我國金融體系以銀行業(yè)為主導，銀行在經濟發(fā)展中發(fā)揮著極為重要的作用。20世紀80年代以來，我國深化經濟體制改革和融入經濟全球化的進程不斷加快，在此進程中，金融業(yè)商業(yè)化、國際化的趨勢日益顯現，銀行所面臨的競爭日趨激烈。有效銀行監(jiān)管是保障我國金融穩(wěn)定的重要前提，毋庸置疑，經濟全球化背景下我國對有效銀行監(jiān)管的需求尤為迫切；然而，有效銀行監(jiān)管的供給卻不容樂觀，對此，可從反映我國銀行業(yè)脆弱性的一些指標、銀行業(yè)涉案事件較多、監(jiān)管成本高昂等方面窺見一斑。我國監(jiān)管實現力量的缺陷是制約有效銀行監(jiān)管供給的主要因素之一，本文將針對這一制約因素，研究經濟全球化背景下我國銀行監(jiān)管的市場化問題，并提出具體措施，以期提高我國銀行監(jiān)管的有效性，為提升金融體系的運行效率并保持金融安全提供制度支持和保障。

　　一、經濟全球化背景下銀行監(jiān)管的市場化趨勢

　　銀行監(jiān)管的實現過程充滿了政府當局、金融機構和社會公眾等相關主體之間的利益協(xié)調與沖突，監(jiān)管目標的實現程度如何取決于政府當局的監(jiān)管約束、銀行自我約束和來自社會公眾的市場約束三大力量的共同作用，其中，銀行自我約束和市場約束屬于市場力量。所以，實現有效銀行監(jiān)管，可以歸結為限定條件下政府力量和市場力量的合理定位。如果政府力量和市場力量各自的發(fā)育狀況存在缺陷，或者政府力量和市場力量的搭配不協(xié)調，那必然會降低銀行監(jiān)管的有效性。

　　在世界各國銀行監(jiān)管實踐中，政府力量與市場力量的搭配方式存在較大差異，有的倚重于自我約束的市場力量，如英國；有的倚重于行業(yè)自律的市場力量，如德國；有的倚重于政府力量，如實施趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國家等。這種監(jiān)管實現過程的差異是由于各國政治、經濟、歷史文化傳統(tǒng)等多方面的條件不同所引起的。同時，在國內外經濟形勢變化、本國銀行業(yè)競爭狀況改變等因素作用下，一國在不同歷史階段，政府力量與市場力量的搭配方式也在變化之中。

　　20世紀70年代以后，許多國家紛紛取消嚴格控制性監(jiān)管，愈來愈重視發(fā)揮市場力量在實現銀行監(jiān)管目標過程中的作用。同時，銀行監(jiān)管的國際規(guī)范和標準中也充分體現出監(jiān)管市場化的趨勢。為了較清晰地闡釋銀行監(jiān)管所呈現的市場化趨勢，從代表性國家銀行監(jiān)管的演化歷程、國際規(guī)范、實證分析三個角度予以佐證。

　�。ㄒ唬┐�表性國家銀行監(jiān)管的演化歷程

　　由于政治或經濟原因，許多國家銀行監(jiān)管制度演化中經歷過嚴格控制性銀行監(jiān)管，所謂嚴格控制性監(jiān)管是指實行分業(yè)限制、利率管制、市場準入嚴格限制等，包括美國、日本、韓國以及為數眾多的發(fā)展中國家。我國也實行過較長時期的控制性銀行監(jiān)管制度，因此，分析此類國家銀行監(jiān)管演化歷程的規(guī)律性變化對研究我國銀行監(jiān)管市場化問題很有借鑒意義。

　　不同國家實行控制性銀行監(jiān)管制度的背景和動因有所不同，例如，美國嚴格控制性的銀行監(jiān)管起步于20世紀30年代初大蕭條時期；日本嚴格控制性銀行監(jiān)管制度確立于20世紀50年代中期，又被稱為金融行政；韓國則是在20世紀六七十年代，為了解決資金短缺、實現工業(yè)化，實行了嚴格控制性銀行監(jiān)管制度。同時，不同國家各種限制性措施的嚴格程度也存在差異，但是，控制性銀行監(jiān)管制度都在較長時期內充分了保證銀行業(yè)的穩(wěn)定，而在趕超型國家，它對滿足產業(yè)發(fā)展的資金需求，實現經濟高速增長的趕超目標發(fā)揮了積極作用。

　　但是，20世紀70年代以后，經濟全球化在金融領域的滲透日漸深入，資本跨國流動的規(guī)模迅速擴大，銀行業(yè)經營環(huán)境更為開放，跨國銀行蓬勃發(fā)展，同時，各種金融創(chuàng)新活動層出不窮。在這些因素沖擊下，嚴格控制性的監(jiān)管制度開始表現出一些不適應性，其所扮演的角色從維護銀行業(yè)穩(wěn)定和發(fā)展的必要措施轉變?yōu)橄拗沏y行業(yè)發(fā)展的桎梏，甚至成為銀行業(yè)競爭能力低下和銀行危機的根源。為了改變本國銀行業(yè)面臨的困境，70年代末期以后，美、日、韓等國相繼進行了逐步放松管制的改革，包括利率自由化、放寬業(yè)務范圍限制、放松分支機構設置的限制、資本流動自由化等措施，這些措施消除了銀行業(yè)發(fā)展的障礙，給予銀行業(yè)更多地獲利機會，是對受壓制的市場競爭力量的一種釋放，會增加銀行之間的競爭程度，有利于提高銀行業(yè)效率、促進其發(fā)展。＿經歷過嚴格控制性監(jiān)管的銀行業(yè)往往較為脆弱，同時放松管制所營造的競爭性環(huán)境，本身會產生優(yōu)勝劣汰的效果，使競爭能力弱的銀行面臨倒閉風險，所以，放松管制階段，容易出現銀行破產或倒閉。為了避免銀行的道德風險，對銀行業(yè)的支持和救助都需要審慎監(jiān)管相伴而行，但是，受解決問題資金、監(jiān)管當局道德風險、監(jiān)管獨立性缺乏等因素制約，放松管制過程中，審慎監(jiān)管措施往往不到位，出現監(jiān)管寬容或缺失的問題，這會進一步增加銀行業(yè)的系統(tǒng)風險，導致銀行危機。例如，80年代末期美國發(fā)生了儲貸協(xié)會危機；日本在90年代中期出現了銀行危機；韓國則在1997年爆發(fā)了金融危機。

　　銀行危機過后，各國紛紛把建立或強化審慎監(jiān)管作為提高監(jiān)管有效性的重要途徑，包括提高監(jiān)管者獨立性、改革存款保險制度、實施和完善基于風險的資本監(jiān)管制度等，并通過改善信息披露狀況、實施預先承諾法、推進銀行業(yè)改革等措施發(fā)揮監(jiān)管實現過程中市場力量的作用。各國以強化審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管改革進度和力度盡管有所不同，但是，對促進三國銀行業(yè)走上穩(wěn)健經營的軌道，增強國際競爭力都發(fā)揮了良好作用。

　　從上述歷史實踐來看，為了適應經濟全球化背景下銀行業(yè)經營環(huán)境的變化，政府監(jiān)管制度安排經歷了從實行嚴格控制性監(jiān)管到逐步取消嚴格控制性監(jiān)管，再到強化審慎監(jiān)管三個階段發(fā)展的變化。在制度變遷的過程中，上述國家的政府監(jiān)管都經歷了從替代市場力量向培育和強化市場力量的轉化過程；20世紀80年代以前市場機制和政府監(jiān)管被理解成替代的關系，政府監(jiān)管的強化也就意味著市場機制的弱化，但是20世紀80年代以后開始構建以市場機制為導向的政府監(jiān)管機制。在市場導向的思路下，銀行監(jiān)管不是替代市場競爭，而是強化市場機制微觀基礎的手段，即銀行監(jiān)管要從特有的角度切入銀行業(yè)的運行中去，為銀行業(yè)的市場機制高效運行提供保障，同時充分運用市場約束加強監(jiān)管，讓投資者、存款人、經營者及監(jiān)管者等各方參與者各自承擔必要的風險。

　　（二）巴塞爾資本協(xié)議與銀行監(jiān)管的市場化趨勢

　　在經濟全球化背景下，銀行業(yè)跨國經營日益普遍，有效銀行監(jiān)管成為國際范圍內的公共品。巴塞爾銀行業(yè)監(jiān)管委員會（BOBS）自1974年成立以來，一直致力于加強各國銀行監(jiān)管的合作與協(xié)調，它所制定的監(jiān)管標準和指導原則為各國廣泛認可和遵循，成為銀行監(jiān)管的國際規(guī)范。其中，最具影響力的是巴塞爾資本協(xié)議。該協(xié)議有兩個版本，分別簡稱BaselⅠ和BaselⅡ。從巴塞爾資本協(xié)議的主要內容及其變化，可以清晰地看出經濟全球化條件下銀行監(jiān)管的市場化趨勢。

　　BaselⅠ和BaselⅡ的核心內容是倡導資本監(jiān)管，BaselⅠ對資本監(jiān)管提供了一套簡便易行的國際標準、而BaselⅡ則對資本監(jiān)管標準進行了更新和補充，它們的廣泛實施使資本監(jiān)管已經成為國際上主流的銀行監(jiān)管原則。資本監(jiān)管本質上是一種模仿和強化市場力量的監(jiān)管措施，可在一定程度上減少存款保險等政府干預措施對市場力量的束縛作用，降低存款保險所帶來的銀行風險轉移動機，改善政府監(jiān)管效果。因為資本在保持銀行穩(wěn)健和承擔風險方面、在銀行公司治理方面起到重要作用，資本要求是投資者對銀行實施市場約束和內部控制的重要方式和基礎。

　　雖然BaselⅠ和BaselⅡ監(jiān)管思想的內核是一脈相承的，都倡導通過尊重市場力量和運用市場力量提高監(jiān)管的有效性，但是，具體內容存在多方面差異。BaselⅠ提出資本監(jiān)管框架僅包括最低資本要求；BaselⅡ則將其擴展為三大支柱：一是最低資本要求；二是監(jiān)管當局的監(jiān)督檢查；三是以信息披露為基礎的市場約束。從而把政府外部監(jiān)管、銀行內部控制和管理、市場約束三者有機結合起來，構建了相對完善的市場主導型監(jiān)管體系，使銀行監(jiān)管中政府力量與市場力量的合作日臻緊密和顯著。具體體現在：

　　1.BaselⅡ允許銀行使用評級法而不是像BaselⅠ中由政府直接規(guī)定風險資產對應的風險權重來確定資本成本，提高資本充足率要求對風險的敏感程度。其中，標準法是允許使用外部評級區(qū)分銀行所持資產的質量，體現了利用評價機構此類市場參與者的力量改善資本監(jiān)管的思想；而內部評級法允許銀行使用內部評級數據確定資本成本，體現了外部監(jiān)管對銀行內部控制和風險管理的尊重和利用。從標準法到內部評級法，風險計量更為準確，銀行在確定資本成本方面自主權逐步增大，為了減少外部干預，降低資本成本，銀行具有使用內部評級法的激勵。但是，為使用內部評級法，銀行必須具有強大的內部控制和風險管理能力，所以，為了獲得更多的自主權，銀行具有改善內部控制和風險管理水平的激勵，從而增強了銀行將外部監(jiān)管壓力轉化為銀行自身的風險防范和自我約束行為的動力機制。

　　2.BaselⅡ把銀行內部控制和風險管理的狀況作為監(jiān)管當局監(jiān)督檢查和評估的內容之一，從外部監(jiān)管角度直接強化銀行內部控制和風險管理，把監(jiān)管當局要求和銀行自律需要直接統(tǒng)一起來。

　　3.BaselⅡ通過提高信息透明度增強市場約束，既改變了政府監(jiān)管的作用方式，又增強了銀行自律的主動性。過去，政府監(jiān)管通過對市場約束的抵消和遏制作用來實現監(jiān)管目的，以存款保險制度和限制競爭性措施的抵消作用最為顯著。在BaselⅡ中，監(jiān)管安排不再充當市場約束的替代品，而是通過提出信息披露要求，使市場參與者掌握銀行風險輪廓和資本水平的信息，提高市場參與者的能力，阻止銀行不合理地涉險；而被監(jiān)管銀行對過分冒險就會咎由自取的擔心，會使它出于自身利益最大化的考慮而增強銀行內部控制和風險管理。

　　通過上述剖析可以看出，從BaselⅠ到BaselⅡ，監(jiān)管當局越來越重視激發(fā)并利用銀行內部的力量和市場約束力量來加強風險防范、實現監(jiān)管目標。作為國際銀行監(jiān)管的新規(guī)則，BaselⅡ在未來各國銀行監(jiān)管將發(fā)揮重大作用，它所倡導的在尊重、利用和強化市場力量基礎上實現政府力量與市場力量相結合的監(jiān)管思想，即銀行監(jiān)管的市場化思想，代表了未來銀行監(jiān)管的方向和趨勢。

　�。ㄈ�）銀行監(jiān)管實現力量的實證分析

　　經濟學家通過大規(guī)模收集銀行監(jiān)管的國別數據，運用計量經濟模型，對各項政府監(jiān)管措施與市場機制的作用效果進行了比較性實證分析，其中，James R. Barth， Gerard Caprio， Jr.和RossLevine所作的一系列調查和研究最為全面。他們在世界銀行資助下，對各國銀行監(jiān)管狀況進行了兩次大規(guī)模調查，先后收集了107個和152個國家的詳細數據進行實證分析。根據實證結果，得出如下結論：為改善銀行監(jiān)管效果，增進社會福利，應避免依賴政府直接的干預和限制措施；在監(jiān)管實踐中強調增加私人監(jiān)督、增加私人激勵，降低存款保險制度所引發(fā)的道德風險，倡導在全球范圍內加強市場約束，因為這些政策措施對促進銀行發(fā)展、績效和穩(wěn)定最為有效。同時還指出，強化市場約束并不意味著自由放任，與之相反，政府監(jiān)管在這個過程中具有關鍵作用，監(jiān)管當局要通過鼓勵或強制信息披露來支持市場約束，而不是替代市場約束�？梢�，實證分析從理論上對銀行監(jiān)管市場化趨勢的實際效果予以了積極評價。

　　綜上所述，在經濟全球化等因素的推動下，70年代末期以來，銀行監(jiān)管市場化逐步成為各國銀行監(jiān)管實踐的一種必然趨勢。所以，各國需要適時適度調整本國銀行監(jiān)管的實現力量，以順應銀行監(jiān)管的市場化趨勢，才能在經濟全球化背景下實現銀行監(jiān)管的有效性。

　　我國作為一個轉型中的發(fā)展中國家，在融入世界經濟的過程中，確立了市場經濟、市場金融為本國經濟體制和金融體制的改革目標。1978年以來，我國經濟市場化程度不斷提高、參與經濟全球化程度不斷加深。在這種時代背景下，無論是與國際環(huán)境相融合，還是推進本國經濟改革的深化，都需要我國具有一個市場化取向的銀行監(jiān)管體系，提高銀行監(jiān)管的市場化程度成為我國實現有效銀行監(jiān)管的必然選擇。構建市場化取向的監(jiān)管體系一是應以尊重、支持和互補市場力量為導向優(yōu)化政府力量；二是應培育、加強銀行自我約束和市場約束兩大市場力量，逐步形成以市場力量為主導的監(jiān)管格局。下面從這兩方面深入探討如何提高我國銀行監(jiān)管的市場化程度。

　　二、我國銀行監(jiān)管的市場化取向之一：政府監(jiān)管制度的變遷

　　為了順應銀行監(jiān)管的市場化趨勢，實行嚴格控制性監(jiān)管制度的國家紛紛取消各種限制競爭的監(jiān)管措施，逐步構建和完善審慎性的政府監(jiān)管制度。我國銀行業(yè)的政府監(jiān)管也曾經實行過嚴格控制性監(jiān)管制度，并獨具特征，而且目前仍在實施某些控制性的監(jiān)管措施，所以，政府監(jiān)管安排實現從控制性監(jiān)管制度向審慎銀行監(jiān)管制度的過渡，是提高我國銀行監(jiān)管市場化程度的關鍵環(huán)節(jié)。為此，需要結合國情，分析我國控制性監(jiān)管制度形成、發(fā)展以及淡出的歷史邏輯和條件，探討構建、強化審慎銀行監(jiān)管制度的推動因素和制約因素。

　　（一）控制性銀行監(jiān)管制度的形成與發(fā)展

　　一國銀行監(jiān)管制度的形成和發(fā)展通常是該國國情與歷史環(huán)境條件的產物。我國控制性銀行監(jiān)管制度，是計劃經濟時期信貸計劃管理體制在轉型時期的延續(xù)。

　　1984年，我國人民銀行專門行使中央銀行職能以后，控制性銀行監(jiān)管制度開始逐步形成和發(fā)展起來。在履行監(jiān)管職能初期，監(jiān)管內容主要是把原來人民銀行內部的信貸計劃管理推廣實施到國有銀行和股份制銀行，對信貸計劃執(zhí)行的合規(guī)性監(jiān)管是控制性銀行監(jiān)管制度的初始內容安排，也是其標志性的內容安排。到20世紀80年代末期，控制性銀行監(jiān)管制度已經較為系統(tǒng)，包括對銀行信貸業(yè)務實行計劃控制和干預；限制性的市場準入政策；利率管制；業(yè)務范圍限制；用政府信用和再貸款制度為國內銀行業(yè)提供無限擔保和資金支持；實行高比率的存款準備金政策等各種措施。1993年以后，隨著市場經濟體制改革的深入，一系列金融法規(guī)相繼出臺，對利率管制、業(yè)務范圍限制等控制性監(jiān)管措施從法律上明確化和規(guī)范化，控制性銀行監(jiān)管制度進入規(guī)范化、法制化的發(fā)展階段。

　　與其他趕超型國家一樣，我國控制性銀行監(jiān)管制度的形成與發(fā)展首先是服務于經濟增長目標的。它具有兩個基本特征：一是直接限制性，政府和監(jiān)管當局以行政手段直接干預銀行業(yè)的經營管理活動，包括業(yè)務規(guī)模、范圍和價格等多方面的廣泛限制；二是保護性，對銀行業(yè)特別是國有銀行業(yè)提供保護，維護其壟斷地位，甚至直接提供資金支持以維護銀行業(yè)的信貸能力。通過這些帶有明顯行政干預傾向的合規(guī)性監(jiān)管安排，來滿足政府控制銀行系統(tǒng)向國有企業(yè)提供資金支持的需要，并推動經濟快速增長。1978－1995年我國的GDP年均上升9.4%.

　　為經濟增長服務的目標通常是控制性銀行監(jiān)管制度的普遍特征，在日本和韓國也是如此。隨著我國市場經濟體制改革的深化，非國有經濟迅速成長，而國有企業(yè)盈利能力下降，對經濟增長的貢獻度也不斷下降。但是，在這種情況下，直到1998年，控制性銀行監(jiān)管制度的大多數措施沒有發(fā)生根本變化，仍然通過信貸計劃和行政干預措施把大多數信貸資金以低成本投向國有企業(yè)，國有企業(yè)經營狀況使信貸資金的利用效率低下，導致銀行監(jiān)管服務于經濟增長的效果逐年下降，GDP與銀行業(yè)投入實體經濟資產總額的比率從1984年的1.33下降到1998年的0.91.由此可見，我國控制性銀行監(jiān)管制度不僅僅服務于經濟增長的目標，它的形成與發(fā)展和我國轉型經濟的背景也是密切相關的，還服務于其他特殊目標。

　　我國經濟轉型是一個漸進的過程。在轉型初期，居民收入水平較低，養(yǎng)老、醫(yī)療、住房及教育等方面的改革缺乏相應的經濟和基礎，而國家的財政能力又相對薄弱，國有企業(yè)所承擔這些方面的社會職能對于保持社會穩(wěn)定具有積極作用。在就業(yè)方面，雖然非國有經濟的迅速發(fā)展提供了大量就業(yè)機會，但是，非國有部門的新增就業(yè)機會主要是吸納農業(yè)勞動力的轉移；在城市中，國有經濟仍然是就業(yè)的主體。國有企業(yè)在社會穩(wěn)定中發(fā)揮著非常重要的作用。

　　20世紀90年代中后期以前，低程度的金融開放對外部競爭具有屏蔽作用，在國內銀行業(yè)居于壟斷地位，不良資產對銀行業(yè)穩(wěn)定只是一個潛在的隱性威脅，與國有企業(yè)在轉型經濟的重要作用相比，銀行業(yè)穩(wěn)定尚不是社會穩(wěn)定中最突出的問題。遵循比較利益的原則，政府有激勵推行控制性銀行監(jiān)管制度、以侵蝕銀行業(yè)穩(wěn)定和效率為代價滿足國有企業(yè)的信貸需求。同時，政府借助于非審慎的會計制度和稅收政策等監(jiān)管配套安排，一方面虛增利潤，政府得到當前最大化的所有者收益和稅收收入；另一方面對不良資產延期處理，把風險或欠賬留到將來。所以，控制性銀行監(jiān)管制度除了服務于經濟增長目標外，還服務于經濟轉型和保證國家效用最大化，它是我國實現經濟趕超與推行漸進式改革道路的支持品。

　�。ǘ�）從控制性銀行監(jiān)管制度向審慎銀行監(jiān)管制度過渡

　　1998年以后，政府監(jiān)管進入從控制性銀行監(jiān)管制度向審慎銀行監(jiān)管制度的過渡階段，它包括幾乎同時進行的兩個過程：一個是控制性銀行監(jiān)管制度淡出與變革；另一個是審慎銀行監(jiān)管制度的構建與強化。

　　1.控制性銀行監(jiān)管制度的淡出。控制性銀行監(jiān)管制度以侵蝕銀行業(yè)自身的穩(wěn)定和效率為代價，服務于經濟增長和經濟轉型，降低了銀行監(jiān)管有效性，這種制度所導致的銀行業(yè)不良資產和競爭能力的低下使其缺乏持續(xù)性運行的基礎，所以，如同其他國家的經歷相似，控制性銀行監(jiān)管制度發(fā)展到一定階段，必然會面臨著被變革或取消的命運。

　　我國經濟運行在經歷了較長時期高速增長以后，20世紀90年代中后期，經濟增長開始放慢；產品供求狀況進入買方市場，市場競爭程度的加劇使國有企業(yè)虧損比例上升，而1995年末，所有國有企業(yè)的資產負債率高達85%，在這種融資格局下，國有企業(yè)的虧損直接轉化為銀行業(yè)的不良資產；加上90年代中期形成的房地產泡沫破滅，銀行業(yè)的不良資產問題日益突出，防范和化解金融風險的重要性顯著提高。與此同時，國有企業(yè)的社會穩(wěn)定功能相對下降。90年代中后期，國家在國有企業(yè)推行了下崗分流的政策，國有企業(yè)從業(yè)人數銳減。到1997年，在城鎮(zhèn)就業(yè)方面，非公有制企業(yè)所提供的新就業(yè)機會已經超過了50%.1998年以后，住房、醫(yī)療和教育等領域的市場化改革迅速推進，社會保障和保險體系的框架初步建立，國有企業(yè)所負擔的社會性責任相對減少。

　　1997年亞洲金融危機對包括我國在內的忽視銀行體系穩(wěn)定和效率的“東亞發(fā)展模式”產生了巨大警示作用。此時，銀行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展成為政府首要目標，以亞洲金融危機為契機，在國內經濟市場化程度提高、國有企業(yè)改革深化等內部因素推動下，政府產生了淡出控制性銀行監(jiān)管制度的激勵，開始放棄利用干預銀行體系謀求社會穩(wěn)定和財政收入的立場，轉而解決控制性銀行監(jiān)管帶來的問題，逐步消化不良資產，解決銀行體系的問題，以避免因銀行危機而誘發(fā)社會動蕩，來維護國家效用最大化。正是在這樣的背景和邏輯之下，以1998年取消對國有銀行貸款規(guī)模的限額控制為標志，控制性銀行監(jiān)管制度開始逐步淡出。1998年以后，進行了銀行監(jiān)管制度的一系列改革，例如，利率市場化、放松市場準入管制、放松業(yè)務范圍限制等都是對控制性銀行監(jiān)管制度的變革和弱化。但是，毋庸諱言，其淡出的進程仍然會受制于國有企業(yè)改革和政府財政能力的制約。

　　2.審慎銀行監(jiān)管制度的構建與強化。1998年以后，審慎銀行監(jiān)管制度也開始構建和強化，雖然，控制性監(jiān)管制度安排也包括一些審慎監(jiān)管措施，如資產負債比例管理的各種比例規(guī)定，但在政府干預下往往流于形式，1998年以后，除了原有審慎監(jiān)管措施的逐步嚴格執(zhí)行以外，還引入了一些新的審慎監(jiān)管措施，例如，修改了對呆賬準備金的計提標準和比例，以提足撥備；推行以風險為基礎的貸款質量五級分類管理體系；對商業(yè)銀行的資本充足率采取了更為審慎的監(jiān)管；用利潤消化歷史財務包袱，作實賬面利潤等。審慎銀行監(jiān)管制度之所以得到構建和強化，存在兩大推動因素。

　　首先是避免銀行業(yè)道德風險的內在要求。1998年以后，我國投入了巨額資金來提高銀行業(yè)清償能力，具體包括政府注資、剝離不良資產和市場退出等方式，這為維護銀行業(yè)穩(wěn)定和今后的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，其他國家的經歷已表明，控制性銀行監(jiān)管制度的單純淡出以及對銀行業(yè)的救助性措施，并不意味著銀行監(jiān)管有效性的必然提高，即使提倡金融自由化的經濟學家也認為：“使一個高度壓抑的經濟實現自由化就好像在雷區(qū)中行走一樣，下一步可能就是最后一步�！痹�因在于，放松管制后寬松的經營環(huán)境和救助措施往往會帶來問題銀行的道德風險，進一步增加銀行業(yè)的系統(tǒng)風險，即使在自律相對完善的美國銀行業(yè)，也發(fā)生了儲貸協(xié)會“為復興而賭”的道德風險行為（Kane，1989）。

　　如果沒有審慎監(jiān)管制度的配合以及銀行業(yè)自我約束的改善，政府支付的巨額成本只能暫時維持銀行業(yè)穩(wěn)定，并且會引發(fā)銀行業(yè)的道德風險行為，進一步增加銀行業(yè)不良資產。此時，監(jiān)管當局所扮演的只不過是“救火隊”的角色，“把有限的補充投向無底的籃子”，必然陷入“高成本、低目標實現程度”的監(jiān)管困境。所以，構建和強化審慎銀行監(jiān)管制度是我國在淡出控制性銀行監(jiān)管制度過程中避免銀行業(yè)道德風險，走出監(jiān)管困境，提高監(jiān)管有效性的內在要求。

　　其次是金融開放的外在壓力。2001年，我國加入WTO，承諾大幅度開放國內金融業(yè)，金融開放使銀行監(jiān)管不再僅僅是國內事務，它鎖定了政府監(jiān)管制度變革的市場化方向，成為我國從控制性銀行監(jiān)管制度向審慎銀行監(jiān)管制度過渡的外在驅動力。具體來說：

　�。�1）我國會面臨實施國際監(jiān)管規(guī)則的外部壓力。以風險為核心的審慎監(jiān)管制度已經成為銀行監(jiān)管的國際標準和趨勢，隨著外資銀行市場份額的增加以及中資銀行國際化程度的提高，審慎監(jiān)管制度的缺乏既會導致對外資銀行監(jiān)管的真空，又會為中資銀行國際化帶來巨大的轉換成本。銀行業(yè)開放程度的提高要求監(jiān)管制度向國際慣例靠攏，加快審慎監(jiān)管制度的構建和強化。

　�。�2）市場競爭程度的提高要求強化審慎監(jiān)管制度。我國加入WTO以前，相對單一和封閉的市場環(huán)境，使銀行業(yè)在整個社會投融資體系中居于壟斷地位。加入WTO以后，來自外資銀行、國內金融市場、國際金融市場的多方面競爭會不斷蠶食中資銀行業(yè)的壟斷地位，降低特許權價值，從而會驅使銀行從事風險程度更高的業(yè)務以彌補特許權價值的下降，為阻止銀行業(yè)過分冒險，要求監(jiān)管當局強化審慎監(jiān)管制度。

　　（3）股權開放所帶來利益主體的多元化要求強化審慎監(jiān)管制度。金融開放不僅包括市場準入的開放，還包括股權的開放，吸引境外戰(zhàn)略投資者已經成為我國銀行業(yè)改革中的普遍做法。外資參股不僅帶來資本規(guī)模的擴大，更重要的是帶來了所有者主體的多元化，不僅政府，其余各類投資者也可以通過審慎監(jiān)管制度缺失所形成的寬容的外部監(jiān)管環(huán)境中獲取高額利潤，而為了避免銀行危機，最終為銀行業(yè)冒險行為進行買單者仍然是政府，獲利主體多元化與成本支付主體單一化不對稱的分配局面要求強化審慎監(jiān)管制度，否則，股權開放會使國家利益得不償失。

　　雖然構建與強化審慎銀行監(jiān)管制度已經成為我國政府監(jiān)管制度變革的重要內容和未來方向，但是，其他國家的經歷表明，在放松管制實踐中，審慎監(jiān)管措施往往不到位，出現監(jiān)管寬容或缺失的問題。

　　原因在于，審慎銀行監(jiān)管制度有效發(fā)揮作用需要一系列外部前提條件和環(huán)境要求，對此，《有效銀行監(jiān)管核心原則》作出了明確概括：穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經濟政策；完善的公共金融基礎設施；有效的市場約束；高效率解決銀行問題的程序；適當的系統(tǒng)性保護的機制，這些外部前提條件的復雜性和廣泛性有助于理解各國監(jiān)管實踐中審慎銀行監(jiān)管制度構建與強化的滯后狀況。我國審慎銀行監(jiān)管制度的構建和強化不可避免地也要受到這些基礎條件的約束，此外，我國控制性銀行監(jiān)管制度的正式淡出僅僅是20世紀90年代中后期才開始的事情，淡出的進程仍然受制于國有企業(yè)和財政體制改革的制約，而且留下了一個脆弱而龐大的銀行體系。在脆弱的銀行體系上強化審慎監(jiān)管制度既要受到政府財政能力的制約，因為清理銀行業(yè)不良資產需要支付巨額成本；又要受到金融體系結構的制約，因為我國證券市場發(fā)展受到抑制，銀行體系在金融體系中居于壟斷地位，為了維護儲蓄向投資轉化的渠道暢通，保證經濟增長所需的資金，監(jiān)管當局將面臨放寬審慎監(jiān)管標準的壓力。

　　綜上所述，1998年以來，我國政府監(jiān)管的定位已經開始從替代市場力量向培育、增強市場力量的方向發(fā)展，進入制度轉換的過渡時期。從其他國家的經驗教訓來看，加快審慎監(jiān)管制度的構建和強化是縮短這一過渡時期的出路所在。而如前分析，加快國有企業(yè)和財政體制改革的步伐、穩(wěn)步擴大金融開放、優(yōu)化我國金融體系的結構安排、創(chuàng)造條件滿足審慎銀行監(jiān)管制度的五大外部環(huán)境要求將是我國構建和強化審慎監(jiān)管制度必須的應對之策，也是我國順應銀行監(jiān)管的市場化趨勢，提高監(jiān)管有效性的必然選擇。

　　三、我國銀行監(jiān)管的市場化取向之二：市場力量的培育與發(fā)展

　　經濟全球化背景下，內外部條件的變化使實現監(jiān)管市場化成為我國有效銀行監(jiān)管供給的關鍵所在。為實現銀行監(jiān)管的市場化，政府監(jiān)管制度應從替代市場力量向互補和增強市場力量轉變，但是，僅僅優(yōu)化政府監(jiān)管這種外部力量是不夠的，還需要培育和發(fā)展市場力量，市場力量的發(fā)育狀況良好是形成市場化監(jiān)管體系的基礎，如果這一基礎存在缺陷，政府監(jiān)管制度的轉變也將難以實現。市場力量既包括銀行的自我約束，也包括來自各種市場參與者的市場約束。

　�。ㄒ唬┿y行自我約束的培育與發(fā)展

　　銀行自我約束是外部監(jiān)管力量發(fā)揮作用的基礎，它包括內部的約束和外部行業(yè)之間的約束，銀行內部的約束又分為產權約束、公司治理約束和內部控制約束三個方面。其中，產權約束是前提和基礎，公司治理約束是核心和關鍵，內部控制約束是結果和目的、是銀行內部約束的集中體現。銀行行業(yè)之間的約束是銀行開展業(yè)務活動的外部條件和面臨的外部環(huán)境，它的作用形式是同業(yè)約束。

　　在我國經濟市場化改革進程中，要素市場的改革是相對滯后的，而銀行業(yè)從1994年才開始走向商業(yè)化改革道路，雖然銀行業(yè)在短短十多年中逐步成為相對獨立的市場主體，但是，其自我約束能力總體上是較為薄弱的。鑒于銀行自我約束內涵豐富，在此通過簡要分析培育和發(fā)展各種約束的制約因素及其解決策略以探討如何增強我國銀行的自我約束能力。

　　1.產權約束的培育與發(fā)展。在國有銀行股份制改造以前，我國商業(yè)銀行的產權具有較明顯的單一國有性質，這種產權制度導致政府對銀行的干預過多，監(jiān)管機構很難貫徹一致的監(jiān)管理念，執(zhí)行獨立的監(jiān)管措施，同時，政府監(jiān)管機構與商業(yè)銀行血脈相連，也難以實施嚴格的監(jiān)管措施。由于國有股東缺位，容易形成高級管理層的“內部人控制”。我國國有商業(yè)銀行產權改革的發(fā)展方向是通過引進戰(zhàn)略投資者和公開上市實現商業(yè)銀行產權制度的多元化和股份化，減少政府的干預，增強其他股東對銀行管理層的約束，使之成為真正的股份制商業(yè)銀行。遵循這種改革方向，從2004年開始，國有商業(yè)銀行采取了實行股份制改造；引入戰(zhàn)略投資者，引進先進管理經驗；逐步推行員工持股計劃，優(yōu)化股權結構等措施。目前，這些措施仍處于實施的起步階段，在今后較長的一個階段，它們仍將是培育和發(fā)展銀行自我約束能力的重要步驟。

　　2.公司治理約束的培育和發(fā)展。我國商業(yè)銀行的改革長期以來側重于技術層面的問題，公司治理的改革步伐比較緩慢，特別是國有商業(yè)銀行的公司治理結構目前還存在很多向題，例如，公司治理的框架不健全，股東大會、董事會、監(jiān)事會的功能尚未完善；人事薪酬制度不合理；信息披露制度不健全，銀行經營的透明度不高等方面。根據現狀，應采取建立“股東大會一董事會一監(jiān)事會一管理層”的規(guī)范的公司治理結構，建立監(jiān)督機制和約束機制，建立職業(yè)經理人市場和有效的激勵約束機制，加強信息披露和透明度建設等措施改善我國國有商業(yè)銀行的公司治理，解決廣泛存在的“內部人”控制問題，使董事會和管理層追求有益于公司與股東的目標，保證商業(yè)銀行規(guī)范經營。

　　3.內部控制約束的培育和發(fā)展。商業(yè)銀行內部約束的落腳點在于建立完善的銀行內部控制體系，使內部控制制度覆蓋所有的業(yè)務和所有的員工，即使是商業(yè)銀行管理層也不例外。只有這樣的銀行才是金融市場的微觀主體，可以對監(jiān)管措施進行合理的反應，提高監(jiān)管效率。我國商業(yè)銀行內部控制體系建設起步晚，直到20世紀90年代中后期，才初步建立了內部控制制度和內部稽核機構，且受傳統(tǒng)思維定式和經營管理模式的影響，內部控制還存在明顯間題，主要表現在：尚未建立良好的內控文化和內控體系；控制行為分散，控制措施不到位；風險管理技術和能力不足；有序、有效的信息交流機制尚未建立；內部監(jiān)督缺乏獨立性及權威性。為完善商業(yè)銀行的內部控制體系，需要針對商業(yè)銀行經營管理的每個環(huán)節(jié)、每項業(yè)務、每個崗位都建立內部控制的具體措施，獎罰并舉，調動員工積極性，使其主動按照內部控制制度的要求行動，并構建獨立、權威的內審體系，加大內部控制的執(zhí)行力度。同時，著力提高員工素質，運用現代化的風險管理技術和方法控制經營風險。

　　4.同業(yè)約束的培育和發(fā)展。行業(yè)組織的存在及其自律約束行為能夠防止過度競爭，減少社會的交易成本，降低政府的監(jiān)管費用，在保護生產者與消費者的利益方面發(fā)揮著積極的作用，對行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展必不可少。商業(yè)銀行的同業(yè)約束行為在世界范圍內是較為普遍的，特別是西方發(fā)達國家的銀行監(jiān)管機構一般對同業(yè)約束組織都相當重視甚至過于倚賴，對銀行同業(yè)約束賦予了較大職責，作為政府監(jiān)管的重要補充。

　　1998年以后，我國相繼在省會城市及經濟比較發(fā)達的中心城市建立了銀行同業(yè)公會。2000年5月，我國銀行業(yè)協(xié)會成立，在銀行業(yè)務運作方面較好地發(fā)揮了作用。但是，由于我國法律法規(guī)尚未給予銀行同業(yè)約束足夠重視；銀行同業(yè)約束組織難以處理與監(jiān)管機構和地方政府的關系，地位不夠超脫，工作人員不獨立等因素制約，銀行同業(yè)組織的作用還是較為有限，尚未成為政府監(jiān)管的有效補充。要從職能定位、組織機構、人員和資金來源等各方面對銀行業(yè)協(xié)會進行改革，使之真正擔負起行業(yè)自律的作用。

　�。ǘ�）市場約束的培育與發(fā)展

　　市場約束與政府監(jiān)管都是來自外部的約束力量，但是，它是一種市場力量，是利益相關的公眾為實現有效銀行監(jiān)管所能發(fā)揮的力量。隨著金融全球化和金融創(chuàng)新的發(fā)展，銀行業(yè)正在以前所未有的速度演進，業(yè)務規(guī)模和復雜程度迅速提高，而相對監(jiān)管當局，市場參與者可以更加快速和靈活地對銀行業(yè)的這些變化作出反應，市場約束已成為保證銀行業(yè)穩(wěn)健運行不可或缺的重要力量。

　　在政府監(jiān)管為主的外部監(jiān)管體系下市場約束不能無條件地自動生效，市場約束發(fā)揮作用需要滿足一系列條件，包括：市場參與者可以及時獲得準確的信息；市場參與者具有實施市場約束的激勵；銀行通過調整自身行為對市場信號作出反應的程度；金融市場的發(fā)育程度，等等。對我國來說，控制性銀行監(jiān)管制度、銀行自我約束能力和市場自身的缺陷極大地弱化了市場約束的作用。

　　1998年以后，隨著控制性銀行監(jiān)管制度的逐步淡出，審慎監(jiān)管制度的各項措施開始逐步實施，政府監(jiān)管制度對市場約束的屏蔽作用減輕，社會公眾的市場參與意識和對銀行的外部監(jiān)督意識才開始復蘇，市場約束力量才開始得以發(fā)育。但是，對照上述市場約束發(fā)揮作用的一系列條件，可以發(fā)現，不僅信息披露和市場參與者激勵方面存在嚴重缺陷，證券市場不發(fā)達，特別是銀行自我約束能力的薄弱等問題對市場約束也構成了嚴重制約，所以，我國銀行業(yè)所受到的市場約束力量還是非常薄弱的。市場約束力量的薄弱又造成我國銀行體系、監(jiān)管當局和存款人存在不同程度的道德風險，這不僅使監(jiān)管成本高昂，而且導致銀行體系更容易受到傳染的影響，加大了危機爆發(fā)的概率。

　　所需條件的多樣性和復雜性決定了我國市場約束的培育和強化將是一個循序漸進的過程。目前，從發(fā)展定位來說，市場約束應該在懲罰和保護之間尋找一個平衡點。

　　1.必須引入市場的懲罰力量，以利于市場形成一個良好的預期，漸次向市場力量主導的銀行監(jiān)管體系過渡。我國銀行監(jiān)管體系中似乎并不缺乏懲罰的力量，但是，這些懲罰力量主要是來自政府監(jiān)管安排，所缺乏的是來自市場的懲罰力量。盡管政府的嚴懲具有不可否認的威懾力，而且需要進一步加強，然而，既有的政府懲罰往往具有明顯滯后性，存在諸多漏洞，違規(guī)者受到懲罰之時，往往已經造成了巨額的損失。所以，必須通過強化市場約束引入來自市場的懲罰力量，使過度承擔風險的銀行能夠迅速被暴露，并為之支付相應的代價。

　　2.在當今金融全球化的條件下，資本流動頻繁多變，羊群心理會突然或在困難時期產生市場約束，來懲罰銀行和個人消費者而不是控制風險，特別是在居民收入水平較低的情況下，對存款者的利益損害更為嚴重。當我們希望享受市場驅動銀行監(jiān)管體系的好處時，可能會面臨市場混亂和金融危機的嚴重威脅。由金融風險導致社會混亂的代價是我國經濟改革和社會穩(wěn)定所無法承受的，從這個角度來看，無論是道德風險問題還是諸如委托代理等問題，都無法與維護存款人利益、特別是對中小儲戶的利益保護相比。所以，我們必須要考慮承受能力和現實的客觀條件，保護處于弱勢地位的存款人利益，市場約束的強化應循序漸進，在懲罰和保護之間尋找一個平衡點。

　　毋庸置疑，強化市場約束最重要的步驟是鼓勵銀行公開披露更準確和更詳細的信息。完全的信息披露是市場約束有效的先決條件或者基礎，因為公開的信息是指導銀行股東、債權人、存款人以及其他市場參與者作出決策的關鍵因素；同時，信息披露狀況的改善也是構建和強化審慎政府監(jiān)管制度的必然要求，有利于更好地發(fā)揮政府監(jiān)管的作用。所以，改善銀行業(yè)公開信息披露狀況是強化市場約束的突破口。

　　遵循上述思路，借鑒其他國家強化市場約束的成功經驗，筆者認為，主要可以采取以下措施增強我國銀行監(jiān)管體系中市場約束力量：（1）以嚴格的會計方式核算銀行資產負債表，計算資本充足率；（2）把透明度納入政府監(jiān)管框架，這包括提高銀行體系的透明度和政府監(jiān)管安排的透明度兩大方面；（3）深化銀行業(yè)開放，提高銀行業(yè)競爭程度；（4）建立顯性的存款保險制度；（5）積極促進和規(guī)范本國評級機構、會計師事務所等中介機構的發(fā)展。

　　以上主要是沿著以信息披露為突破口，在懲罰和保護之間定位市場約束的思路提出了強化市場約束的政策建議，除此以外，對照市場約束發(fā)揮作用的一系列條件，積極推進利率市場化、規(guī)范和促進資本市場的發(fā)展、加快銀行股份制改革和公開上市、完善社會保障體系、改善金融領域的立法和執(zhí)法狀況等都是強化市場約束必須的配套措施。

　　（三）市場化取向的理想路徑：政府力量與市場力量的互促互進

　　以上簡要探討了我國培育和發(fā)展兩大市場力量的主要線索。可以看出，在構建市場化取向的監(jiān)管體系過程中，無論是政府監(jiān)管制度的變遷，還是市場力量的培育，都存在大量的障礙和困難需要解決，都需要許多配套措施。之所以如此，一個基本的原因在于，銀行監(jiān)管的市場化取向改革是經濟市場化改革的一個有機組成部分，目前我國只是初步建立了社會主義市場經濟的框架。銀行監(jiān)管的市場化取向改革較為穩(wěn)妥的進程安排是隨著市場經濟體制的逐步完善和金融開放的不斷擴大漸次推進，超前不僅缺乏基礎條件的支持，還容易陷入金融混亂的困境；滯后則有美、日、韓三國銀行危機的前車之鑒。

　　銀行監(jiān)管的市場化取向改革不僅需要處理好與經濟市場化改革和金融開放的外在邏輯關系，還要處理好改革政府監(jiān)管制度和培育市場力量的內在邏輯關系。目前我國正處于由控制性監(jiān)管逐步向放松管制和審慎監(jiān)管的過渡階段，猶如船只航行在未曾經過的深水區(qū)域，他國在此階段銀行危機的經歷值得我國警惕�？刂菩员O(jiān)管的逐步淡出會消除市場力量發(fā)育的制度障礙和束縛，而審慎監(jiān)管的構建和強化則是市場力量健康發(fā)展的制度保障，政府監(jiān)管制度的變遷進程應與市場力量發(fā)育程度相協(xié)調，只有市場力量有了較好的發(fā)展，才能真正實現審慎性監(jiān)管對控制性監(jiān)管的替代。所以，既要給市場力量發(fā)展適度的空間，又要避免對薄弱市場力量的過分依賴，兩者之間應互促互進，以實現政府監(jiān)管制度的優(yōu)化和市場力量的強化，逐步形成市場力量為主導的監(jiān)管格局，提高經濟全球化的背景下我國銀行監(jiān)管的有效性。