上海已跨入人均GDP5000-8000美元的發(fā)展新階段，根據(jù)國際經(jīng)驗，上海已進(jìn)入逐步提高生活質(zhì)量階段，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主向經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。因此，人們對社會事業(yè)產(chǎn)品的需求數(shù)量將持續(xù)增加，同時，對其質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的要求也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個人可支配收入的增加而變得日益多樣化與復(fù)雜化。在這種情況下，單純依靠政府提供社會事業(yè)產(chǎn)品，不僅可能出現(xiàn)數(shù)量上的缺口，更可能出現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)上的矛盾。因此，為實現(xiàn)與建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市相匹配的一流教育、國際文化中心，以及亞洲一流的醫(yī)療中心城市和體育中心城市的目標(biāo)，就有必要加快社會事業(yè)投融資體制改革，通過在社會事業(yè)領(lǐng)域引入多元化投資，依托市場機(jī)制，引入競爭機(jī)制，提高社會事業(yè)的運作效率，促進(jìn)本市社會事業(yè)的全面發(fā)展。

　　一、上海市社會事業(yè)投融資發(fā)展的現(xiàn)狀和問題

　　近年來，隨著上海經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、高科技的迅猛發(fā)展以及對外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，社會事業(yè)若干領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程日益加快。教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域體制改革力度加大，設(shè)施面貌顯著改善，初步形成了“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的發(fā)展格局。

　　教育領(lǐng)域。通過改革高校后勤管理體制，運用“政府優(yōu)惠政策、學(xué)校提供土地、企業(yè)投資建設(shè)、學(xué)生繳費還貸”的機(jī)制，新建一大批學(xué)生公寓等后勤設(shè)施，加快推進(jìn)了高校后勤服務(wù)的社會化。到目前為止，上海運用新機(jī)制共建成學(xué)生公寓150萬平方米以上，總投入近20億元。與此同時，吸納社會各界投入資金約35億元，新建民辦高校18所，有效解決了高校擴(kuò)招的瓶頸問題。

　　文化領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代以來，通過探索“政府政策優(yōu)惠扶持、政府引導(dǎo)與資源置換結(jié)合、貸款融資推動、土地開發(fā)帶動、節(jié)慶盛會拉動”等多種融資方式，促進(jìn)文化設(shè)施的建設(shè)，加快了文化事業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到目前為止，上海文化設(shè)施的投入達(dá)到200億元，其中，大部分資金是通過資產(chǎn)置換、社會募集和企業(yè)自籌等方式籌集，政府直接投入約占全部的10％左右。

　　體育領(lǐng)域。適應(yīng)廣泛開展全民健身活動、積極發(fā)展競技體育的要求，通過發(fā)行體育彩票，探索俱樂部、企業(yè)主辦等經(jīng)營形式，積極籌措和廣泛吸納社會資本，發(fā)展各類體育項目。到目前為止，全市體育產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)規(guī)模約200億元左右。

　　衛(wèi)生領(lǐng)域。通過組建申康公司，將政府撥付市級衛(wèi)生事業(yè)的增量資金改為投資，逐步建立了市級衛(wèi)生事業(yè)多元投入的新機(jī)制�！笆�五”期間，上海市政府安排投入20多億元，可帶動多元投入30多億元。同時，在國家政策框架內(nèi)，探索社會資本進(jìn)入衛(wèi)生領(lǐng)域的新路。目前，全市經(jīng)衛(wèi)生部批準(zhǔn)的中外合資合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)達(dá)到13所，其中醫(yī)院6所，床位數(shù)436張，門診部7所。民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)101所，其中醫(yī)院31所，床位數(shù)2428張，門診部70所。

　　但上海社會事業(yè)投融資體制尚存在與市場化發(fā)展不相適應(yīng)的方面，主要表現(xiàn)在：

　�。�1）管理體制不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。在社會事業(yè)領(lǐng)域，高度集中和行政干預(yù)的管理體制，仍然沒有得到根本性改變。政府包辦、管辦不分的現(xiàn)象還在很大程度上存在，現(xiàn)行預(yù)算和管理體制還不能適應(yīng)市場化的需要。

　�。�2）準(zhǔn)入機(jī)制有待完善。社會事業(yè)的不少領(lǐng)域，既有意識形態(tài)和公共物品屬性，又有市場競爭和商品價值屬性。這是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的一種既有社會效益，又有潛在經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)。然而，由于部門利益機(jī)制和政策方面的原因，社會資本進(jìn)入社會事業(yè)仍然有許多限制。

　�。�3）資產(chǎn)意識和市場意識較差。在近些年的改革過程中，事業(yè)單位的改革有些滯后，這導(dǎo)致一些事業(yè)單位對改革的市場化趨向認(rèn)識不足，主動性不夠，在經(jīng)營過程中，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，資產(chǎn)安全、保值意識淡薄，自身缺乏競爭機(jī)制，管理成本居高不下。

　　二、深化社會事業(yè)投融資體制改革的總體思路

　　總體思路是：以深化投融資體制改革為動力，營造適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的投融資環(huán)境，充分調(diào)動全社會參與投資的積極性：以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c，提高投資效率、拓寬融資渠道，進(jìn)一步實現(xiàn)投融資觀念、思路和方法的創(chuàng)新。

　　從財政投入角度看，對社會事業(yè)的投入要根據(jù)項目特性、范疇和投入產(chǎn)出，改變簡單的政府財政撥款模式，實行“撥改投”改革，優(yōu)化財政性、政策性投入方式，通過補(bǔ)貼或補(bǔ)償機(jī)制的改革，運用政策杠桿，吸引多元投資。具體來看：

　　一要充分借鑒城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的經(jīng)驗。上海的投融資體制改革是從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革開始的，主要經(jīng)驗有三個方面：一是調(diào)整了財政的撥款方式，原來是項目需多少資金就全額撥給，后來是集中給一個口子，成立投資公司；二是授權(quán)經(jīng)營，確立了國有資產(chǎn)運行體系；三是打破行業(yè)壟斷鼓勵民間資本進(jìn)入。社會事業(yè)的投融資體制改革借鑒了這些方面的一些經(jīng)驗，今后還要繼續(xù)借鑒這方面的經(jīng)驗。

　　二要強(qiáng)化市場意識。要轉(zhuǎn)變對于社會事業(yè)投入的固有觀念，根據(jù)公共物品的屬性、范疇和涉及產(chǎn)業(yè)的情況進(jìn)行分類，將資源分配從按計劃分配轉(zhuǎn)化為在政府指導(dǎo)下通過市場機(jī)制實行配置，從無償或不計成本供給轉(zhuǎn)化為部分按成本或準(zhǔn)成本回收補(bǔ)償，從完全依賴財政投入、政府包辦轉(zhuǎn)化為運用市場機(jī)制謀求發(fā)展。除了衛(wèi)生事業(yè)中的基本醫(yī)療服務(wù)、教育事業(yè)的義務(wù)教育等必須由政府負(fù)主要責(zé)任、由政府直接掌握外，其他都可探索作為具有廣闊市場前景的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。

　　三要改革和創(chuàng)新社會事業(yè)管理體制、運行機(jī)制。有關(guān)社會事業(yè)的行政管理部門，必須切實轉(zhuǎn)變職能，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，對經(jīng)營機(jī)構(gòu)、市場實施全行業(yè)管理，實現(xiàn)從“辦事業(yè)”到“管事業(yè)”。政府做好市場不能發(fā)揮作用的公共產(chǎn)品，市場能夠做好的事情則由市場來發(fā)揮作用。政府對社會事業(yè)的投入，要明晰產(chǎn)權(quán)，建立國有資產(chǎn)出資人制度。

　　四要分類管理，突出重點。教育事業(yè)，要形成政府辦學(xué)為主、各種社會力量共同參與辦學(xué)的新體制，在保證政府基礎(chǔ)性投入的情況下，逐步形成政府、社會、家庭共同投入的新格局。在高等教育甚至在高中階段等非義務(wù)教育上，教育經(jīng)費的投入主要體現(xiàn)“體制內(nèi)做強(qiáng)、體制外做大；公共財政做強(qiáng)、市場資金做大”原則，把公共財政部分資金主要用于爭創(chuàng)一流、建設(shè)重點特色高校，引導(dǎo)社會資金主要用于推進(jìn)高等教育大眾化及普及化。衛(wèi)生事業(yè)，要加快推進(jìn)“撥改投”改革，進(jìn)一步做實申康公司，組建若干醫(yī)療集團(tuán)，實行資產(chǎn)運作和集團(tuán)化管理，用好增量，激活存量，挖掘潛量，形成醫(yī)院集團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)、成本核算體系和社會多元投資的新局面。同時，要削低準(zhǔn)入門檻，鼓勵民營資本和外資積極參與，特別是在高檔醫(yī)療市場方面的參與。根據(jù)上海醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的實際狀況，對一部分二級乙類醫(yī)院等進(jìn)行轉(zhuǎn)制。文化體育事業(yè)，要不斷完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，形成有利于文化體育產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展新環(huán)境。

　　三、推進(jìn)社會事業(yè)投融資體制改革的操作性建議

　　1、在改革范圍上，選擇市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展程度較高，以及市場贏利前景看好的競爭性社會事業(yè)行業(yè)（項目）先行先試，并在取得經(jīng)驗基礎(chǔ)上逐步向面上推開。一般而言，建議優(yōu)先進(jìn)行的行業(yè)或項目，可以包括教育領(lǐng)域中的高職教育、成人繼續(xù)教育、高等教育等，衛(wèi)生領(lǐng)域中的特需醫(yī)療、社區(qū)衛(wèi)生、特色門診、特大型醫(yī)療設(shè)備購置等，文化領(lǐng)域中的出版、廣播電視等，體育領(lǐng)域中競技體育場館及設(shè)施運營、賽事運作等，以及民政領(lǐng)域的殯葬行業(yè)等。

　　2、在改革推進(jìn)順序安排上，實行先增量改革，后存量改革，以增量帶動存量盤活。建議先將市級財力對社會事業(yè)領(lǐng)域的新增部分撥款轉(zhuǎn)為投資，并要對上述投資提出明確的回報要求，至少是達(dá)到部分按成本或準(zhǔn)成本回收補(bǔ)償、保本（保值）要求，贏利性好的項目則還要提出增值和階段性持股及退出的要求。對于市級財力歷年投入所形成的存量資產(chǎn)的改革，由于實際上已經(jīng)沉淀在系統(tǒng)各條塊中、資產(chǎn)的清算與價值評估難度大且權(quán)屬劃分不清等緣故，現(xiàn)階段還較難推開。將來可探索集團(tuán)化管理等新的運營模式，積極實施存量資源的盤整。

　　3、在投資項目的選擇上，建議先單體項目，后整體項目。單體項目諸如大樓、場館或設(shè)施建設(shè)等，由于不涉及存量資產(chǎn)部分、權(quán)屬關(guān)系簡單、清算與價值評估便利，因而可以先行推開。至于整體項目，諸如醫(yī)院、學(xué)校等，由于涉及多個單體項目、贏利性和非贏利性項目的劃分、增量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)的劃分、多個投資主體的劃分等，實施起來難度較大，現(xiàn)階段還難以推開，具體實現(xiàn)方式有待于不斷創(chuàng)新。

　　4、在投資主體的選擇上，建議先地方投資主體，后中央投資主體。社會事業(yè)投融資體制的改革，勢必要涉及到不同投資主體的利益調(diào)整問題，其中就不可避免地遇到中央和地方兩個投資主體的權(quán)益劃分。因此，從管轄權(quán)及操作難易角度來看，地方投資主體應(yīng)先行一步，待取得成功后再推廣到中央投資主體。

　　5、要積極探索社會事業(yè)投資多元化的多種實現(xiàn)模式。如允許部分國有事業(yè)機(jī)構(gòu)通過委托形式，由非政府機(jī)構(gòu)或個人承辦，鼓勵社會事業(yè)經(jīng)營單位之間優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)資產(chǎn)、人才、技術(shù)等要素的合理重組，形成以資產(chǎn)為紐帶的新型事業(yè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。并在此基礎(chǔ)上總結(jié)出好的經(jīng)驗予以推廣。一般來說，社會事業(yè)投資主體多元化可以有以下幾種模式；國家所有、私人經(jīng)營并承擔(dān)財務(wù)風(fēng)險；作為非贏利性機(jī)構(gòu)，私人所有、私人經(jīng)營；作為贏利性機(jī)構(gòu)，私人所有、私人經(jīng)營；國家和私人共同所有等。應(yīng)該指出的是，在社會事業(yè)投資主體多元化的過程中，并沒有什么統(tǒng)一、固定的模式，只要是有競爭力、有利于社會事業(yè)發(fā)展的模式都可以借鑒和采納。例如建造松江大學(xué)城的新模式：區(qū)里出土地、銀行貸款搞基建、高校以租賃方式進(jìn)駐，就有利于實現(xiàn)教育資源共享，提高教育事業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，這一模式就是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展教育事業(yè)的新探索。

　　6、完善社會事業(yè)投融資體制改革的配套措施。一是完善現(xiàn)行事業(yè)單位的會計制度。建議參照企業(yè)固定資產(chǎn)折舊的做法，區(qū)分事業(yè)單位的經(jīng)營性和非經(jīng)營性固定資產(chǎn)，對其中經(jīng)營性固定資產(chǎn)提取相應(yīng)的折舊，確保市級財政對社會事業(yè)的投入每年能夠?qū)崿F(xiàn)一定比例回收補(bǔ)償。二是推動從事社會事業(yè)領(lǐng)域服務(wù)的社會中介機(jī)構(gòu)的建立和改革。目前上海社會事業(yè)方面的社會中介機(jī)構(gòu)還不健全，投資者難以從市場上獲得高質(zhì)量的投資中介服務(wù)。因此，要促進(jìn)一些尚未與政府部門完全脫鉤的投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)盡快脫鉤，并促進(jìn)社會事業(yè)資產(chǎn)評估事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)的建立。