中國社會保障制度自20世紀(jì)80年代末以來，經(jīng)過不斷地改革與完善，已經(jīng)建立了較為完備的、功能多樣的社會保障體系，發(fā)揮了彌補(bǔ)市場缺陷、保障社會穩(wěn)定的積極作用。隨著社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，社會保障體系的進(jìn)一步完善卻面臨著相當(dāng)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困難，社會各方面對社會保障的強(qiáng)烈需求與社會所能提供的實(shí)際保障供給存在難以逾越的鴻溝。社會保障增進(jìn)社會福利的前提是具體的經(jīng)濟(jì)條件和社會文化環(huán)境因素的制約。我國的社會保障模式的選擇，決不是現(xiàn)收現(xiàn)付、部分積累及完全積累模式的孰優(yōu)孰劣或簡單的“菜單式搭配”，或者是當(dāng)前通過國有股減持募集資金，解決個人賬戶“空賬”的燃眉之急。從實(shí)際的情況觀察，在我國的收入分配領(lǐng)域，由于“制度內(nèi)”差距的日益縮小，資源配置和分配體制運(yùn)行所產(chǎn)生的效率問題突出，而在再分配領(lǐng)域，由于“制度外”的收入差距急劇擴(kuò)大，社會保障的體系構(gòu)造陷入傳統(tǒng)體制和國有企業(yè)改革思路的困境，又未能在更大程度和范圍內(nèi)推行公平的理念，導(dǎo)致目前社會收入差距急劇擴(kuò)大，因失業(yè)、年邁、疾病等社會風(fēng)險引致的社會保障問題日益突出。

　　一、社會保障政策的調(diào)整必須適應(yīng)于過渡經(jīng)濟(jì)期的社會發(fā)展?fàn)顩r

　　過渡經(jīng)濟(jì)是指這樣一種經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)化的狀態(tài)，即傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌，最終實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的一種經(jīng)濟(jì)過渡狀態(tài)。中國經(jīng)濟(jì)與社會體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，在大規(guī)模的市場轉(zhuǎn)型發(fā)生之前，政體和主導(dǎo)性的意識形態(tài)都會發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，這樣就為大規(guī)模的、以國家立法形式進(jìn)行的市場轉(zhuǎn)型提供了可能性。中國經(jīng)濟(jì)與社會的過渡時期是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中必然表現(xiàn)的一種狀況。適應(yīng)于過渡經(jīng)濟(jì)的要求，由經(jīng)濟(jì)制度和社會制度組成的社會各個系統(tǒng)之間需要相互協(xié)調(diào)地共同發(fā)展，減少系統(tǒng)內(nèi)部組成部分以及系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的負(fù)面作用是整合社會發(fā)展?jié)摿Φ幕�本條件。一般而言，過渡期經(jīng)濟(jì)社會條件有其內(nèi)在的規(guī)定性。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯在其論著（經(jīng)濟(jì)增長理論）中對此有過精辟的論述。對于這種由一種生活方式向另一種生活方式轉(zhuǎn)變的變革，劉易斯認(rèn)為雖然我們不能防止，但是可以加快或阻止變革，并且把這種變革的最大制約因素限定為社會態(tài)度和制度。劉易斯顯然涉及到兩個十分不同的問題：其一，過渡經(jīng)濟(jì)是不可避免的，并且將這種過渡經(jīng)濟(jì)同時理解為包括生活方式在內(nèi)的過渡社會形態(tài)；其二，十分清晰地把社會態(tài)度和制度限定為最大制約因素，這實(shí)際上是指出了制度因素和非正式制度因素在過渡經(jīng)濟(jì)中的關(guān)鍵作用。劉易斯對社會過渡問題的論述對于中國過渡經(jīng)濟(jì)時期的社會保障制度建設(shè)有十分重要的意義。社會保障的雙重社會效應(yīng)是比較復(fù)雜的，作為一種社會制度和經(jīng)濟(jì)制度的復(fù)合體，我們有理由說明要加大對社會保障的社會供給，但同樣有理由說明應(yīng)該限制社會保障的社會需求，如果不是在過渡經(jīng)濟(jì)理論背景的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較，就很難得出較為一致的結(jié)論。值得注意的是，劉易斯所說的過渡問題是從傳統(tǒng)社會過渡到資本主義的市場經(jīng)濟(jì)，這是與我國目前的社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是有差距的，但是并不排除其理論應(yīng)用的合理性。

　　從純粹經(jīng)濟(jì)的角度而言，中國過渡期社會保障的關(guān)鍵問題是確定適度保障水平。社會救濟(jì)的對象和待遇的決定是這樣，養(yǎng)老保險替代率的決定也是這樣。然而，在純粹經(jīng)濟(jì)的原因背后，決定一個社會的社會保障狀況的最根本原因是社會發(fā)展制約性。社會發(fā)展對社會保障體系的制約性體現(xiàn)為多層次的綜合作用，既包括經(jīng)濟(jì)的因素，也包括文化的（社會心理的）、政治的因素，甚至文化的和政治的因素起著更重要的作用。所以，任何單純從經(jīng)濟(jì)上分析解釋社會保障制度與體系建設(shè)的結(jié)構(gòu)范式都是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　綜合來看，過渡期社會保障的政策選擇受社會發(fā)展制約的表現(xiàn)有如下4個方面。（1）表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)條件的決定性。社會財富的積累、社會生產(chǎn)力的整體水平以及社會結(jié)構(gòu)的整合程度、社會階層的分布狀況等等因素是改革與完善社會保障制度的基本條件，但不是唯一起決定作用的因素。（2）表現(xiàn)為社會意識形態(tài)的決定性。一定的社會思潮、經(jīng)濟(jì)理論導(dǎo)向等主觀的影響因素都會推動政府和社會公眾迅速達(dá)成較為一致的社會經(jīng)濟(jì)改革方案，進(jìn)而改變社會經(jīng)濟(jì)的整體狀況。社會意識形態(tài)層面的因素可以獨(dú)立地發(fā)生作用，但依賴于社會經(jīng)濟(jì)條件所允許的改革路徑和改革可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)范圍。（3）體現(xiàn)為社會保障調(diào)整的階段性。隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r的變化，社會保障體系的調(diào)整是社會所需要的。在社會經(jīng)濟(jì)狀況趨于上升的時期，社會保障的范圍就傾向于擴(kuò)大，保障水平也傾向于提高，反之亦然。同時，合理的社會保障體系的構(gòu)成應(yīng)包括由低到高的多層次分布的社會保障水平，或者說是由基本的保障到補(bǔ)充的保障共同構(gòu)成的一個體系，形成由收入保障和社會服務(wù)保障等多項(xiàng)保障內(nèi)容相互配合的格局。（4）體現(xiàn)為個人與集體或社會之間，在社會保障關(guān)系上有一個合理的分工。社會保障是社會所需要的，但社會保障不能理解為全民的社會安全，也不等于將個人的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于任何一個集體或社會。在開始的時候，個人必須為自己負(fù)責(zé)，只有當(dāng)個人負(fù)責(zé)還嫌不足或者必須停止時，國家或社會才需要發(fā)揮義務(wù)。社會發(fā)展的制約性意味著沒有全能的政府，進(jìn)一步講，社會政策實(shí)施的目的并不是使每一個人從一出生就得到全部的保障。二戰(zhàn)后任德國經(jīng)濟(jì)部長后任總理的艾哈德十分精辟地指出：如果社會保障“絕對沒有任何風(fēng)險，那么就不可能指望他們的精力、才干、創(chuàng)業(yè)精神和其它優(yōu)秀品質(zhì)得到充分發(fā)揮，而這些品質(zhì)對民族生存和未來都是至關(guān)重要的”。

　　從中國社會保障制度改革的政策選擇分析，中國在借鑒吸收國外發(fā)達(dá)國家社會保障的成功經(jīng)驗(yàn)時，并沒有比較充分地結(jié)合中國社會發(fā)展的實(shí)際狀況，合理構(gòu)建中國社會保障制度體系的長遠(yuǎn)規(guī)劃，因而出現(xiàn)了較多的政策性失誤，社會保障各個項(xiàng)目的具體制度和職能并不清晰，需要進(jìn)一步加以改革與調(diào)整。從這個意義上講，中國社會保障改革與完善的理論研究必須盡快跟上，剖析中國社會發(fā)展?fàn)顩r對建立現(xiàn)代社會保障體系的制約機(jī)制，提供符合社會發(fā)展需要的中國社會保障可持續(xù)發(fā)展的制度體系是至關(guān)重要的。

　　二、吸收借鑒國外社會保障的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)區(qū)別國情差異性

　　迄今為止，社會保障制度已經(jīng)不同程度地在世界上150多個國家建立了，它發(fā)揮著保障人們生活、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重要的社會職能。完善的社會保障制度越來越成為衡量社會發(fā)展文明程度的一種指示器，然而，在如何確立適當(dāng)?shù)纳鐣�保障制度以及怎樣有效地�?shí)施社會保障方面，世界各國的實(shí)踐又是豐富多彩的，沒有一個統(tǒng)一的模式�；仡櫳鐣�保障制度發(fā)展的歷史，從德國政府正式建立現(xiàn)代社會保障制度以來，社會保障制度的內(nèi)涵與體系安排遠(yuǎn)非當(dāng)初建立時期所能比，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)制度的當(dāng)然組成部分，也是社會文化須臾不可缺少的一個基本成分。

　　一般而言，西方發(fā)達(dá)國家社會保障的發(fā)展歷經(jīng)兩個明顯階段，而且這兩個階段均一致地體現(xiàn)了社會發(fā)展的歷史制約性。第一階段是從二戰(zhàn)后到70年代中的黃金時期，社會保障制度在世界各國都得到極大的發(fā)展。各國政府用于社會保障的開支也急劇地增加，最高者如瑞典社會保障開支占政府總支出的60％左右，一般的OECD國家也達(dá)到30％一40％不等。由于有快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐，社會保障的范圍極大地擴(kuò)張，一時間對社會保障的埋怨之聲銷聲匿跡。至于西方國家對社會保障進(jìn)行社會福利型和投保自助型的劃分，只是在社會保障制度的具體選擇時增加了社會文化因素而產(chǎn)生的變異，本質(zhì)上并不違背社會保障的擴(kuò)張性發(fā)展。

　　第二階段是指進(jìn)入70年代中后期以后的改革與調(diào)整時期。各國社會保障狀況受到世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的影響，紛紛走上改革的道路。英國、瑞典甚至因?yàn)樯鐣�保障制度引起的�?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活方面的諸多問題而被稱為“英國病”、“瑞典病”。這種事實(shí)說明，繼續(xù)維持已經(jīng)持續(xù)膨脹的社會保障支出已為社會經(jīng)濟(jì)條件所不允許，因而不得不對社會保障制度體系進(jìn)行一系列的調(diào)整，包括保障范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、社�；�金管理等各個方面作出不同程度的變革，以適應(yīng)促進(jìn)就業(yè)，振興經(jīng)濟(jì)的要求。

　　西方國家社會保障制度兩個階段的轉(zhuǎn)換，政府需要克服的一個主要阻力是公眾的輿論。政府必須付出很大的努力來說服公眾支持社會保障制度的改革。在難以與公眾達(dá)到一致意見的情況下，政府仍然需要推進(jìn)社會保障的改革。上世紀(jì)80年代初英國政府是如此，現(xiàn)在的美國布什政府也是如此。布什政府沿襲上屆克林頓政府社會保障的改革動議，正在尋求新的社會保障改革方案，力圖走出經(jīng)濟(jì)疲軟的陰影�；仡櫳鐣�保障制度發(fā)展與改革的過程，一個基本的事實(shí)就是，社會保障的需求與供給，從最一般的意義上講，總是存在一個事實(shí)上的缺口，這個缺口既體現(xiàn)于社會心理方面，也體現(xiàn)于政府的財政支持方面。社會公眾總會對社會保障產(chǎn)生較高的欲望，而且，受福利剛性上升心理預(yù)期的影響，在經(jīng)濟(jì)增長遲緩甚至經(jīng)濟(jì)衰退的情況下，就會使政府面臨極大的壓力。我們知道，社會保障制度的實(shí)施是一種綜合性的社會政策的體現(xiàn)，它必定要配合經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整而有所改變，這是西方國家社會保障制度發(fā)展的一個基本規(guī)律。

　　吸收借鑒國外社會保障的理論與實(shí)踐，對于中國建立和完善社會保障制度體系具有十分重要的意義。目前學(xué)術(shù)界有學(xué)者在吸收借鑒的問題上有過于簡單化的傾向，比如只是將中國與某些西方國家的社會保障開支比例進(jìn)行粗略的比較，就得出結(jié)論說中國的社會保障制度應(yīng)該如何，而沒有細(xì)致分析中國社會發(fā)展的實(shí)際情況對建立和完善社會保障政策體系的客觀制約性。因此，要避免這種不妥當(dāng)?shù)膬A向。國外的社會保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展，畢竟受制于各自國家社會發(fā)展?fàn)顩r的制約，其理論與實(shí)踐不可避免地具有“地方性”的特征，用于中國的國情時必須要十分謹(jǐn)慎。

　　首先必須注意的問題是社會的不同發(fā)展階段對社會保障政策選擇的客觀規(guī)定性�，F(xiàn)代社會保障制度是社會發(fā)展到一定階段的社會需要，它具體體現(xiàn)為某一特定社會發(fā)展?fàn)顩r的階段性約束。國內(nèi)外的社會保障實(shí)踐的發(fā)展歷程概莫能外。英國最初實(shí)行的（濟(jì)貧法），其最為典型的特征是設(shè)立濟(jì)貧院，適應(yīng)于當(dāng)時資本主義生產(chǎn)關(guān)系蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，社會只是救助非常有限的貧困者，并且附帶有嚴(yán)格的約束個人自由的措施。從現(xiàn)代社會保障的社會理念來看，這種做法有違扶困濟(jì)貧的社會理想�，F(xiàn)代社會保障的一個基本立足點(diǎn)即是，遭遇社會風(fēng)險的個人有權(quán)也應(yīng)該獲得社會的幫助，這種幫助不需要附帶有損于個人自由和尊嚴(yán)的約束條件。中國也是一樣，建國之后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步建立起來的龐大的社會保障體系（顯然主要對就業(yè)的城市人口），最終因?yàn)樯鐣�供給難以滿足社會需求而陷于難以為繼的境地。如果用影子價格的原理來估算一下社會保障制度的資源投入與收益比例，相信產(chǎn)出投入比一定是過于微小。整個政府既是生產(chǎn)的組織者，也是社會城鎮(zhèn)就業(yè)人員生老病死各種各樣社會需求的服務(wù)中心。這種超前的、膨脹的、社會受益極不平衡的社會保障體系明顯成為社會整體發(fā)展的障礙，成為不得不進(jìn)行改革的對象。

　　其次，借鑒國外的理論與實(shí)踐必須注意社會保障制度多樣性的基本特征。一個制度體系，尤其像社會保障這種由社會政策支撐的制度，必然反映本民族本國家的社會文化發(fā)展?fàn)顩r，移植到其他地區(qū)其他國家就可能會存在運(yùn)用條件、文化背景、制度依賴性等差異的制約，甚至僅僅是技術(shù)條件的約束，因而導(dǎo)致制度運(yùn)行的失真乃至失誤。中國目前已引進(jìn)了不少國家的社會保障理論與實(shí)踐，但運(yùn)用于中國的實(shí)踐之后，總是難以達(dá)到預(yù)期的政策目的。比如介紹美國社會保障制度，已有的著作和文章往往忽略了一個重要的內(nèi)容差異。美國社會保障制度的“私有”概念井非僅指職工個人所有，而是職工個人與企業(yè)參與的一種混合形態(tài)的概念，甚至企業(yè)的成份占得更多一些。我們在介紹美國的社會保障制度時，區(qū)分這一差異是十分必要的。

　　再次，對政府在現(xiàn)代社會保障制度的建立與發(fā)展的過程中的作用要有一個客觀的界定。雖然說，沒有政府的加入，現(xiàn)代社會保障制度的建立就不會出現(xiàn)，但公共選擇理論闡明，政府并非一個抽象的組合體，它也有自身的效用函數(shù)。政府在處理社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障的關(guān)系上，也因?yàn)檎�府自身價值取向的不同而呈現(xiàn)出多種多樣的政策組合。政府致力于建立社會保障制度，或者是為緩和社會階級矛盾的緊張局面（如德國），或者是作為擴(kuò)大內(nèi)需的手段，阻止經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深化（如美國），也出現(xiàn)了所謂的福利國家（如瑞典、英國）等。從制度的產(chǎn)生和政策調(diào)整來看，政府始終處于提供社會保障制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并且發(fā)揮著特定的社會作用。

　　三、我國過渡期社會保障的政策選擇

　　社會保障制度薄弱主要表現(xiàn)為社會保障的建設(shè)不是從整體制度設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，而是更多地從單位保障制度的改革與過渡著手，帶有過多的單位保障痕跡。社會保障在一定程度上仍然依附于企業(yè)單位，未能成為一個獨(dú)立的社會制度體系，從而導(dǎo)致社會保障功能的錯位。在就業(yè)社會保障領(lǐng)域，既存在保障過度的現(xiàn)象，也存在因各種原因而保障不足的現(xiàn)象。從我國目前的社會保障制度體系來看，社會福利、社會救濟(jì)等社會保障項(xiàng)目，應(yīng)該堅(jiān)持公平原則，而社會保險項(xiàng)目，則應(yīng)該堅(jiān)持效率優(yōu)先的基本原則。基本養(yǎng)老社會保險，作為我國目前最主要的社會保險項(xiàng)目，是以職工就業(yè)為基本特征的社會保險制度安排，基金的籌集與使用遵循社會保險制度的基本規(guī)律，而且與企業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。因而在制度設(shè)計(jì)上，基本養(yǎng)老保險的目標(biāo)是滿足企業(yè)職工退休后的基本生活保障，任何超過這一制度目標(biāo)的任務(wù)，不僅是該制度難以完成的，而且會使社會保障項(xiàng)目的具體功能相互混淆，造成制度體系的混亂。

　　以2002年為例，全國城鎮(zhèn)從業(yè)人員年末數(shù)為24780萬人，當(dāng)年參加基本養(yǎng)老保險的職工為11128萬人，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù)9400萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)10182萬人，分別占從業(yè)人數(shù)的44.9％、38％、41.1％，同時，整個農(nóng)村參加養(yǎng)老保險人數(shù)只有5462萬人。國有企業(yè)單位職工為9259.9萬人，而國有企業(yè)職工90％以上參加了基本養(yǎng)老保險與失業(yè)保險，其他項(xiàng)目的參加者亦多是國有企業(yè)職工，隱藏在這一組數(shù)后面的信息，即是部分企業(yè)職工參加了社會保險的一項(xiàng)或多項(xiàng)，其它企業(yè)的職工根本未參加社會保險。因此，中國現(xiàn)代社會保障體系的建立任重而道遠(yuǎn)。從政策選擇的角度來講，應(yīng)該立足于中國現(xiàn)階段的國情，系統(tǒng)把握社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在準(zhǔn)確把握現(xiàn)代社會保障制度的理論和國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下，提出適當(dāng)?shù)�、切合現(xiàn)實(shí)需要的社會保障制度目標(biāo)，分階段有序地通過社會政策的組合加以實(shí)施。這一思路有幾個基本的要點(diǎn)。

　　資料來源：1998-2002年度各期勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報

　　1.基礎(chǔ)性。簡單地對由社會保障支出占政府總支出或GDP 比例來界定社會保障的支出水平和確定體系是不妥當(dāng)?shù)�，甚至是不切�?shí)際的。社會保障制度畢竟是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度體系的一個組成部分，任何脫離社會保障制度運(yùn)行的社會環(huán)境而獨(dú)立地靜止地提出社會保障體系建設(shè)方案的意圖都是不能實(shí)現(xiàn)的。這里的基礎(chǔ)性并非僅指保障水平一個方面，還指保障項(xiàng)目、保障范圍的基礎(chǔ)性，它要求某些保障項(xiàng)目應(yīng)該放在優(yōu)先的位置上進(jìn)行考慮。從這個意義而言，我國政府目前以較多財力和精力集中于社會保險制度是不妥當(dāng)?shù)�，而�?yīng)該更為注重社會就業(yè)的促進(jìn)和社會救濟(jì)制度的建立。

　　2.差異性。與國外發(fā)達(dá)國家相比較，中國最大的國情差異性體現(xiàn)于社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會文化狀況和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會保障制度相比，改革與完善的目標(biāo)是建立現(xiàn)代社會保障制度體系，然而與國外社會的發(fā)展現(xiàn)狀相比，中國又處于工業(yè)化時期的某一個階段，難以照搬照抄現(xiàn)代西方國家的社會保障模式，無論福利型的社會保障模式還是社會保險型的社會保障模式都難以系統(tǒng)完整地在中國被采用。因此，當(dāng)前中國社會保障體系建設(shè)的一個很重要的任務(wù)就是，在注重實(shí)踐探索的同時，要加緊研究建立中國社會保障體系的理論，為社會保障的改革與完善提供理論支持。

　　3.過渡性�；�于社會轉(zhuǎn)型的社會現(xiàn)實(shí)，中國現(xiàn)代社會保障體系改革與完善不可避免地帶有過渡性。這種過渡性體現(xiàn)于中國二元經(jīng)濟(jì)格局和二元社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)狀況。這就要求中國社會保障制度在目前階段實(shí)行有別于完善市場經(jīng)濟(jì)體制情況下的社會保障政策選擇，走一條有限發(fā)展的、重點(diǎn)突出的具有過渡性特征的社會保障發(fā)展道路。

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