（一）電力監(jiān)管制度的由來、沿革和趨勢

　　監(jiān)管制度可以追朔到19世紀的美國。在1887年，旨在管理那個時代最偉大的新興工業(yè)——鐵路的州際商務(wù)委員會的成立，標志著經(jīng)濟管制時代的開始。對鐵路實行管制的理由是，鐵路成為當時美國的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，因為鐵路將整個國家聯(lián)結(jié)在一起，從而消除了各州的邊界。因此，管制的目標是實行公正、合理的價格，確保公眾的利益，限制鐵路巨頭們對市場的操縱。這一監(jiān)管制度建立后，證明了在自由經(jīng)濟體制下的壟斷行業(yè)中管理私人經(jīng)濟的有效性。隨后經(jīng)濟管制的思想，開始延伸到電力、石油、天然氣、電信、民航等其他的重要領(lǐng)域，管制思想成為影響美國經(jīng)濟的重要方面。��20 世紀初的美國電力產(chǎn)業(yè)，占統(tǒng)治地位的是垂直一體化程度越來越強的公共電力公司（私有），不僅控制了發(fā)電市場，而且控制了輸電和配電市場。這些公司在一個 “獨占的特許區(qū)”形成了壟斷。于是1916年，美國33個州建立了政府管制機構(gòu)，監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的公共電力企業(yè)，發(fā)放經(jīng)營特許權(quán)，監(jiān)管電力企業(yè)的價格、融資、服務(wù)、財務(wù)等。該管制機構(gòu)的職責(zé)，一是避免消費者利益因公共電力企業(yè)壟斷而受侵害；二是保證供電的可靠性。同時該規(guī)制機構(gòu)還允許電力企業(yè)得到合理的投資回報率。盡管州政府對電力企業(yè)的監(jiān)管并沒有在保護公眾利益和維護公共電力企業(yè)利益之間做出優(yōu)先性選擇，但卻明白無誤地表明了政府關(guān)注的，一是電力產(chǎn)品的價格；二是關(guān)注投資者進行必要的投資以保證供電的可靠性。1935年美國國會通過了“公共機構(gòu)持股公司法”（PUHCA）。該法案將電力服務(wù)權(quán)授予地方性電力公司，同時州政府對電力零售交易進行監(jiān)管。PUHCA限制其他電力公司的發(fā)電業(yè)務(wù)進入那些已經(jīng)授權(quán)給某個公共電力公司提供電力服務(wù)的特許區(qū)。這樣事實上，公共電力公司就沒有競爭。隨后，美國國會又通過了聯(lián)邦電力法（FEA）。該法授權(quán)聯(lián)邦政府進行州際電力交易的監(jiān)管。聯(lián)邦電力委員會負責(zé)州際電力批發(fā)價格的制定，而州內(nèi)的零售業(yè)務(wù)由州一級機構(gòu)監(jiān)管。這樣，到了1935年底，美國絕大多數(shù)電力交易在所謂的“回報率”或“基于服務(wù)成本定價”的框架下受到監(jiān)管。這一管制思想一直統(tǒng)治到20世紀的70年代，并由美國逐漸傳播到世界上主要的市場經(jīng)濟國家。��

　　70年代的兩次石油危機，重創(chuàng)了美國經(jīng)濟和電力工業(yè)。美國國會于1978年通過了“公共企業(yè)管制政策法（PURPA）”（做為“國家能源法”的第二部分“），雖然立法的初衷是鼓勵可再生能源的發(fā)展和新技術(shù)的采用，但事實上PURPA法卻為美國的電力市場打開了競爭的大門。隨后，在里根時期，奉行”供給學(xué)派“的主張，提倡放松管制和自由競爭。從而使得電力監(jiān)管體制進入了一個改革的新篇章，由此拉開了電力工業(yè)改革和電力監(jiān)管制度改革的序幕。1996年4月24日，美國聯(lián)邦能源管制委員會（FERC）發(fā)布了著名的888號法案，通過開放非歧視性的輸電服務(wù)促進電力批發(fā)市場的競爭。��

　　美國對經(jīng)濟管制的新思路，被英國的撒切爾首相采用和發(fā)揚，電力工業(yè)私有化、打破垂直一體化壟斷、重組電力工業(yè)的市場化結(jié)構(gòu)、改革和重構(gòu)電力監(jiān)管體制，成為了英國電力改革不可分割的組成部分。 1989年，英國《電力法》確立了電力所有權(quán)從國家向私人投資者的轉(zhuǎn)變、引入競爭性電力市場和建立獨立的管制制度。英國電力工業(yè)改革的模式為許多國家所效仿。特別是20世紀80年代以來，全球電力工業(yè)市場化改革浪潮風(fēng)起云涌。與15年前相比，除非洲及亞洲的少數(shù)國家外，目前世界上大多數(shù)國家都已經(jīng)或正在進行電力工業(yè)的市場化改革。這些國家在建立電力市場、引入競爭的同時，建立與之相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。如英國、加拿大、阿根廷、巴西、印度、波蘭等國，在實行電力改革時，都成立了專門的全國性監(jiān)管機構(gòu)。歐盟委員會在“1996歐盟電力改革指令”中明確要求其所有成員國“建立一定的有效的監(jiān)管機制，保證透明度，以避免濫用某些壟斷市場的行為，尤其是損害消費者、帶有掠奪性的行為”。到2001年4月，除德國以外的所有歐盟成員國都進行了監(jiān)管體制改革，建立了電力或能源監(jiān)管機構(gòu)，明確了與電力市場結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容。�ィǘ�）國外現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的基本特點

　　世界各國電力監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管者制衡機制等方面，取決于各自的電力市場模式、引入競爭的范圍和程度、電力行業(yè)結(jié)構(gòu)和特點、國家政治體制、法律制度、國家的地域面積等，也受電力工業(yè)歷史狀況的影響。因此，各國電力監(jiān)管體制各有特色，不盡一致。��

　　1.電力監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置和屬性��

　　國外電力監(jiān)管主要有兩種典型的模式，一是獨立的電力監(jiān)管模式。以英美為代表的以及受英美法系影響較深的澳大利亞和南美國家大多數(shù)采取的是單獨設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)模式，集中監(jiān)管職能于一體，監(jiān)管機構(gòu)獨立于政府部門，具有較強的權(quán)威性和中立性。而且這種監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢是，由專門單一的電力監(jiān)管逐漸與天然氣及其他能源合并，實行能源的綜合監(jiān)管，以節(jié)省監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率。��

　　二是非獨立監(jiān)管模式。日本以及1998年以前歐洲大陸法系國家（如法國、德國等）總體上采取政監(jiān)合一的監(jiān)管模式。��

　　在獨立監(jiān)管模式，由于中央和地方監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系不同，又存在著兩種類型：其一是垂直監(jiān)管模式，即成立一個全國統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)并設(shè)立若干分支機構(gòu)進行監(jiān)管，如英國、阿根廷、新西蘭等國家只設(shè)立國家電力管制機構(gòu)，根據(jù)電力管制的實際需要，在各地設(shè)立若干辦事機構(gòu)。其二是分級監(jiān)管的方式，采取這種方式的國家一般為如美國、澳大利亞等聯(lián)邦制國家。美國在聯(lián)邦和州分別設(shè)置了電力管制機構(gòu)，在聯(lián)邦一級成立了聯(lián)邦能源管制委員會（FERC），是隸屬于美國能源部的一個獨立機構(gòu)。美國各州還成立了公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)各州的電力監(jiān)管。各州的電力監(jiān)管機構(gòu)具有很大的自主性。��

　　從發(fā)展趨勢上看，電力監(jiān)管機構(gòu)普遍由政府行政部門的直接監(jiān)管向獨立、專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)方向發(fā)展。很多原來采取政監(jiān)合一或由政府部門直接監(jiān)管的國家，紛紛分離政監(jiān)職能，建立獨立的專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)。歐盟委員會明確要求其成員國建立獨立的電力監(jiān)管機構(gòu)。至2000年底，歐盟15個成員國當中有12個已經(jīng)決定設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，其權(quán)利、權(quán)限、規(guī)模以及獨立程度因國別不同而有所區(qū)別。所謂獨立性包含兩個涵義：一是獨立于政府，以減少政府為達到短期政治目的而行使自由裁決權(quán)所造成的風(fēng)險，同時使該機構(gòu)有相當?shù)姆�(wěn)定性，不因政府的更迭而發(fā)生大的變化。二是獨立于股東，與受規(guī)制主體、私人投資者和消費者都保持一定的距離，以保證其中立性和公正性。 ��

　　監(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)費來源，有來自于政府財政撥款的，也有來自于被監(jiān)管企業(yè)繳納的費用，但主要形式是來自于被監(jiān)管企業(yè)交納的費用。��

　　2.監(jiān)管職能

　　監(jiān)管職能的確定是同電力市場的競爭程度密不可分的，換句話說，電力市場的競爭程度和市場結(jié)構(gòu)決定了監(jiān)管機構(gòu)的職能。競爭程度越低，越需要加強監(jiān)管。如前所述，監(jiān)管并不能根本解決壟斷體制下的福利損失問題，在電力工業(yè)盡最大可能引入競爭和市場機制，有限范圍原則得以普遍采用，即監(jiān)管機構(gòu)的重點應(yīng)放在競爭而不是監(jiān)管問題上，只要可能市場機制就應(yīng)成為主導(dǎo)，這樣監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)集中在判斷行業(yè)的壟斷成分和反壟斷等問題上。按照此理念建立的與市場化改革相適應(yīng)的電力監(jiān)管制度，就成為了電力監(jiān)管體制改革的基本方向。從監(jiān)管職能上，現(xiàn)代電力監(jiān)管制度有如下特點：��

　　一是隨著電力市場的逐步完善和市場功能的發(fā)揮，各國電力監(jiān)管體制改革的總趨勢是區(qū)分競爭環(huán)節(jié)（發(fā)電和售電）和壟斷環(huán)節(jié)（輸配電），放松競爭環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性監(jiān)管，加強自然壟斷環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價格監(jiān)管以及安全、環(huán)保和普遍服務(wù)等非經(jīng)濟性內(nèi)容的監(jiān)管（社會監(jiān)管）。監(jiān)管改革的理念是在競爭環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場功能，監(jiān)管主要集中在壟斷環(huán)節(jié)，使得監(jiān)管的對象和內(nèi)容均集中，以提高監(jiān)管的有效性和效率。對競爭環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性監(jiān)管，不再實行以往嚴格的準入和價格管制；監(jiān)管的目標是鼓勵公平競爭、防止市場的壟斷、保證公平、有效競爭的市場秩序；監(jiān)管的具體內(nèi)容和手段是行業(yè)準入（此處對準入的監(jiān)管主要是審查企業(yè)的資質(zhì)、是否符合環(huán)境要求和技術(shù)要求等，而不是限制進入的準入管理）、股權(quán)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護、服務(wù)質(zhì)量等。對壟斷環(huán)節(jié)——輸配電的經(jīng)濟監(jiān)管，主要是網(wǎng)絡(luò)開放、輸配電價、服務(wù)質(zhì)量等，其中輸配電價格和網(wǎng)絡(luò)的公平接入是監(jiān)管的核心。社會性監(jiān)管則主要是對涉及技術(shù)（如系統(tǒng)規(guī)劃、運行）、安全、消費者利益、清潔能源發(fā)展、污染物排放、環(huán)境保護、普遍服務(wù)等方面進行監(jiān)管。 ��

　　二是由保護性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，此特征更多地體現(xiàn)在監(jiān)管的核心內(nèi)容——輸配電價格監(jiān)管上。所謂價格的保護性監(jiān)管是指過去廣泛采用的投資回報率的價格監(jiān)管工具。就基于投資回報率的價格監(jiān)管而言，試圖讓公眾代表參與制定電價、回報率和投資的方式，達到促進電力公司履行服務(wù)義務(wù)和防止出現(xiàn)壟斷利潤的目的。但是，這種方法的致命缺陷是，首先，采用投資回報率監(jiān)管，政府管制機構(gòu)必須掌握充分信息，從而必須支付昂貴成本和需要龐大的官僚機構(gòu)。其次，政府規(guī)制者掌握的信息相對公司而言仍不完備，由于信息不對稱導(dǎo)致政府同公司就回報率進行談判時，處于不利地位。再次，是固定回報率不能創(chuàng)造一種激勵機制，促進公司降低成本。由于投資回報率按法定比例固定不變，因此電力公司的利潤率既有保證又固定不變，這樣就缺乏一種促進電力公司降低成本的激勵機制。事實上，這一價格監(jiān)管方法是使被監(jiān)管者利益“法定”化的保護性監(jiān)管。

　　�プ罡呦迌r的價格監(jiān)管（RPI—X）是一種新的規(guī)制工具，它是在考慮了物價指數(shù)的前提下，對輸配電價格實行最高限價，并且此最高限價不是長期固定不變的，而是定期進行調(diào)查和調(diào)整，通常是逐步下調(diào)的。監(jiān)管機構(gòu)提前制定下一階段的最高限價，要求輸、配電公司在所要求的時間，其輸配電價格必須低于最高限價。這樣就對被監(jiān)管者創(chuàng)造了一個提高效率、降低成本的激勵機制，故而稱其為激勵性監(jiān)管。這一激勵性的價格監(jiān)管方式，被越來越多的國家所采用，而且還在電信、天然氣、供水等產(chǎn)業(yè)中都得到應(yīng)用。��

　　但是，由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家發(fā)展階段不同，電力改革的目標選擇和改革重點存在著明顯的差異。發(fā)達國家在電力市場成熟、電力供給大于需求的前提條件下，改革的重點是價格的激勵性監(jiān)管，以改進企業(yè)的經(jīng)營績效、提高行業(yè)運行效率、降低電價和提供多種服務(wù)；發(fā)展中國家卻面臨發(fā)展電力、推動經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)社會發(fā)展目標等任務(wù)，電力改革的重點是要保證電力系統(tǒng)的安全運行、吸引新投資以支持電力行業(yè)發(fā)展。��

　　3.監(jiān)管的監(jiān)督制衡機制

　　許多國家監(jiān)管的監(jiān)督制衡機制由如下三方面組成：��

　　一是實行政監(jiān)分離。政府各部門負責(zé)政策和規(guī)劃的制定；監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行政府政策，對電力市場進行日常的、專業(yè)化的監(jiān)管。政策制定職能和監(jiān)管職能的分離，避免了監(jiān)管機構(gòu)既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利和減少決策失誤。��

　　二是法律授權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及其監(jiān)管職能得到法律的明確授權(quán)，監(jiān)管機構(gòu)的一切行為都置于法律和監(jiān)管規(guī)則的框架下，依法監(jiān)管，從而避免了監(jiān)管機構(gòu)濫用權(quán)利。��

　　三是透明度。透明度的實現(xiàn)主要表現(xiàn)在：清晰地描繪監(jiān)管機構(gòu)的作用范圍；公開其決策機制；明確的制定監(jiān)管規(guī)則和仲裁爭議的程序；公布其決定以及做出決定的理由；將監(jiān)管機構(gòu)的行為和被監(jiān)管者的履行行為定期向公眾報告；規(guī)定有效的上訴機制；將監(jiān)管機構(gòu)的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進行詳細地審查。��

　　四是爭端解決機制。一般采取仲裁和司法兩類，如澳大利亞的電力法庭。��

　　綜上所述，現(xiàn)代電力監(jiān)管體制具有如下特征：�オ毩⑿�；�フ�監(jiān)分離；�シ潘山�(jīng)濟監(jiān)管，加強壟斷環(huán)節(jié)及社會監(jiān)管；�シ�律授權(quán)，依法監(jiān)管；�ビ行ПO(jiān)督和制衡機制。