[摘要]文章通過比較中國和德國金融監(jiān)管體系改革后的監(jiān)管模式、監(jiān)管目標、監(jiān)管方式和手段等方面，思考如何完善金融監(jiān)管體系才更適應中國金融業(yè)發(fā)展，試圖從中得到啟發(fā)和獲得有意義的借鑒。

　　[關鍵詞]中國；德國；金融監(jiān)管體系；比較

　　在戰(zhàn)后歐洲的金融發(fā)展中，德國堪稱穩(wěn)健發(fā)展的典范，而德國的金融監(jiān)管更是獨領風騷。2002年5月1日，德國把德意志聯(lián)邦銀行和保險監(jiān)管、證券監(jiān)管機構合并，成立統(tǒng)一監(jiān)管組織———德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）。德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）成立，標志著德國金融監(jiān)管體系改革的又一次重大變化。而在我國，隨著2003年4月28日中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立，沿用了近50年的中國人民銀行宏觀調(diào)控和銀行監(jiān)管“大一統(tǒng)”的管理模式正式結束，我國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的體系已基本確立。因此，研究中德兩國同在21世紀初的金融監(jiān)管體系的改革，正確認識和比較兩國金融監(jiān)管體系，將有利于推動我國金融監(jiān)管模式的發(fā)展和完善。

　　一、中德金融監(jiān)管體系比較

　　1. 金融監(jiān)管模式不同。世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管機構設立的類型主要是分立與整合兩種類型，中國的“一行三會”監(jiān)管體系即中國人民銀行（PBC）、中國銀監(jiān)會（CBRC）、中國證監(jiān)會（CSRC）、中國保監(jiān)會（CIRC），體現(xiàn)了嚴格分立的監(jiān)管模式。我國金融監(jiān)管組織體系是伴隨著經(jīng)濟金融的發(fā)展逐步完善，最先人民銀行從經(jīng)營與監(jiān)管合一轉變到放棄經(jīng)營功能，成為一個超脫的金融監(jiān)管主體；而后金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制進一步得到完善。人民銀行管理體制多次進行了重大改革，終于形成目前的人民銀行承擔貨幣政策制定工作，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會負責各類銀行、信用社和信托投資公司等非銀行金融機構的監(jiān)管，這些機構包括3家政策性銀行、4家國有商業(yè)銀行、12家股份制商業(yè)銀行、112家城市商業(yè)銀行、709家城市信用社、近3 4萬家農(nóng)村信用社、200家外資銀行營業(yè)性機構以及153家非銀行金融機構。中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會分別負責證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管格局。在德國，隨著銀行和金融服務機構，銀行和保險業(yè)務間的區(qū)別正逐漸消失，銀行、金融服務機構、保險公司一體化金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，那些能夠在市場上容易有效地擴大產(chǎn)品范圍的銀行、金融服務業(yè)以及保險機構間就形成了跨行業(yè)聯(lián)合集團。與此相適應，成立現(xiàn)代一體化監(jiān)管結構也就成了必然。同時德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）的結構考慮到了行業(yè)區(qū)別：為銀行監(jiān)管、保險監(jiān)管和證券監(jiān)管/資產(chǎn)管理成立了獨立的組織部門。而那些跨行業(yè)任務則由從傳統(tǒng)監(jiān)管功能分離出來的幾個交叉業(yè)務部門執(zhí)行。因此，2002年5月1日成立的德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）是集銀行監(jiān)管（BAKred）、保險監(jiān)管（BAV）、證券監(jiān)管/資產(chǎn)管理（BAWe）為一體， 代表了完全整合的監(jiān)管模式。它整合先前的銀行監(jiān)管（BAKred）、保險監(jiān)管（BAV）、證券監(jiān)管（BAWe）的辦公機構為單一金融監(jiān)管機構并且集監(jiān)管銀行業(yè)、金融服務業(yè)、保險服務業(yè)功能為一身。聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）是一個聯(lián)邦機構，由隸屬聯(lián)邦財政部的部長通過公共法掌管。具有法律特性。兩個辦公室分處波恩和法蘭克福，大約有1000個雇員，聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）監(jiān)管2700個銀行，800個金融服務機構和超過700個保險機構。新的德國金融監(jiān)管體系明顯有利于監(jiān)管局間的信息交換、有利于組織間的協(xié)同作用，有利于增強德國作為金融中心的地位、鞏固了其在國際金融中的地位和作用。

　　2. 中央銀行參與金融監(jiān)管的程度、方式不同。按照授權，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）不在各州設立下屬機構，各州銀行日常經(jīng)營活動的具體監(jiān)管，就由德意志聯(lián)邦銀行在全國9個地區(qū)設立的辦事機構和這些辦事機構下屬的118家分行承擔。不過，這些分支機構只是代為承擔銀行監(jiān)管的日常事務，并負責將監(jiān)管的情況向金融監(jiān)管局報告，由其做出最終決定。同時，央行是全國惟一有權對金融機構行使統(tǒng)計權力的機構，這使得金融監(jiān)管局無權單獨向金融機構征集任何形式的統(tǒng)計信息，不過因行使監(jiān)管所需的必要信息，可從央行那兒獲得。而央行對涉及金融機構資本金與流動性方面的信息所做的報告，也會向金融監(jiān)管局提供。同時中央銀行以三種方式在不同程度上參與對金融部門的審慎監(jiān)管。一是中央銀行通過監(jiān)測金融機構的風險類別并對其進行審計；二是中央銀行通過參加監(jiān)管當局的董事會和管理委員會為改善監(jiān)管發(fā)揮作用；比如德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）下設管理委員會，主要由內(nèi)含聯(lián)邦財政部、中央銀行及其他監(jiān)管部門的21名代表組成。管理委員會由聯(lián)邦財政部人員擔任主席。管理委員會監(jiān)管德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）管理層，決定聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）的預算并建議如何完成專項監(jiān)管任務；三是中央銀行與監(jiān)管當局共享信息、技術、工作人員和行政管理等資源。這在一定程度上保證了中央銀行能夠在一定程度和范圍內(nèi)參與金融監(jiān)管。在中國，中央銀行專司制定貨幣政策。其原先的銀行監(jiān)管職能交由一個獨立的專門的監(jiān)管部門———銀監(jiān)會完成，對證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管也分由證監(jiān)會、保監(jiān)會管理。三者并列，處于同一層次。在金融監(jiān)管信息的獲得方面，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別具有自己獨立的分支機構從平級的銀行、證券、保險業(yè)機構采集、匯總信息，并逐級上報最高機構。人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會都具有向金融機構征集信息的權利。由于側重點不同，央行獲得監(jiān)管信息和其他三個機構獲得的監(jiān)管信息很多時候并不對稱。

　　3. 金融監(jiān)管目標不同。雖然兩者都把保證本國金融業(yè)穩(wěn)定作為金融監(jiān)管最高目標，但存在著監(jiān)管目標具有統(tǒng)一性和分散性之分。一般而言，金融監(jiān)管的目的有三個：維持金融安全穩(wěn)定和良好的金融秩序；防止金融業(yè)的壟斷以保持金融效率；保護投資者存款人的利益。監(jiān)管是要兼顧安全、效率和存款人利益三項目標，并隨著經(jīng)濟金融形勢的變化，對監(jiān)管目標的側重點進行相應的調(diào)整。而中國在這方面與德國相比，有著明顯的不同。在德國，金融監(jiān)管的主要目標首先是保證德國整個金融業(yè)的正常穩(wěn)定運行，由此派生出保證金融資產(chǎn)安全和保護客戶和投資者的利益。而在中國，銀行、保險、證券擁有比較獨特的金融活動，有各自的收益和風險特征，其監(jiān)管目標存在差別，因此有不同的監(jiān)管目標，不同于統(tǒng)一的監(jiān)管機構在監(jiān)管目標上具有統(tǒng)一、清晰的重點，比如在我國，依據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三條規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心。證券業(yè)監(jiān)督管理的目標，就是促進證券市場規(guī)范健康穩(wěn)定發(fā)展。要在保護投資者合法權益、防范系統(tǒng)性風險的同時，為證券公司的發(fā)展、壯大積極創(chuàng)造條件。由此可見我國金融監(jiān)管的目標不具有統(tǒng)一性。金融監(jiān)管的目標是依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統(tǒng)性風險，保護存款入、投資者和被保險人的合法權益。銀行、證券、保險等監(jiān)管機構要依法履行監(jiān)管職責，充實監(jiān)管力量，轉變監(jiān)管理念，切實把工作重心從審批事務轉移到對金融企業(yè)和金融市場的監(jiān)管上來。必須從健全監(jiān)管法規(guī)、嚴格監(jiān)管制度、改進監(jiān)管方式、強化監(jiān)管手段、完善監(jiān)管體制等方面，全面提高金融監(jiān)管水平。

　　4. 金融監(jiān)管方式和手段不同。德國金融監(jiān)管方式的一個重要特點就是依賴非政府力量來監(jiān)管銀行，而較少使用政府直接監(jiān)管措施。在放松對金融業(yè)管制的同時加強了對金融業(yè)的監(jiān)管。德國金融監(jiān)管當局放寬了對資金來源渠道、業(yè)務范圍、經(jīng)營地域、利率水平等方面的管制措施，而同時從總體、宏觀方面對金融業(yè)加強了監(jiān)管。實現(xiàn)了從常規(guī)性監(jiān)管到風險性監(jiān)管的轉變，重視內(nèi)控制度建設，強調(diào)市場機制的作用，以防范金融風險，實現(xiàn)安全與效率并重的監(jiān)管目標。而我國金融監(jiān)管的形式一般有三類，一是監(jiān)管部門的直接監(jiān)管。它是中國目前使用最主要的監(jiān)管形式。這種形式可以分為兩種方法，即金融行政管理和金融稽核管理；二是中央銀行或監(jiān)管部門委托監(jiān)管，可以委托銀行進行內(nèi)部的稽核監(jiān)管，也可以是委托外部的第三方機構，如會計師事務所、審計師事務所或咨詢評估機構；三是行業(yè)自律管理，建立銀行業(yè)同業(yè)協(xié)會進行行業(yè)協(xié)調(diào)和監(jiān)管。針對上述不同的監(jiān)管形式，形成三種不同的監(jiān)管手段，即法律或法規(guī)的監(jiān)管手段、行政監(jiān)管手段和自律監(jiān)管手段。中國改革開放以后，制訂了以中央銀行法和商業(yè)銀行法為代表的一系列的銀行法規(guī)，但是由于長期行政化管制形成的路徑依賴，中國的銀行監(jiān)管手段依然主要是行政監(jiān)管手段。這種行政監(jiān)管手段，主要體現(xiàn)在銀行市場準入限制、價格管制、分業(yè)監(jiān)管等方面，其核心是行政審批制和行政管制。

　　二、德國金融監(jiān)管體系改革對我國的啟示

　　1. 應該實施混業(yè)監(jiān)管還是分業(yè)監(jiān)管要依據(jù)一國金融發(fā)展的實際水平來決定。目前我國已經(jīng)加入WTO，從與國際接軌的角度講，應實行混業(yè)監(jiān)管。但從中國金融業(yè)發(fā)展的狀況來看，目前尚不具備混業(yè)監(jiān)管的條件。銀行、保險、證券擁有比較獨立的金融活動，有各自的收益和風險特征，監(jiān)管目標上也各有差異，將不同的監(jiān)管目標統(tǒng)一到一個監(jiān)管機構內(nèi)，使統(tǒng)一的監(jiān)管機構在監(jiān)管目標上可能沒有像專業(yè)化的分立監(jiān)管者那樣有清晰的重點，可能會帶來不同監(jiān)管目標的沖突等難以處理的問題。另外，統(tǒng)一的監(jiān)管機構規(guī)模龐大，內(nèi)部分工不當，可能會滋生官僚主義等現(xiàn)象。因此，筆者認為現(xiàn)階段，分業(yè)監(jiān)管基本適合中國國情。但也不能忽視目前分業(yè)監(jiān)管體制實際運行中存在著諸多缺陷，如缺乏有效金融監(jiān)管的條件、多元化監(jiān)管主體缺乏必要的信息交流與合作、證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管資源（包括人力、物力和技術）與行業(yè)發(fā)展不匹配、金融監(jiān)管缺乏完善的實務操作系統(tǒng)等；分設多個監(jiān)管主體行政成本大，而且不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)與合作成本也是很大的弊端。另外，德國的混業(yè)監(jiān)管也是從分業(yè)監(jiān)管經(jīng)過較長的時期發(fā)展而來的。因此，應該實施混業(yè)監(jiān)管還是分業(yè)監(jiān)管要依據(jù)一國金融發(fā)展的實際水平來決定。

　　2. 中央銀行即使不直接負責金融監(jiān)管，也應該廣泛參與金融監(jiān)管過程，以保證金融監(jiān)管目標的一致性。中央銀行專司制定貨幣政策，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別行使對金融業(yè)三個領域的管理，這確實在客觀上強化了金融監(jiān)管，主觀上避免了某種道德風險。但同時我們應該看到，金融監(jiān)管與貨幣政策具有較強的相關性，二者目標密不可分。中央銀行同時承擔貨幣政策和銀行監(jiān)管的職能，擁有監(jiān)管信息與貨幣政策的協(xié)調(diào)優(yōu)勢，還有作為最后貸款人的風險處置優(yōu)勢等。另外中央銀行與國際清算銀行和巴塞爾委員會有著緊密的合作關系，這些對于及時交流執(zhí)行金融監(jiān)管國際準則的新情況，對于金融業(yè)國際間的合作與交流也是大有裨益的。因此筆者認為中央銀行即使不直接負責金融監(jiān)管，也應該廣泛參與金融監(jiān)管過程。可以通過參加對監(jiān)管機構的監(jiān)督、管理；承擔具體的監(jiān)督任務； 以及與監(jiān)管機構共享資源參與金融監(jiān)管過程。制定貨幣政策，真正維護國家金融穩(wěn)定，實現(xiàn)統(tǒng)一金融監(jiān)管目標。

　　3. 放松對金融業(yè)管制的同時加強對金融業(yè)的監(jiān)管。要減少諸如銀行市場準入限制、價格管制等金融行政監(jiān)管的成分，簡化行政審批手續(xù)，調(diào)整監(jiān)管方式和程序，擴大間接監(jiān)管制約功能，在放松對金融業(yè)管制的同時加強對金融業(yè)的監(jiān)管。一是要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。發(fā)揮社會中介機構（如會計、審計、資產(chǎn)評估事務所）的審計監(jiān)督作用，加強媒體監(jiān)督，鼓勵和利用媒體的曝光功能，進行監(jiān)督和揭露違規(guī)違法及腐敗行為，發(fā)揮投資人、債權人等市場參與者的監(jiān)督約束作用；二是要在金融機構建立合理的內(nèi)部控制機制，合理劃分內(nèi)部職責和權限，建立嚴格的授權和審批制度，建立獨立的會計及核算體制，建立內(nèi)部風險評估、監(jiān)測、預警系統(tǒng)；三是要建立“陽光工程”，提高信息披露、資產(chǎn)評估的真實性和權威性。四是要建立良好的金融自律機制。要進一步完善組織機構建設，建立和完善同業(yè)公約及規(guī)章，建立規(guī)章制度執(zhí)行情況的檢查披露制度及獎懲制度，處理好各金融監(jiān)管部門間的關系。

　　4. 進一步完善我國金融監(jiān)管體系。一方面，要進一步加強中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的獨立性，加大對違規(guī)機構及時發(fā)現(xiàn)、查處的力度； 另一方面，在當前“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的背景下，進一步強化監(jiān)管機構之間已建立的高層定期會晤制度，經(jīng)常就一些重大問題進行磋商、協(xié)調(diào)；再一方面，對業(yè)務交叉領域和從事混業(yè)經(jīng)營的金融集團，實施聯(lián)合監(jiān)管，建立監(jiān)管機構之間的信息交流和共享機制。只有這樣，我國的金融監(jiān)管體系才能真正發(fā)揮良性作用，實現(xiàn)其體系構建的初衷。

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