對(duì)于商業(yè)銀行有無罰款權(quán)的問題，已經(jīng)引起了人們的關(guān)注。這里我們就此問題作了探討，以為引玉之磚。

　　《票據(jù)法》第八十八條規(guī)定：“支票的出票人所簽發(fā)的支票金額不得超過其付款時(shí)在付款人處實(shí)有的存款金額。出票人簽發(fā)的支票金額超過其付款時(shí)在付款人處實(shí)有的存款金額的，為空頭支票。”中國(guó)人民銀行《支付結(jié)算辦法》第一百二十五條規(guī)定：“出票人簽發(fā)空頭支票……，銀行應(yīng)預(yù)以退票，并按票面金額處以百分之五但不低于1千元的罰款……。”那么，商業(yè)銀行有罰款權(quán)嗎？

　　一、罰款的法律含義

　　罰款是行政處罰的一種，屬于行政處罰中的財(cái)產(chǎn)罰。行政處罰是指國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織違反行政管理法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的行政違法行為依法追究行政法律責(zé)任的行政執(zhí)法行為。行政處罰作為一種執(zhí)法行為，要保證其自身的合法性，就必須符合下列條件：

　　第一，處罰的機(jī)關(guān)要合法。根據(jù)實(shí)施行政處罰的主體資格制度的要求，作出行政處罰決定的機(jī)關(guān)應(yīng)該是依法成立的并且具有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。《行政處罰法》第十五條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。”也就是說，行政處罰的決定只能由國(guó)家特定的行政機(jī)關(guān)作出，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織和個(gè)人是沒有行處政處罰權(quán)的。不過，《行政處罰法》第十七條又規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰�！币簿褪钦f，原本沒有行政處罰權(quán)的、但具有管理公共事務(wù)職能的組織在主管行政機(jī)關(guān)的授權(quán)下也可以行使行政處罰權(quán)。所以，商業(yè)銀行作為企業(yè)法人，不僅它本身是沒有行政處罰權(quán)的，而且，又因?yàn)樗�不是具有管理公共事�?wù)職能的組織，所以，中國(guó)人民銀行也不能將行政處罰權(quán)授予商業(yè)銀行行使。

　　第二，處罰的機(jī)關(guān)必須具有處罰權(quán)。即具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，沒有法定的行政處罰依據(jù)的或者擅自改變行政處罰的種類、幅度的，應(yīng)由其上級(jí)主管行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，還可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分（《行政處罰法》第五十五條）。由此可以看出，并非所有的行政機(jī)關(guān)都有行政處罰權(quán)（如內(nèi)部行政管理機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)相對(duì)方進(jìn)行處罰），而有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)也并非能對(duì)所有的行政違法行為進(jìn)行處罰（如中國(guó)人民銀行無權(quán)對(duì)違章駕駛行為進(jìn)行處罰）。對(duì)于那些被委托授權(quán)了的、可以具體行使行政處罰權(quán)的組織而言也是如此，他們同樣要在主管行政機(jī)關(guān)委托授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，超出了行政機(jī)關(guān)的委托范圍行使處罰權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其處罰決定無效。

　　第三，行政機(jī)關(guān)相對(duì)方當(dāng)事人的行為具有行政違法性。即具有相應(yīng)行為能力和權(quán)利能力的行政相對(duì)人必須因?yàn)橹饔^上的故意或過失實(shí)施了違法行為，侵犯了行政管理法規(guī)所保護(hù)的國(guó)家行政管理秩序。所以，中國(guó)人民銀行也只能對(duì)確實(shí)觸犯了法律法規(guī)所保護(hù)的金融管理秩序的行為，給予相應(yīng)的行政處罰。

　　第四，行政處罰的種類和程度必須在法律、法規(guī)規(guī)定的罰則之內(nèi)。任何一個(gè)有行政處罰權(quán)的單位和個(gè)人（包括經(jīng)中國(guó)人民銀行授權(quán)的事業(yè)單位）都只能在法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)行使行政處罰權(quán)，任何人都不得隨意創(chuàng)設(shè)和運(yùn)用法律法規(guī)規(guī)定以外的行政處罰種類。

　　第五，行政處罰的程序必須合法。按照《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的一般程序依次為：受理立案、調(diào)查、審查和聽證、裁決等四個(gè)步驟。另外，依據(jù)《處政處罰法》第三十三條的規(guī)定，對(duì)“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定�！奔纯梢赃m用簡(jiǎn)易程序。不管行政機(jī)關(guān)是使用哪種程序做出罰款決定的，都應(yīng)當(dāng)向被處罰人出具行政處罰決定書，依法載明被處罰人違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)、行政處罰的種類和依據(jù)、行政處罰的履行方式和期限、若不服行政處罰決定去申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限等內(nèi)容。

　　綜上所述，只有符合上述五個(gè)條件的行政處罰行為才是合法有效的。如果不符合其中的任何一個(gè)要素，不論是沒有法定依據(jù)還是不遵守法定程序的，該項(xiàng)行政處罰都不能發(fā)生法律效力。在所有的行政處罰中，罰款是最常見的一種，它是行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法律法規(guī)、不履行法定義務(wù)的當(dāng)事人所做出的一種財(cái)產(chǎn)罰。由于罰款既能起到懲戒行政違法行行為的作用，同時(shí)又不影響被處罰人的人身自由及其他合法的活動(dòng)，因而在行政處罰中應(yīng)用得最廣，幾乎在行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，都有罰款的規(guī)定。

　　二、簽發(fā)空頭支票的行為本質(zhì)是違約

　　客戶在商業(yè)銀行開立活期賬戶并申請(qǐng)支票結(jié)算服務(wù)，當(dāng)客戶出票后，該銀行就應(yīng)當(dāng)見票無條件付款。但是，如果客戶開出的支票上所記載的金額大于其活動(dòng)賬戶中實(shí)有的資金數(shù)額，即透支，銀行還要對(duì)該支票五條件付款嗎？《票據(jù)法》和中國(guó)人民銀行的《支付結(jié)算辦法》都規(guī)定得很明確；對(duì)客戶簽發(fā)的空頭支票，銀行可以拒付。那么，這樣規(guī)定的法律依據(jù)是什么呢？

　　首先，應(yīng)當(dāng)界定商業(yè)銀行在支票結(jié)算過程中的法律地位。在支票結(jié)算中，商業(yè)銀行要與兩個(gè)當(dāng)事人發(fā)生法律關(guān)系：一個(gè)是支票的申請(qǐng)人，也就是出票人；一個(gè)是請(qǐng)求付款人，也就是持票人。而這兩個(gè)法律關(guān)系是不一樣的。商業(yè)銀行與出票人的法律關(guān)系包括兩種：一種是在客戶申請(qǐng)?jiān)陂_立活期賬戶時(shí)，與商業(yè)銀行之間形成的是存款合同法律關(guān)系，商業(yè)銀行在存款期間享有對(duì)活期賬戶資金的占有權(quán)和支配權(quán)，客戶則享有要求商業(yè)銀按照中國(guó)人民銀行公布的利率支付本金和利息以及應(yīng)自己的要求隨時(shí)將賬戶上剩余資金予以返還的權(quán)利。第二種是當(dāng)客戶申請(qǐng)支票結(jié)算服務(wù)時(shí)，商業(yè)銀行與該客戶之間又多了一層民法中的委托代理關(guān)系，在此關(guān)系中，銀行享有支付了支票款項(xiàng)（實(shí)際是在代理客戶履行民事債務(wù)）后，向客戶收取一定數(shù)額手續(xù)費(fèi)（代理費(fèi)）的權(quán)利，負(fù)有見票五條件付款的義務(wù)；客戶則享有要求開戶銀行見票天冬件材款，以保證自己對(duì)收款人（持票人）在一般的民事債權(quán)債務(wù)關(guān)系（票據(jù)的原因關(guān)系或稱基礎(chǔ)關(guān)系）中不會(huì)出現(xiàn)違約階情況，以及負(fù)有按照《票據(jù)法》的規(guī)定依法出票的義務(wù)。由此可見，雖然《票據(jù)法》和中國(guó)人民銀行的《支付結(jié)算辦法》都認(rèn)定出票人的開戶銀行在支票結(jié)算中的身份是付款人，但實(shí)際上，銀行與持票人之間是沒有任何民事上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的，銀行只是為了賺取手續(xù)費(fèi)而接受出票人的委托向持票人負(fù)有《票據(jù)法》上的付款義務(wù)而己。所以，這種所謂的“無條件付款”其實(shí)是有條件的（此處暫不討論《票據(jù)法》中所要求的持票人必須具備的條件），即并非只要是活期賬戶的所有人申請(qǐng)簽發(fā)的支票，商業(yè)銀行都要按票據(jù)上記載的金額予以兌付，因?yàn)樯虡I(yè)銀行基于存款合同和委托代理合同的約定，只對(duì)在存款余額內(nèi)簽發(fā)的支票承擔(dān)付款責(zé)任，一旦客戶的出票金額超出了存款余額，該出票行為實(shí)際就是一種違約，商業(yè)銀行是無義務(wù)對(duì)違約出票的支票墊付款項(xiàng)的。因此，在支票透支的情況下，商業(yè)銀行當(dāng)然可以拒付。

　　其次，商業(yè)銀行對(duì)空頭支票的拒付是符合《票據(jù)法》的基本立法精神的。拒付雖然在表面上看來是對(duì)善意持票人違約，違反了商業(yè)銀行開辦支票業(yè)務(wù)時(shí)對(duì)善意持票人做出的“見票無條件付款”的承諾，但實(shí)際上，拒付是在從根本上對(duì)簽發(fā)空頭支票的行為進(jìn)行制裁。根據(jù)《票據(jù)法》的規(guī)定，商業(yè)銀行對(duì)票據(jù)付款的前提條件之一是：票據(jù)是真實(shí)的。此真實(shí)性包括兩個(gè)方面：一方面，要求票據(jù)本身是真實(shí)的，即票據(jù)在制作款式、填寫內(nèi)容、簽字或印鑒上都是真實(shí)的；另一方面，要求出票的原因關(guān)系要真實(shí)，即出票人與收款人之間要有真實(shí)合法的商品交易關(guān)系。而簽發(fā)空頭支票恰恰是違反了第二個(gè)“真實(shí)合法”的要求：出票人要么在主觀上存在欺詐收款人的故意，以空頭支票騙取收款人的貨物或服務(wù)，這當(dāng)屬違約（法）；要么有將商業(yè)銀行的利益和信譽(yù)置之不理的過失或故意，使商業(yè)銀行無法對(duì)持票人兌現(xiàn)“見票無備件付款”的承諾。對(duì)商業(yè)銀行而言，出票人簽發(fā)空頭支票的行為既違背了雙方在簽訂支票委托付款合同同時(shí)約定的誠(chéng)實(shí)信用的義務(wù)，又影響了商業(yè)銀行正常的經(jīng)營(yíng)管理秩序，破壞了國(guó)家辛苦建立起來的支票信用體系，也當(dāng)屬違約（法）。所以，對(duì)一張表面看來沒有什么毛病但實(shí)際上卻違約違法的票據(jù)，商業(yè)銀行當(dāng)然可以予以拒付。這種處理方式，不僅可以使簽發(fā)空頭支票的出票人信譽(yù)掃地，讓他人警醒不再與之有經(jīng)濟(jì)上的交往，使其今后在社會(huì)中寸步難行，殺一做百，同時(shí)也對(duì)建立良好的社會(huì)信用體系起到的很好的促進(jìn)和凈化作用。

　　三、中國(guó)人民銀行對(duì)簽發(fā)空頭支票的出票人有罰款的權(quán)利

　　經(jīng)過上面的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，從民法和票據(jù)法的角度來看，商業(yè)銀行是完全有權(quán)利可以對(duì)簽發(fā)空頭支票的行為采取拒付的方式來處理的。那么，這是不是就意味著中國(guó)人民銀行為了進(jìn)一步制止這種違約違法行為還可以對(duì)出票人處以行政上的罰款呢？

　　我們說，簽發(fā)空頭支票的行為不僅僅是一種民法上或票據(jù)法上的違約行為，而且也是一種嚴(yán)重?cái)_亂國(guó)家金融管理秩序的行政甚至是刑事違法行為；它侵害的不僅僅是善意持票人的經(jīng)濟(jì)利益，而且也擾亂了整個(gè)國(guó)家的金融秩序；它對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活所帶來的不良影響，不僅僅會(huì)使廣大的市場(chǎng)主體對(duì)支票失去信任，而且也會(huì)在很大程度上阻礙我國(guó)信用體系的建設(shè)。因此，對(duì)這種違法行為，除了要在民法上予以制裁外，還要在行政上和刑事上也予以嚴(yán)厲的處罰。只有這樣，才能真正從根本上杜絕此類違法行為的再發(fā)生。那么，中國(guó)人民銀行自己有沒有權(quán)利對(duì)這種行為進(jìn)行行政處罰呢？

　　《行政處罰法》第十條規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰�！钡谑�二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出個(gè)體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”國(guó)務(wù)院在《關(guān)于貫徹實(shí)施（中華人民共和國(guó)行政處罰法）的通知》中要求：“國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款不得超過一千元。”所以，只要國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)有“可以對(duì)這種簽發(fā)空頭支票的行為進(jìn)行行政處罰”的規(guī)定的，中國(guó)人民銀行就可以在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)屆定的范圍內(nèi)作出更加具體的規(guī)定；而在國(guó)務(wù)院對(duì)這個(gè)問題還沒有相應(yīng)的行政法規(guī)加以規(guī)定的情況下，中國(guó)人民銀行也是有權(quán)利在行政規(guī)章中對(duì)簽發(fā)空頭支票的行為作出“是否予以罰款以及罰多少款（限額在一千元以內(nèi)）”的規(guī)定的。而且，中國(guó)人民銀行已經(jīng)在其頒布實(shí)施的行政規(guī)章——《支付結(jié)算辦法》里，于第一百二十五條明確規(guī)定了：“出票人簽發(fā)空頭支票……，銀行應(yīng)……按票面金額處以百分之五但不低于一千元的罰款；……。”那么，中國(guó)人民銀行有權(quán)作出這個(gè)規(guī)定是否就意味著這個(gè)規(guī)定的內(nèi)容一定是合法的呢？或者說，中國(guó)人民銀行有沒有權(quán)利授權(quán)商業(yè)銀行對(duì)這種行為處以罰款呢？

　　四、商業(yè)銀行沒有罰款的權(quán)利

　　《行政處罰法》第十八條指出：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。……受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；……。”而第十九條規(guī)定的受委托組織必須是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”。所以，中國(guó)人民銀行在自己不方便行使行政處罰權(quán)的情況下，是可以委托其他組織來具體行使的。但是，不是任何一個(gè)單位和個(gè)人都可以成為這個(gè)“受委托組織”的，它必須符合法律規(guī)定的條件才行，也就是必須是“管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”才有資格成為這個(gè)“受委托組織”。而《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定：“商業(yè)銀行是企業(yè)法人”。所以，商業(yè)銀行并不具備管理公共事務(wù)的職能，因此，它也就不能接受中國(guó)人民銀行的委托成為行政處罰的具體執(zhí)行者。

　　商業(yè)銀行因其自身并沒有行政罰款權(quán)，所以，在實(shí)際工作中，就往往會(huì)拿出中國(guó)人民銀行的《支付結(jié)算辦法》第一百二十五條的規(guī)定來，以此作為自己有權(quán)對(duì)簽發(fā)空頭支票的出票人處以罰款的法律依據(jù)。那么，這種做法合法嗎？即《支付結(jié)算辦法》第一百二十五條的授權(quán)性規(guī)定是否可以認(rèn)為“中國(guó)人民銀行已經(jīng)對(duì)所有的商業(yè)銀行行使罰款權(quán)的行為進(jìn)行了一次合法的和具有普遍意義的授權(quán)”呢？我們認(rèn)為這是不行的。根據(jù)我們前面對(duì)行政處罰行為合法性的分析，可以知道，原本沒有行政處罰權(quán)的組織只有經(jīng)過有行政處罰權(quán)的行政單位的授權(quán)委托后才能擁有行政處罰權(quán)，而這個(gè)“授權(quán)”程序及被授權(quán)人的資格條件決不是中國(guó)人民銀行制定的行政規(guī)章中的一個(gè)授權(quán)性規(guī)范所能夠跨越的。從法律效力層次上講，《行政處罰法》的效力層次要比中國(guó)人民銀行的《支付結(jié)算辦法》高，若《支付結(jié)算辦法》的規(guī)定與《行政處罰法》的要求不相符的，則該規(guī)定無效。由此，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：即中國(guó)人民銀行的這個(gè)授權(quán)性規(guī)范的內(nèi)容是違法的；或者說中國(guó)人民銀行的這個(gè)授權(quán)性規(guī)范并沒有為該規(guī)定中的法律關(guān)系“主體”（即商業(yè)銀行）為某種“法律行為（即實(shí)施罰款權(quán)）”提供法律上和現(xiàn)實(shí)上的“通行證”。若要使該授權(quán)性規(guī)范中的主體能真正擁有罰款的權(quán)利，該主體（即被授權(quán)組織）就必須要滿足相關(guān)法律規(guī)定的條件——即按照《行政處罰法》的規(guī)定，必須具有管理公共事務(wù)的職能。所以，中國(guó)人民銀行要想對(duì)簽發(fā)空頭支票的出票人進(jìn)行罰款，要么親自為之，要么委托他人為之。而若要委托他人為之，首先就要選對(duì)授權(quán)的對(duì)象。否則，任何組織（包括商業(yè)銀行）的罰款決定都是屬無效的。而從另一角度來講，中國(guó)人民銀行若要更好地維護(hù)金融管理秩序，就應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地向具有管理公共事務(wù)職能的組織進(jìn)行行政處罰的授權(quán)。而在商業(yè)銀行沒有受權(quán)資格卻取得授權(quán)的情況下，要求其對(duì)違反金融管理秩序的行為行使行政處罰權(quán)就是強(qiáng)人所難。若中國(guó)人民銀行對(duì)本不能成為具體實(shí)施罰款權(quán)的商業(yè)銀行追究其不對(duì)擾亂金融管理秩序的行為（如簽發(fā)空頭支票的行為）予以行政處罰的失職責(zé)任的，顯然也是很不公平很不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

　　五、商業(yè)銀行“行使”罰款權(quán)時(shí)的問題及對(duì)策

　　從上面的分析中，我們知道商業(yè)銀行對(duì)簽發(fā)空頭支票的行為是無權(quán)處以罰款的，這也就使得商業(yè)銀行在“行使”罰款權(quán)時(shí)出現(xiàn)了很多問題：

　　首先，在實(shí)際工作中，商業(yè)銀行在“行使”罰款權(quán)時(shí)，其行使程序也大多不合法。按照《行政處罰法》的規(guī)定：行政主體為行政處罰行為前必須先立案，再調(diào)查取證，在經(jīng)過審理和聽證程序后，最后作出裁決并通知行政相對(duì)人。就算是采用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行行政處罰的，也要在裁決中要向被處罰人說明行政處罰的原因和理由，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，并告知其不服裁決可以申請(qǐng)復(fù)議或向法院起訴的權(quán)利。而實(shí)際工作中，商業(yè)銀行的做法往往是：一旦發(fā)現(xiàn)了空頭支票，先對(duì)持票人拒付，再就立即從出票人的賬上扣劃罰款。而《行政處罰法》第四十六條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。除當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款�！敝挥袑�(duì)“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，”才可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定（第三十三條）。“當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定，有下列情形之一的，執(zhí)法人員可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款：（一）依法給予二十元以下的罰款的；（二）不當(dāng)場(chǎng)收繳事后難以執(zhí)行的（第四十七條）�！毙姓�機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款（第四十九條、第五十六條）�！昂茱@然，商業(yè)銀行在”行使“罰款權(quán)時(shí)，有以下違法情形：一是如果空頭支票上記載的金額較大（空頭支票的金額一般都很大，也只有這樣才可能成為空頭支票），罰款數(shù)額超過第三十三條規(guī)定的限額的，商業(yè)銀行就不具備當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的資格；二是簽發(fā)空頭支票的出票人一般不會(huì)是該支票的持票人。而且，出票人在商業(yè)銀行開有活期賬戶，一般不屬于”不當(dāng)場(chǎng)收繳事后就難以執(zhí)行“的情況，所以商業(yè)銀行無法對(duì)出票人作出當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的處理；三是商業(yè)銀行一面自己作出罰款的決定，另一方面又自己親自扣收罰款的作法完全違背了罰款決定與罰款收繳相分離的制度；四是商業(yè)銀行在扣收了罰款后大多數(shù)時(shí)候都只是向出票人出具一份對(duì)賬單據(jù)而不是法律規(guī)定的罰款收據(jù)，這顯然不符合《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定。而行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰不使用罰款單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰款單據(jù)的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門是應(yīng)當(dāng)對(duì)使用的非法單據(jù)予以收繳銷毀的，并應(yīng)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；五是程序的忽略往往就會(huì)導(dǎo)致事實(shí)與外在表象的出入，從而引起被處罰人的不服，訴訟也就因此產(chǎn)生。而且，在現(xiàn)實(shí)生活中，類似這樣的案件已經(jīng)出現(xiàn)了很多，商業(yè)銀行也往往因?yàn)椴痪邆浔恢袊?guó)人民銀行授權(quán)行政行政處罰的資格以及行政處罰程序不合法而被法院判決罰款行為無效。這不能不引起商業(yè)銀行的重視。

　　第二，商業(yè)銀行對(duì)罰沒的款項(xiàng)處理不當(dāng)。罰款是行政機(jī)關(guān)為對(duì)擾亂國(guó)家正常的行政管理秩序的相對(duì)人實(shí)施的一種行政上的財(cái)產(chǎn)處罰措施，所以，《行政處罰法》第五十三條規(guī)定：“……罰款……，必須全部上繳國(guó)庫，任何行政機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、私分或者變相私分；”但是，在實(shí)際工作中，商業(yè)銀行往往把罰款像扣收違約金一樣地收取，完全把它當(dāng)成了自己的一項(xiàng)收入來對(duì)待，罰沒的款項(xiàng)一律歸入本銀行的收益賬戶，并不上繳給中國(guó)人民銀行，這樣做完全抹殺了罰款是行政處罰中的財(cái)產(chǎn)罰的性質(zhì)，是對(duì)國(guó)家利益的侵犯。所以，《行政處罰法》就對(duì)這種行為規(guī)定了相應(yīng)的法律制裁措施，其中第五十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)將罰款……截留、私分或者變相私分的，由財(cái)政部門或者有關(guān)部門予以追繳，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！鄙虡I(yè)銀行本來就不應(yīng)該有罰款權(quán)，再把非法罰沒的款項(xiàng)私自侵占，其行為的違法性不言而喻。其實(shí)，商業(yè)銀行完全可以換一種思維來處理這個(gè)問題。前面我們已經(jīng)分析過，支票的申請(qǐng)人與商業(yè)銀行之間實(shí)際上是一種委托代理的合同關(guān)系，所以，在商業(yè)銀行無權(quán)取得中國(guó)人民銀行“可以行使行政處罰權(quán)”的授權(quán)委托時(shí)，可以根據(jù)《合同法》第四條“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干涉”的規(guī)定所體現(xiàn)出來的“當(dāng)事人在不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的前提下，可以在合同中自由約定權(quán)利義務(wù)條款”的基本立法精神，以及第一百一十四條“當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，”的規(guī)定，在不違反《票據(jù)法》的禁止性規(guī)定的條件下，在與支票申請(qǐng)人簽訂支票委托付款協(xié)議時(shí)約定：“出票人不得簽發(fā)空頭支票，否則，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，違約金數(shù)額為空頭支票票面額的5%但不得超過1000元，商業(yè)銀行可以直接從出票人的活期賬戶中扣收�！彪p方簽訂了這樣條款后，只要出現(xiàn)出票人簽發(fā)空頭支票階情形，商業(yè)銀行對(duì)出票人直接扣罰違約金的行為不僅有了合法的依據(jù)，而且可以光明正大地將處罰的款項(xiàng)當(dāng)成自己的收入。

　　六、中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)盡快修訂相關(guān)條款

　　根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于貫徹實(shí)施（中華人民共和國(guó)行政處罰法）的通知》中要求：現(xiàn)行規(guī)章都要依照《行政處罰法》的規(guī)定予以修改或者廢止，修訂規(guī)章的工作要在1997年12月31日前完成。國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款不得超過1000元；行政處罰原則上只能由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)不得委托事業(yè)組織實(shí)施行政處罰。沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)自行委托組織實(shí)施行政處罰的，都要盡快予以糾正。各地方、各部門設(shè)立新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，必須符合法定條件，出現(xiàn)不符合法定條件的機(jī)關(guān)或者組織實(shí)施行政處罰的情況，要追究該地方或者部門領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。《支付結(jié)算辦法》是自1997年12月1日起施行的，可見中國(guó)人民銀行并沒有按照國(guó)務(wù)院的要求對(duì)該條規(guī)定進(jìn)行修正，這已經(jīng)導(dǎo)致了商業(yè)銀行不得不在此類案件訴訟中承擔(dān)敗訴的結(jié)果，給商業(yè)銀行的工作造成了極大的被動(dòng)。所以，中國(guó)人民銀行還是應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)《支付結(jié)算辦法》第一百二十五條進(jìn)行修改，把對(duì)簽發(fā)空頭支票的罰款權(quán)上收到自己手中，讓商業(yè)銀行擺脫“執(zhí)法卻違法、不執(zhí)法卻受罰”的尷尬局面。在商業(yè)銀行和中國(guó)人民銀行之間建立一個(gè)行政處罰的快速反應(yīng)機(jī)制，使商業(yè)銀行一旦發(fā)現(xiàn)簽發(fā)空頭支票的行為就能在第一時(shí)間通過該機(jī)制上報(bào)給中國(guó)人民銀行，而中國(guó)人民銀行也可以在第一時(shí)間內(nèi)作出行政處罰的決定并反饋給商業(yè)銀行，委托商業(yè)銀行代為行使收繳罰款的權(quán)利。只有理順了罰款權(quán)行使主體與罰款收繳權(quán)行使主體之間的關(guān)系，才可以更有力地懲治簽發(fā)空頭支票的行為，更好地維護(hù)我國(guó)的金融管理秩序。