內(nèi)容提要：公益部門已是發(fā)達(dá)國家擴(kuò)大就業(yè)的重要領(lǐng)域。結(jié)合發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，文章指出隨著我國市場化改革和政府職能轉(zhuǎn)變，公益部門的發(fā)展將為擴(kuò)大就業(yè)提供新途徑，并為此提出相關(guān)政策建議。

　　一、探討新的就業(yè)途經(jīng)是緩解我國就業(yè)壓力的基本選擇

　　20世紀(jì)，我國曾經(jīng)歷多次相當(dāng)嚴(yán)重的就業(yè)壓力。90年代中后期以來，就業(yè)問題再次驟然嚴(yán)峻�！笆�五”時(shí)期正是勞動(dòng)力增長的高峰期，年均新增勞動(dòng)力800多萬人，而“九五”期間僅為600多萬人，五年期間需要就業(yè)的勞動(dòng)力比“九五”時(shí)期多出近1OOO萬人；2002年，我國的適齡勞動(dòng)人口約為8.6億人， 2005年將進(jìn)一步增加到9.1億人左右。特別是隨著產(chǎn)業(yè)資金技術(shù)密集度的提高，單位投資提供的就業(yè)機(jī)會(huì)將會(huì)相對減少；而加快國有企業(yè)改革，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，又會(huì)把一部分富余勞動(dòng)力從現(xiàn)有企業(yè)中分流出來；與此同時(shí)，預(yù)計(jì)到2005年我國農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力將達(dá)到2.3億人左右，按照十五規(guī)劃，在此期間將有大約4000萬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)測算，我國加入世界貿(mào)易組織后能夠比入世前每年增加200—300萬個(gè)就業(yè)崗位，但是在入世初期（未來3—5年內(nèi)），一些技術(shù)含量低、競爭能力弱的傳統(tǒng)行業(yè)和農(nóng)業(yè)將受到較大沖擊，結(jié)構(gòu)性失業(yè)比較嚴(yán)重。今后一個(gè)時(shí)期，我國就業(yè)和社會(huì)保障面臨一系列挑戰(zhàn)，包括就業(yè)矛盾尖銳，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出，勞動(dòng)關(guān)系趨于多元化，協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的任務(wù)十分艱巨，等等。

　　二、國際上對公益部門的定義與理解

　　美國霍普金斯大學(xué)公共政策研究所近年來關(guān)注市場和政府之外的不以營利為目的的部門，即社會(huì)部門對就業(yè)的影響，這些部門包括衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、各種專業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體、兒童和老年人日托中心、環(huán)境保護(hù)組織、家庭咨詢和服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)和中介機(jī)構(gòu)等等。在美國這類不以營利為目的的公益部門享受免稅和接受捐贈(zèng)待遇，但也被限定不得從事政治活動(dòng)。根據(jù)美國的法律，501（c）（3）條款，享受這類條款的組織也叫501（c）（3）組織，這類組織必須以教育或慈善為目的，不得介入政治活動(dòng)。這類組織的所得稅可以免交，他們也可以接受私人基金會(huì)的捐贈(zèng)。享受501（c）（4）條款或50l（c）（4）組織必須以社會(huì)福利為目標(biāo)，可以享受免交收入所得稅，而且只有在從事501（c）（3）條款規(guī)定的活動(dòng)時(shí)可以接受私人基金會(huì)的捐贈(zèng)，不得從事政治活動(dòng)。

　　（1）霍普金斯大學(xué)的分類包括12大類、24小項(xiàng)：

　　文化與休閑：文化與藝術(shù)、休閑、服務(wù)性俱樂部；

　　教育與研究：中小學(xué)教育、高等教育、其他教育、研究；

　　衛(wèi)生：醫(yī)院與康復(fù)、診所、精神衛(wèi)生與危機(jī)防范、其他保健服務(wù)；

　　社會(huì)服務(wù)：社會(huì)服務(wù)、緊急情況救助、社會(huì)救濟(jì)；

　　環(huán)境：環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物保護(hù)；

　　發(fā)展與住房：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、社區(qū)發(fā)展、住房、就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)；

　　法律：推促、治安與法律服務(wù)；

　　慈善中介與志愿行為鼓勵(lì)；

　　國際性活動(dòng)；

　　宗教活動(dòng)與組織；

　　商會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)；

　　其他社區(qū)社會(huì)和個(gè)人服務(wù)：環(huán)境衛(wèi)生、商會(huì)與專業(yè)組織、工會(huì)、其他會(huì)員組織、娛樂組織、新聞機(jī)構(gòu)、圖書館、博物館、文化機(jī)構(gòu)、運(yùn)動(dòng)與休閑組織。

　�。�2）聯(lián)合國國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系（簡稱ISIC體系）則將所有的組織分成17大類，公益組織是ISIC體系的一大類，它進(jìn)而被分成幾個(gè)小類、15個(gè)分項(xiàng)：

　　教育：小學(xué)教育、大學(xué)教育、成人教育及其它；

　　醫(yī)療和社會(huì)工作：醫(yī)療保健、獸醫(yī)、社會(huì)工作。

　　我國由于長期以來公益部門由國家包辦，許多部門依賴于政府生存，又由于多年來，人們多關(guān)心市場部門，忽視了公益部門的發(fā)展，所以我國的公益部門的改革和研究都比較滯后，但是我們依然可以從現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中分離出國際意義上的公益部門，并進(jìn)行粗略的比較。與國際上公益部門分類對應(yīng)的，在我國統(tǒng)計(jì)體系中可以看到的公益部門包括社會(huì)服務(wù)業(yè)、衛(wèi)生體育和社會(huì)福利業(yè)、教育、文化和廣播電影電視業(yè)、科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)，等等。

　　三、國際經(jīng)驗(yàn)：公益部門是高就業(yè)低投入的部門

　　1.公益部門就業(yè)與總就業(yè)增長

　　20世紀(jì)90年代以來，霍普金斯大學(xué)公共政策研究所對全球公益部門的比較研究發(fā)現(xiàn)，公益部門在吸納勞動(dòng)力方面發(fā)揮重要的作用。在24個(gè)被調(diào)查的國家中，美國的公益部門從業(yè)人數(shù)占整個(gè)國家就業(yè)總數(shù)的8％左右，有另外四個(gè)國家高于美國，它們是以色列（9％）、比利時(shí)（11％）、芬蘭（12％）和荷蘭 （13％）。該研究還顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家在公益部門就業(yè)的人數(shù)會(huì)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國家。在阿根廷只有4％的非農(nóng)勞動(dòng)力在公益部門工作，拉丁美洲的其他國家則在2％以下。日本雖然是世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，但在公益部門工作的人數(shù)并不高，主要原因是日本倡導(dǎo)公益部門發(fā)展的時(shí)間并不長，其公益部門與主要發(fā)達(dá)國家比較也欠發(fā)達(dá)，不過，日本也是長期保持較高失業(yè)率的國家之一。

　　從國際經(jīng)驗(yàn)來看，公益部門是一個(gè)不可忽視的就業(yè)部門，它不是人們通常意義上理解的純粹消費(fèi)部門，事實(shí)上，它在擴(kuò)大就業(yè)方面發(fā)揮重大作用，特別是在一些發(fā)達(dá)國家。

　　2.公益部門吸納就業(yè)的速度高于經(jīng)濟(jì)部門

　　各國經(jīng)驗(yàn)顯示，公益部門的就業(yè)速度較經(jīng)濟(jì)部門的速度要快的多。對于8個(gè)主要發(fā)達(dá)國家的研究表明，1990—1995年間，這些國家的公益部門吸納就業(yè)人數(shù)速度為24.4％，年增長速度為4％強(qiáng)，而全部經(jīng)濟(jì)部門吸納就業(yè)的速度為8.1％，年增長速度不到 2％。

　　公益部門的快速發(fā)展與下列因素有關(guān)，一個(gè)國家在其工業(yè)化過程中大部分勞動(dòng)力的就業(yè)被吸引到工業(yè)部門，隨著工業(yè)化的完成，服務(wù)部門會(huì)成為吸納勞動(dòng)力的更重要的部門；其次，工業(yè)化過程產(chǎn)生的社會(huì)問題包括失業(yè)、老齡化、貧困群體、社會(huì)不平等、婦女問題、兒童問題等等，會(huì)成為嚴(yán)峻的社會(huì)挑戰(zhàn)，社會(huì)迫切需要這樣的部門參與治理各類社會(huì)問題，單純依靠政府不能解決所有問題。除了一般原因外，在發(fā)達(dá)國家還有一些特殊原因，例如福利國家模式的危機(jī)等等。第二世界大戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國家紛紛走上了福利國家的道路，但是一旦采取福利國家政策，這些政策便產(chǎn)生了一種慣性，使得政府承擔(dān)的責(zé)任越來越大。到上個(gè)世紀(jì)的70年代，多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家的政府已經(jīng)把生、老、病、死、傷殘、失業(yè)等種種風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部包攬下來，“從搖籃到墓地”，政府成了看護(hù)人。但是到70年代這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一放慢，福利國家的種種弊病就凸現(xiàn)出來。在這樣的背景下，70年代保守主義在西方適時(shí)興起。英國的撒切爾和美國的里根是這股潮流的代表人物，他們鼓吹減少政府的福利開支，并希望公益部門能夠替代政府的某些職能，不久法國社會(huì)黨人總統(tǒng)密特朗也放寬對慈善捐贈(zèng)的種種限制，并采取了種種鼓勵(lì)“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的措施。這樣就在西方國家逐步形成了一種流行的看法，即公益部門的志愿團(tuán)體提供的社會(huì)福利比政府運(yùn)作此事成本要低而且效益要高，所有這些，都為公益部門的志愿團(tuán)體的發(fā)展創(chuàng)造了有利的環(huán)境。

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國家也建立了種種福利制度，從20世紀(jì)70年代，蘇聯(lián)和東歐國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度大幅下降，隨之而來的是物資短缺、社會(huì)服務(wù)質(zhì)量下降和廣大居民的普遍不滿。在這種情況下，政府對于公益的志愿部門采取了寬容的態(tài)度。因此，前蘇聯(lián)國家，包括羅馬尼亞等公益部門都有了長足的發(fā)展，羅馬尼亞為此還制定了相應(yīng)的法律。

　　第三世界國家在上個(gè)世紀(jì)的70年代也面臨發(fā)展模式的危機(jī)。20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)和80年代初期的經(jīng)濟(jì)衰退，給第三世界國家的發(fā)展蒙上一層陰影，一些國家的人均收入開始下降。到90年代初，大批第三世界國家的人均收人大大低于70年代的水平。這樣的局面迫使人們重新思考發(fā)展模式問題，新的發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)公益組織在社會(huì)事業(yè)中的作用。例如，阿根廷連續(xù)4年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)未除，已造成失業(yè)率上漲至新高。阿根廷數(shù)以萬計(jì)的失業(yè)與貧窮的群眾走上街頭游行，抗議失業(yè)率高漲和貧窮問題，并要求政府提供援助，解決經(jīng)濟(jì)困境。阿根廷持續(xù)不斷和遙遙無期的經(jīng)濟(jì)衰退使其失業(yè)率達(dá)到了 20％，每個(gè)月有60，000員工失去工作，而且這些失去工作的人很難再有希望找到工作。阿根廷政府的數(shù)據(jù)表明這個(gè)國家的貧困水平已經(jīng)由過去十年中的 15％上升到45％，每天有8，000人跌倒貧困線以下。為了應(yīng)對危機(jī)，有23個(gè)省建立了福利安全網(wǎng)。面對日益嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，慈善組織紛紛加入社會(huì)救助活動(dòng)，其中志愿組織也發(fā)揮了重要的作用。在阿根廷人們對于慈善組織的態(tài)度也在變化，幾年前，人們視慈善組織為非洲窮人捐錢，現(xiàn)在卻視為發(fā)生在鄰里之間的事情。公益部門正在成為人們生活的一部分。

　　3.教育、文化、社會(huì)服務(wù)和衛(wèi)生成為公益部門就業(yè)的主要領(lǐng)域

　　公益部門的非營利性決定了它的活動(dòng)領(lǐng)域——一般是營利部門不愿意涉足的領(lǐng)域，包括福利、慈善和環(huán)保活動(dòng)，公益部門的非營利性也使人們對于這些組織的信任度大大高于營利組織，為他們在某些領(lǐng)域競爭（醫(yī)院、家庭護(hù)理、教育等）創(chuàng)造了條件。

　　無論對那類國家來說，教育都是吸納就業(yè)人數(shù)最多的部門，特別在拉丁美洲。其他發(fā)展中國家和26個(gè)發(fā)達(dá)國家和東歐國家中，文化部門在吸引勞動(dòng)力中發(fā)揮重要作用。在發(fā)展中國家，社會(huì)服務(wù)是吸納就業(yè)的重要部門，在西歐國家中也是如此�？偠�言之，教育、衛(wèi)生、文化和社會(huì)服務(wù)在吸納就業(yè)人口中發(fā)揮重要作用。專業(yè)服務(wù)也是不可忽視的一個(gè)領(lǐng)域。

　　對于美國馬里蘭州就業(yè)狀況的研究發(fā)現(xiàn)，該州 1998年在公益部門就業(yè)的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在政府部門和制造部門的人數(shù)。公益部門在該州已經(jīng)成為一個(gè)非常重要的就業(yè)部門。1999年，該州共有202，635人在公益部門工作，占這個(gè)州總就業(yè)人口的8.5%，高于美國全國的平均水平。研究發(fā)現(xiàn)：馬里蘭公益部門的就業(yè)人口高于：

　　——全州制造業(yè)的就業(yè)人口；

　　——全州建筑業(yè)的就業(yè)人口；

　　——州政府部門的就業(yè)人口；

　　——聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的就業(yè)人口。

　　1989—1999年間，馬里蘭州的公益部門中，法律服務(wù)、教育、社會(huì)服務(wù)和文化娛樂在吸納就業(yè)中發(fā)揮最為重要的作用。

　　1999年該州公益部門的就業(yè)增長率高于營利部門和政府部門（分別為3.7％、3.0％和2.0％）。

　　自1989年以來，馬里蘭的公益部門就業(yè)就一直處于快速增長中：

　　——1989—1999年間，馬里蘭公益部門就業(yè)增長了30％，平均速度為年3％；

　　而同一時(shí)期，政府部門的就業(yè)總計(jì)為12.9％，平均1.2％，營利部門的總計(jì)就業(yè)為10.9％，平均為 1.0％。事實(shí)上，這個(gè)時(shí)期，馬里蘭州公益部門的就業(yè)凈增長了19％。

　　霍普金斯大學(xué)的研究者對其他州，包括加利福尼亞、南卡羅萊納、路易斯安納和伊利諾斯等等的研究發(fā)現(xiàn)，在加里福尼亞，公益部門的就業(yè)占該州全部就業(yè)人員的5.9％，低于全美國的平均水平。但是，伊利諾斯州高于全國的平均水平，為7.5％。這表明，即使在美國內(nèi)部，公益部門的就業(yè)也并不平衡。

　　4.公益部門：低投入的部門

　　對于美國西弗吉尼亞政府部門、營利部門和公益部門的比較研究發(fā)現(xiàn)，公益部門工資較其他部門最低，周平均工資480美元，而政府部門、營利部門的周平均工資分別為543美元、502美。同時(shí)，公益部門吸引了相當(dāng)數(shù)量的志愿者，在霍昔金斯大學(xué)調(diào)查的國家中平均占人口28％的人向公益組織貢獻(xiàn)了他們的時(shí)間。這相當(dāng)于1060萬個(gè)全日制職員，這個(gè)數(shù)字使得公益組織的全日制職員達(dá)到2960萬人，如果包括志愿者，那么這些國家的公益組織的就業(yè)平均占到全部非農(nóng)就業(yè)的7％，占到服務(wù)業(yè)就業(yè)總數(shù)的 14％，更令人驚奇地占到了公共部門就業(yè)總數(shù)的 41％。

　　公益部門具有非營利性的特征，它意味著組織的利潤和所得不能夠分配給所有者和管理者，公益部門有可能賺取利潤，但是，其利潤的使用必須服從組織既定的使命，而不得落人所有者和管理者的腰包，不以盈利為目的是公益部門區(qū)別于盈利部門的最大特點(diǎn)。另外，公益組織接受一定程度的資金自愿捐獻(xiàn)。也有學(xué)者把志愿精神作為公益部門與市場部門的根本區(qū)別點(diǎn)�？傊�，公益部門的非營利性和志愿性決定了這類組織成本要低于市場部門。

　　總而言之，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，公益部門在吸納就業(yè)過程中發(fā)揮了出乎意料的作用，其吸納勞動(dòng)力的能力一般高于其他部門，而且在最近幾十年中有了很大發(fā)展，無論在規(guī)模上還是在速度上，都成為發(fā)達(dá)國家吸納就業(yè)的重要部門。

　　四、我國的公益部門：急需改革和充滿就業(yè)機(jī)會(huì)的領(lǐng)域

　　1.我國的公益事業(yè)現(xiàn)狀：改革與發(fā)展滯后

　　我國公益事業(yè)首先涉及我國的事業(yè)單位和事業(yè)組織。我國傳統(tǒng)事業(yè)管理體制內(nèi)的所謂“事業(yè)”，是特指“沒有生產(chǎn)收入”，“所謂經(jīng)費(fèi)由國庫支出”的社會(huì)工作。所謂事業(yè)單位，又是指受國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入，由國庫經(jīng)費(fèi)開支，不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞動(dòng)服務(wù)的社會(huì)組織，主要包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門和單位，例如學(xué)校、醫(yī)院、演藝團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)等等。至于其他公益組織，包括慈善、社區(qū)組織等等是最近十幾年才發(fā)展起來的。從圖1可以看出，2001年底，我國企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)（年底職工人數(shù)）已經(jīng)有了明顯的分化，國有、集體和其他（股份合作制、股份制、合資和獨(dú)資以及私人企業(yè)）已經(jīng)各具特色，其他類型的企業(yè)超過了城鎮(zhèn)集體單位，這是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。這個(gè)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變基本特征。圖1也反映了當(dāng)前我國事業(yè)組織的改革相對滯后，特別是與國際上比較，民營事業(yè)單位的發(fā)展依然微乎甚微。

　　進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，目前國有教育、衛(wèi)生和科學(xué)研究的所有制結(jié)構(gòu)依然過分單一，其他類型的科學(xué)研究雖有所發(fā)展，但是民營教育和衛(wèi)生依然處于萌芽狀態(tài)（圖2）。在計(jì)劃體制下，政府幾乎包辦了所有的教育機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)教育機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)被列為國家事業(yè)單位，所需要的經(jīng)費(fèi)也幾乎全部由國家財(cái)政通包供給。最近幾年，這些機(jī)構(gòu)雖有所發(fā)展，但是依然步履艱難。從改革的角度來看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在企業(yè)改革之后。而大部分國有事業(yè)單位與國有企業(yè)一樣，人浮于事，效率低下，步履維艱。改革國有事業(yè)單位，一方面可以適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需求，另一方面也可以擴(kuò)大就業(yè)，減輕國家負(fù)擔(dān)。

　　總之，我國的公益部門是一個(gè)具有潛在發(fā)展?jié)摿Φ牟块T。

　　2.我國公益部門：具有廣泛就業(yè)前景的部門

　　2000年我國公益部門的從業(yè)人數(shù)占該年度全部從業(yè)人數(shù)的4.42％，而同期在經(jīng)濟(jì)部門從業(yè)的人數(shù)占全部從業(yè)人數(shù)的74.61％。與國際其他國家比較，我國公益部門從業(yè)人口的比例與奧地利（4.5％）和西班牙（4.5％）接近。如果我國的公益部門從業(yè)人數(shù)增加一個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)增加700多萬個(gè)就業(yè)崗位，如果達(dá)到英國1995年的水平（7.2％），就會(huì)增加1266萬個(gè)就業(yè)崗位，如果達(dá)到荷蘭王國1995年的水平，就會(huì)增加5820萬個(gè)就業(yè)崗位。所以我們認(rèn)為這是一個(gè)充滿就業(yè)機(jī)會(huì)的領(lǐng)域。

　　我國的公益部門之所以具有廣泛的發(fā)展空間，是因?yàn)椋�我國的國有事業(yè)單位改革尚未完全展開，目前，國家包辦依然是我國事業(yè)單位的一個(gè)基本特征。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，由于所有制結(jié)構(gòu)的單一與事業(yè)單位活動(dòng)的國家包辦與撥款，這就從制度安排上抑制甚至禁止了私人及其他社會(huì)團(tuán)體興辦這些公益部門的可能性，造成了事業(yè)單位主體的國營化。國家包辦一切事業(yè)是計(jì)劃傳統(tǒng)體制下形成和發(fā)展起來的。它反映了傳統(tǒng)計(jì)劃體制的基本特征，即整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的計(jì)劃化和行政化。最終結(jié)果是國有事業(yè)單位結(jié)構(gòu)僵化，缺乏活力，政府負(fù)擔(dān)加大。要改變這種狀況，就必須改革傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制，變過去國家包辦一切的事業(yè)為國辦、民辦、社會(huì)辦等多元主體辦事業(yè)的格局，實(shí)現(xiàn)事業(yè)主體多元化。

　　當(dāng)然，我國公益部門要達(dá)到發(fā)達(dá)國家的發(fā)展水平，還要走相當(dāng)長的路，但是至少說明，發(fā)展這個(gè)領(lǐng)域可以為解決就業(yè)尋求新的途經(jīng)，與此同時(shí)，公益部門的改革與發(fā)展還可以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，一個(gè)發(fā)育完善的社會(huì)，對于保證人民的福利和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展是不可缺少的。從根本上說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從來就不是發(fā)展的根本目的，而且只有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展才能夠保持可持續(xù)發(fā)展。

　　解決日益突出的社會(huì)問題，必須發(fā)揮政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，適度調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

　　在過去24年里，我國創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長奇跡。尤其是1997年以來，在亞洲金融危機(jī)的陰影里，我國經(jīng)濟(jì)仍保持了較高的增長速度。即使在目前世界經(jīng)濟(jì)衰退的情況下，雖然面臨種種不利因素，我國經(jīng)濟(jì)增長的勢頭也沒有停下來。但就是在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，GDP持續(xù)增長的背景下，目前我國就業(yè)問題也越來越突出。

　　在解決就業(yè)問題上，一個(gè)十分流行的觀點(diǎn)是“發(fā)展萬能論”，主張“靠發(fā)展解決一切問題”。這里的“發(fā)展”實(shí)際上是“增長”，與經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)的發(fā)展觀相差甚遠(yuǎn)，是典型的“增長至上論”。很明顯，希望用經(jīng)濟(jì)增長來解決就業(yè)既不現(xiàn)實(shí)，又不會(huì)達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，如上所言，我國的經(jīng)濟(jì)增長率一直是世界上最快的國家之一，但正是我國失業(yè)率一直顯著增加。

　　為什么我國的經(jīng)濟(jì)高增長并沒有帶來充分的就業(yè)機(jī)會(huì)？而且失業(yè)問題越來越突出呢？原因很簡單。并不是所有的增長都會(huì)帶來就業(yè)。各國的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有公平的增長才會(huì)帶來充分就業(yè)；不公平的增長則往往帶來嚴(yán)重失業(yè)甚至是社會(huì)動(dòng)蕩。

　　市場力量和市場機(jī)制必然自發(fā)地失業(yè)和收入差距擴(kuò)大，只有政府有意愿有意識地主動(dòng)地在擴(kuò)大全社會(huì)就業(yè)，才能抑制失業(yè)和縮小收人差距，糾正社會(huì)不平等和社會(huì)不公正，真正實(shí)現(xiàn)國家的“長治久安”。從這個(gè)意義上看，政府的職能不是直接介入市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身，而是創(chuàng)造良好的公平的市場就業(yè)，我國政府采取的一系列措施擴(kuò)大就業(yè)，為公益事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和改革拓寬了空間。

　　第二，公益部門在解決和緩解社會(huì)矛盾過程中會(huì)發(fā)揮重要作用，社會(huì)保護(hù)的主要對象是當(dāng)前在向市場過渡過程中處于不利狀態(tài)的人們、社會(huì)群體，包括失業(yè)者、貧困人口、殘疾人、老年人等等。在當(dāng)前我國的轉(zhuǎn)型時(shí)期，擴(kuò)大就業(yè)、消除貧困、采取措施迎接老齡社會(huì)的到來，合理安置流動(dòng)人口顯得尤為突出，同時(shí)還要關(guān)注婦女、兒童、殘疾人和其他社會(huì)邊緣群體。因此，社會(huì)保護(hù)在外延上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了通常意義上的社會(huì)保障的內(nèi)容。

　　國家在所有社會(huì)的發(fā)展中都起著主要作用，我國也不例外。當(dāng)然，國家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的職能也一直在不斷變化。面對日益復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展，不斷增多的社會(huì)不利群體，國家、市場和社會(huì)必須攜起手來，共同工作，建立一個(gè)成本低廉、有效的社會(huì)保護(hù)體系。在社會(huì)保護(hù)中建立政府和公益部門之間密切的合作關(guān)系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保護(hù)目標(biāo)的重要政策選擇。

　　公益部門的活動(dòng)已經(jīng)成為當(dāng)今世界的一個(gè)非常重要的現(xiàn)象。在發(fā)達(dá)國家，廣泛的公益部門活動(dòng)在政府和社會(huì)之間占據(jù)重要的戰(zhàn)略位置，為居民提供重要的就業(yè)機(jī)會(huì)。公益部門的繁榮是國家和社會(huì)需求協(xié)調(diào)一致、健康發(fā)展的標(biāo)志。

　　五、若干對策分析與建議

　　1.在就業(yè)問題上，我們必須走出只有經(jīng)濟(jì)部門可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的誤區(qū)，樹立社會(huì)部門也可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的理念，并加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)部門的研究，充分認(rèn)識社會(huì)發(fā)展，特別是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的真實(shí)含義——經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展不僅包括經(jīng)濟(jì)增長過程中盡量減少社會(huì)問題的產(chǎn)生和提高人們的福利，也包括社會(huì)部門的不斷發(fā)展并在滿足人民日益增長的需要方面發(fā)揮作用。從某種意義上說，我國的就業(yè)問題，一方面產(chǎn)生于中國巨大的人口規(guī)模和巨大的勞動(dòng)力供給，另一方面也產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展條件下，社會(huì)發(fā)展滯后，現(xiàn)在的確是反思社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系的時(shí)候了。社會(huì)部門不是經(jīng)濟(jì)部門的衍生物，而是與經(jīng)濟(jì)部門并存和同步發(fā)展的部門。我國不解決社會(huì)發(fā)展滯后問題，其現(xiàn)存的社會(huì)問題和就業(yè)問題將永遠(yuǎn)難以解決，而且還可能帶來巨大的社會(huì)動(dòng)蕩。

　　2.加速國有事業(yè)單位的改革，推動(dòng)民營公益部門的發(fā)展。我國國有事業(yè)單位仍然占據(jù)中國事業(yè)單位的大部分，民營事業(yè)單位或民營公益部門雖有所發(fā)展，但與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民營化比較，相差甚遠(yuǎn)。加速國有企業(yè)改革的根本途經(jīng)有：發(fā)展民營公益部門對于加速國有事業(yè)單位改革至關(guān)重要。

　　3.對于現(xiàn)有的事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，目前各類事業(yè)單位的功能定位不清楚，管理困難。要推進(jìn)事業(yè)單位的改革，首先要區(qū)別營利和非營利的性質(zhì)，行政與非營利功能，對于那些具有營利特征的事業(yè)單位要?jiǎng)澣胧袌霾块T，依工商法規(guī)管理，而具有政府職能的則劃入政府序列，其他部門劃入公益部門，通過完善公益部門法規(guī)來規(guī)范管理。

　　4.加強(qiáng)對社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域特別是社會(huì)福利領(lǐng)域的投入，從國際經(jīng)驗(yàn)和我國發(fā)展的實(shí)際情況來看，為了擴(kuò)大就業(yè)，我國今后應(yīng)當(dāng)加大對于社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，特別是社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利領(lǐng)域的投入，一方面，社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利領(lǐng)域?qū)τ跀U(kuò)大就業(yè)具有特別重要的意義，國際發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明這一點(diǎn)；另一方面，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到目前階段，社會(huì)問題日益突出。在高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我國社會(huì)發(fā)展中的城鄉(xiāng)、地區(qū)、性別、收入等差別有進(jìn)一步拉大的趨勢。因此，重視社會(huì)發(fā)展，必須首先重視國家對社會(huì)發(fā)展和社會(huì)福利領(lǐng)域的投入。加大對于社會(huì)福利的投入不僅可以緩解社會(huì)問題，也同時(shí)可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　5.加速建立和完善有關(guān)公益部門的法律法規(guī)，為公益部門的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)有利的環(huán)境。新的法律應(yīng)當(dāng)包括：嚴(yán)格限定公益部門的活動(dòng)范圍，并根據(jù)不同的活動(dòng)范圍給予不同的稅收支持，嚴(yán)禁公益部門從事與其法定活動(dòng)不符的政治活動(dòng)；創(chuàng)造條件支持公益部門的活動(dòng)，特別是在資金方面。

　　6.積極推進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，從國際的經(jīng)驗(yàn)來看，教育部門是擴(kuò)大就業(yè)的主要部門，另一方面，教育本身的發(fā)展又會(huì)大大提高勞動(dòng)力素質(zhì)和勞動(dòng)力的市場競爭力，特別是在國際市場的競爭力。