)都面臨著所有權(quán)缺位問題。“國有”意味著每一個(gè)公民都擁有銀行的股份，反過來，每一個(gè)公民都應(yīng)該承擔(dān)所有者的責(zé)任。實(shí)際上，這又意味著真正的所有者并不存在，人人享有所有權(quán)，但人人沒有監(jiān)督的激勵(lì)。銀行實(shí)際上完全由政府委派的管理者控制，內(nèi)部人控制問題相當(dāng)嚴(yán)重。因此，銀行所有者的國家和銀行的債權(quán)人——存款人，都不清楚銀行的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況。

　　監(jiān)管仍然沒有步入國際銀行業(yè)規(guī)范的銀行業(yè)監(jiān)管。盡管中央銀行從1995年開始了由對(duì)銀行業(yè)的行政管理逐步向與國際銀行業(yè)監(jiān)管接軌的方向的轉(zhuǎn)變。其原因?yàn)椋旱谝�，盡管人民銀行法和商業(yè)銀行法在1995年就頒布了，但面對(duì)行政體制的慣性影響，實(shí)際監(jiān)管操作始終也沒有真正依法實(shí)施。第二，因?yàn)楸O(jiān)管者和被監(jiān)管者都代表國家和人民的利益，中央銀行始終不能平衡這種權(quán)力。第三，因?yàn)榇蟛糠帚y行機(jī)構(gòu)存在資本金不足、資產(chǎn)質(zhì)量差等問題，很難按照國際銀行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管。

　　道德風(fēng)險(xiǎn)問題。雖然中國沒有實(shí)行明確的存款保險(xiǎn)制度，但由于政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的原因，中國對(duì)存款的隱性保險(xiǎn)承諾事實(shí)上與明確的存款保險(xiǎn)制度沒有本質(zhì)上的區(qū)別。對(duì)存款人而言，不管是國有銀行還是股份制銀行，以及其他存款機(jī)構(gòu)，在存款人看來，都是國家的化身，在某種意義上，代表著黨和國家的聲譽(yù)。他們相信不管發(fā)生什么事，國家會(huì)全額償付他們的存款。因此在中國銀行業(yè)信息不對(duì)稱性較為嚴(yán)重的情況下，他們既無能力也無動(dòng)力去關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)狀況。對(duì)銀行而言，由于不良資產(chǎn)是政府干預(yù)形成的，信貸資產(chǎn)的配置也是政府決策的，因此，作為經(jīng)營(yíng)者的銀行，沒有動(dòng)力去選擇和監(jiān)控貸款人。此外，中國的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度尚未按照國際慣例建立健全，這些都為銀行內(nèi)部人控制創(chuàng)造了空間。在這種資金軟預(yù)算體制下，絕大多數(shù)貸款企業(yè)的管理水平和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)普遍較差。對(duì)借款人，盡管中國頒布了中央銀行法、商業(yè)銀行法，整個(gè)社會(huì)的信用文化尚未建立起來。企業(yè)從銀行借款似乎從來不考慮成本和充分權(quán)衡投資風(fēng)險(xiǎn)和收益�？傊�，銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)是整個(gè)銀行業(yè)的普遍性風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.政府是穩(wěn)定的源泉

　　非常奇怪的是，在不良貸款比率如此之高、潛在風(fēng)險(xiǎn)如此嚴(yán)重的情況下，中國銀行業(yè)仍然運(yùn)行平穩(wěn)。存款人不僅沒有擠兌銀行的動(dòng)機(jī)，反而源源不斷地把存款存入銀行。根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)，銀行業(yè)存款總額超過了8萬億人民幣，而且每年以15%的速率遞增。更為驚奇的是，在亞洲金融危機(jī)期間，中國銀行業(yè)并未受到傳染。中國的經(jīng)濟(jì)也以8%的增長(zhǎng)率平穩(wěn)發(fā)展。針對(duì)這種情況，有許多學(xué)者發(fā)表了不同的看法，但他們大多是從政府、銀行和企業(yè)之間債務(wù)關(guān)系的角度進(jìn)行分析的。樊綱（2002）認(rèn)為，銀行不良資產(chǎn)是國有銀行貸給國有企業(yè)的一種債務(wù)，這些貸款絕大多數(shù)是政府為了維持國有企業(yè)的正常運(yùn)行，干預(yù)銀行發(fā)放而形成的。因此，在一定意義上，這些債務(wù)相當(dāng)于一種政府補(bǔ)貼，因而可以視為是一種準(zhǔn)國債。按照這種觀點(diǎn)，中國全部國債將等于銀行不良資產(chǎn)加上國債。這樣國債占GDP的比率達(dá)到46%.但這個(gè)比率相對(duì)低于歐洲聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn)。這就是這個(gè)銀行業(yè)在背負(fù)這么高的不良資產(chǎn)，卻沒有發(fā)生金融危機(jī)的真正原因。在經(jīng)濟(jì)原因的背后，實(shí)際上還有一個(gè)重要的因素被忽略，這就是政治因素，人們也許有意回避或無意忽略了這個(gè)重要的解釋。

　　不論是明確的存款保險(xiǎn)還是隱性的存款保險(xiǎn)，都有效地消除了銀行擠兌劣均衡。這個(gè)結(jié)論的隱含意義就是，政府是穩(wěn)定的源泉（Yah Longguang，2002）。從美國銀行業(yè)的歷史看，自從1934年實(shí)行明確的存款保險(xiǎn)制度以來，銀行擠兌奇跡般地消失了。中國雖然沒有實(shí)行明確的存款保險(xiǎn)制度，但中國的制度決定了中國從建國以來就對(duì)存款提供了隱性的存款保險(xiǎn)制度。保護(hù)存款人利益已經(jīng)成為社會(huì)公眾可信的承諾。

　　特別是最近幾年來，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露，一些金融機(jī)構(gòu)由于經(jīng)營(yíng)管理不善，非法經(jīng)營(yíng)發(fā)生倒閉。1998年，三個(gè)信托投資公司倒閉。最近還有一些資不抵債的城市信用社被關(guān)閉。這些金融機(jī)構(gòu)的存款都由當(dāng)?shù)卣�府向中央銀行貸款進(jìn)行了兌付。對(duì)倒閉金融機(jī)構(gòu)存款的足額兌付，充分證明了政府保護(hù)存款人利益的隱性承諾的時(shí)間一致性。同時(shí)向社會(huì)公眾傳遞了一個(gè)信號(hào)：政府對(duì)存款人利益的保護(hù)是可信的承諾。因此，對(duì)中國銀行業(yè)的穩(wěn)定性而言，政府是維護(hù)公眾信心的源泉。這又意味著政治和社會(huì)穩(wěn)定對(duì)中國銀行業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要性。但這樣的穩(wěn)定源對(duì)中國銀行業(yè)穩(wěn)定性的潛在負(fù)效應(yīng)也是非常大的，政府的可信承諾將誘使更為嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，對(duì)中國銀行業(yè)安全網(wǎng)的建立和完善，必須從充分權(quán)衡現(xiàn)有安全網(wǎng)框架的收益與成本，從維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)定和促進(jìn)銀行業(yè)市場(chǎng)發(fā)育的角度，加快銀行業(yè)安全網(wǎng)結(jié)構(gòu)的研究和設(shè)計(jì)。要充分認(rèn)識(shí)安全網(wǎng)各項(xiàng)管制政策供給對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)微觀運(yùn)行行為的潛在效應(yīng)，以及各項(xiàng)管制政策之間的相互關(guān)聯(lián)和相互反饋效應(yīng)，把銀行業(yè)安全網(wǎng)的潛在成本降到最低。