一、問題的提出我國農村稅費改革的主要內容是“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”[1]，其核心是清理農村各項收費，以農業(yè)稅收方式規(guī)范征收。有學者對于農民上訪問題做了抽樣調查，按照上訪問題的性質分為以下類別：農民負擔問題（63），土地問題（51），村干部貪污受賄問題（24），村級選舉違法（4），農村教育問題（4），打擊報復問題（30），政法部門徇私枉法（12），其他問題（6）。在194個樣本中農民負擔問題占了近1/3.[2]由此可見，農民負擔問題成為制約農村經(jīng)濟和民主政治發(fā)展的重要桎梏，而農村稅費改革也主要是從減輕農民負擔、增加農民收入的角度出發(fā)，但改革的內容則更多是從政策性問題的角度思考。

　　雖然政策對于解決現(xiàn)有的迫切問題具有即時效力，但稅費改革不僅牽涉農村的稅費征收更是關系著農村公共財政體制的建立、關系著我國財政分權的體制完善。無論從現(xiàn)實或是長遠的角度看，理論的支撐或者說理論上的正當性是政策切實施行必不可少的指導。

　　農村稅費是農民的主要負擔來源，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下政府的主要收入來源。目前我國的農業(yè)稅收主要包括農業(yè)稅、牧業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、屠宰稅。而農村收費則多種多樣，主要有村提留（包括公積金、公益金、管理費）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌（包括教育費附加、民兵訓練費、計劃生育費、優(yōu)撫費、道路建設費、農村衛(wèi)生費）、其他收費（包括行政事業(yè)性收費、公益服務費、中介服務費、其他收費和集資）。[3]從農民的這些收入上繳的用途可見，鄉(xiāng)、村政府作為基層政府承擔了大量的行政管理職能，可以認為農民的負擔實際是為其所享受到的公共物品支付的對價（稅作為共物品的對價，而費作為準公共物品的對價）。但這種對價的支付倘若是符合關于公共物品的界定，那么又何來的農民不堪重負的問題呢？農民的支付和其所得是否實現(xiàn)一一對應？到底是現(xiàn)實給理論開了個玩笑？還是理論在現(xiàn)實中的蒼白無力？

　　從鄉(xiāng)村承擔的職能，我們可以看到鄉(xiāng)、村政府的事權覆蓋面廣，但作為國家一級政府，其收入來源的法定性（包括來自下級的上繳、來自上級的轉移支付、來自對公民的征收等等）在憲法等法律中是否真正得到確定？其征收的正義性、程序的法定性是否有法定依據(jù)？與之相對應的農民的權益的保障也是憲法權利的一部分，是否有救濟的途徑等等？

　　這些問題都不僅是“稅費改革”可以涵蓋的，稅費改革背后涉及的是我國整個公共財政、民主財政的建立、健全。

　　二、基層政府財政規(guī)范的缺失

　　在農村基本實行的是多收多支，有學者指出，我國農村財政體制“零和不對稱博弈”，在農村財政體制中，農民處于被動和受控的地位，而農村基層政權處于支配和主控地位。在一定程度上，農村基層政權與農民之間的利益關系表現(xiàn)為你有我無、你多我少的關系。[4]而鄉(xiāng)政府的行為扭曲主要集中在亂收費上，由此造成了農民負擔問題。因此也有學者認為，在市場經(jīng)濟中，基層政府成為公共資源的壟斷集團，成為從事經(jīng)營的“經(jīng)濟行動者”。[5]但基層政府作為事實上的一級政府，其在收入和支出方面的自主權并無法律規(guī)范。

　　從信息經(jīng)濟學的角度來看，非對稱信息中擁有私人信息的一方稱為代理人，不了解這些私人信息的一方稱為委托人。在非對稱信息環(huán)境中，要保證委托－代理關系成立，要求委托人對代理人的支付不小于后者參與這個契約的機會成本，這稱為委托人面對的參與約束；由于個體是理性的，代理人是否吐露他掌握的實情，依賴于他這樣做是否比隱瞞信息得到更高的收益，或者，簡單地說，這依賴于博弈規(guī)則。

　　中央政府是代表正國家行使宏觀調控權、收入再分配等職能的最高一級政府，地方政府（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）可以說是中央政府的代理人�！秶�際社會百科全書》認為，地方政府“一般可以認為是公眾的政府，它有權決定和管理一個較小地方內的公眾政治，它是地區(qū)政府或中央政府的一個分支機構”。[6]基層的一級地方政府，也是直接提供社會服務、同公眾直接打交道的一級政府。雖然政治上的“討價還價”無法量化，但一些規(guī)律的得出對于基本制度的設計可以是一個理論的檢驗。

　　在中央集權的政治體制下，地方政府作為中央政府的政治代理人，只被視為是中央的派出機構，其權力來源于中央。地方享有的各項權力只是中央權力的分流，地方?jīng)]有獨立的財政權力，相應地也缺乏獨立的財政收入。中央政府作為委托人給予代理人的支付，通常只是政策性優(yōu)惠，而對于地方官員（地方政府的代理人）一般是給予聲譽和政治升遷的機會作為獎勵。而這些支付只是作為非正式規(guī)則被沿襲下來，雖然執(zhí)行的成本由于歷史的默認而相對較低，但真正獲得這些支付的條件同樣也是非制度的，因此執(zhí)行成本降低的同時尋求制度外績效的成本實際上卻在增長。因此地方的權力完全是由中央賦予的時候，權力的高度集中性并不能保證權力意志的有效落實。由于權力的分流和中央集權的主導地位，實際上在現(xiàn)有的分權體制下，一方面地方缺乏努力發(fā)展經(jīng)濟的動機，另一方面中央缺乏對地方的充分信任，因此雙方理性選擇導致的結果可以說是兩敗俱傷。[7]

　　在我國以農民人口占多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又比一般的地方政府更有特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及城市地區(qū)的區(qū)政府，從性質上都是直接面向農村或城市居民提供服務的基層政府，是縣級政府或地市政府職能在農村地區(qū)進一步延伸。[8]但我國憲法第一百零七條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”根據(jù)憲法對國家縱向權力的配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無獨立管理權。雖然憲法上行政體制基本級次是四級，但事實上是五級，而村民委員會僅作為基層自治組織，雖然直接為社會公眾提供社會公共服務，但并非一級政府單位；因此村的經(jīng)費來源也主要是農民繳納的稅費，而稅收的法定性決定著村政府無權對其自收自支。而費的不規(guī)范則是最佳突破口。村級財政的缺失，才是“零和不對稱博弈”的真正根源。

　　試以鄉(xiāng)統(tǒng)籌為考察對象。1984年中發(fā)[1984]1號文件是正式規(guī)定并允許收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一個文件，指出“中央、國務院各有關部門布置的農村教育、計劃剩余、民兵訓練、優(yōu)撫、交通等各項民辦公助事業(yè)所需經(jīng)費，各地可根據(jù)農民的經(jīng)濟狀況，由鄉(xiāng)人民代表大會定項限額提出預算，報縣人民政府批準，由基層統(tǒng)籌使用”。1985年10月《中共中央、國務院關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》指出鄉(xiāng)統(tǒng)籌費只作為一種過渡性的辦法。1991年國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》正式規(guī)范了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的性質、用途，屬于集體經(jīng)濟組織范圍內全體農民所有，主要用于本鄉(xiāng)民辦公助事業(yè)。而統(tǒng)籌費本質是向農民征收的稅，主要用于全體社會成員共同享受的公益事業(yè)等政府職能行為。由此可見，鄉(xiāng)村無獨立的財政來源，卻承擔著大量的支出，而這些支出的定性從理論上來說是本應劃入財政。這樣鄉(xiāng)、村財政就陷入這樣一個循環(huán)：

　　首先，費的界定不規(guī)范。OECD對收費的定義是：收費是對享受政府所提供的服務的受益人收取與成本相對應的費用。在滿足下列條件時，征收可以被視為時無償?shù)模阂皇琴M用大大超過服務的成本，二是費用的支付者并非利益的獲得者，三是政府并不根據(jù)收到的征收額提供相應的具體服務，四是只有付費的人受益，但每個個人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一項政府收入形式符合上述所列條件，那么這種收入即為稅收而非收費。[9]而我國目前很多費實際上都是稅的性質，屬于公共物品的支付，而在農村的征收卻變成了一種變相的剝奪，如義務教育、公共衛(wèi)生等。

　　其次，農民承擔的所有稅費都是自上而下作為任務確定并分解下達的，農民沒有不接受的余地，而地方政府制定的改革規(guī)則缺少法律法規(guī)的支撐，對上一級權力部門沒有任何約束力。但當上級權力部門根據(jù)自身的壟斷權和部門利益自上而下出臺各種收費項目，卻對地方政府構成很強的約束力。

　　再次，鄉(xiāng)政府、村委會的運作和管理沒有經(jīng)費保障，而籌集并占有一定數(shù)量的公共產(chǎn)品是農村基層政權組織實現(xiàn)其職能的重要前提，因此收費是彌補農村公共產(chǎn)品供給短缺的主要制度創(chuàng)新形式，但農村制度外公共產(chǎn)品供給的決策程序，自上而下的單方意志收費的缺口可能越開越大，在零和不對稱博弈中實際上沒有真正的勝利者。

　　三、稅費改革的路徑分析

　　改革實際上是一種制度變遷。何謂制度，按平喬維奇的話說，就是對人類重復交往所做的法律的、行政的和習慣性的安排。而制度變遷得以實現(xiàn)，取決于各方利益主體的力量對比，即打破制度帶來的效用要高于遵循制度的效用。同時要求制度本身對所調整的行為主體具有有效性，即制度規(guī)則必須對所有有關的行為主體都有約束力。

　　稅費改革涉及的是中央、地方和農民三方利益的協(xié)調。改革不僅僅是微觀主體的要求，也是中央政府和地方政府為緩解彼此間不信任和利益損失的嘗試。傳統(tǒng)觀點認為中央和地方政府是統(tǒng)一的利益主體，改革只是政府與微觀主體之間的博弈，實際上陷入了將改革限于二元博弈的誤區(qū)，由于知識分散性分布的特性決定了集權是無論如何不可能實現(xiàn)最優(yōu)的信息分布從而獲得最優(yōu)收益，而微觀主體和政治組織天然的性質不相容，又決定著微觀主體進入改革的壁壘很難逾越（主要是政治壁壘），因此長期以來討論的政府如何還權于民，實際上缺乏實現(xiàn)的溝通環(huán)節(jié)，即政府雖然承諾賦權利于農民，但具體實施改革的仍要落實于特定的地方組織，而地方政府的參與動力并未有效地被激發(fā)（地方政府得到的支付只限于維持的動力而缺乏革新），因此中央權威一旦有絲毫動搖，地方官員是缺乏參與改革的激勵的。

　　農村的一系列改革在建立了一個以個人和社區(qū)權益為基礎的村民社會的同時，由于農村經(jīng)濟民主制度建設和政治民主環(huán)境培育滯后，導致農村基層政府的運行，僅有自上而下的行政行約束，缺少自下而上的民主化過程的制約（不僅體現(xiàn)在下級政府對上級的服從，更體現(xiàn)為農民對政策命令的服從）。因此農村稅費改革的落腳點不僅在于從農民那里拿多少錢，也不僅是為了減輕農民負擔，而是如何進一步規(guī)范農民負擔行為，處理好國家、集體、農民三者之間的收入分配關系，建立一個穩(wěn)定的農民負擔制度，從而規(guī)范農民負擔提取和使用方法，規(guī)范農村基層組織的財務制度，規(guī)范國家的農業(yè)稅制和農村基層民主制度。

　　2000年和2001年的試點及擴大試點，下放試錯權，說明了地方政府的成功關鍵的一條是縮短行政代理鏈。汪丁丁[10]認為，改變體制的權利（這是一種政治的“權力”）與獲取體制變革產(chǎn)生的利潤的權利分屬兩個獨立的社會團體，那么這兩個團體的合作是制度創(chuàng)新的前提。代理鏈的縮短實際上就是實現(xiàn)了兩個權利的直接結合。

　　忽視了地方政府權力和權利的對稱，將使得改革到最后不是成為尋租的工具，違背了改革初衷，就是成為眾矢之的在罵聲中敗走麥城。而地方政府的變革又取決于變革成本和變革收益的衡量（在這里暫時排除人格因素，假定中央任命的所有官員都是同質的），因此雖然制度不可以改變人性但卻可以改變人的選擇，因此分權既是改革的目標也是改革的起點。而分權中最關鍵的權在于財權和事權的對稱劃分，這也是解決問題的關鍵所在。

　　一方面，政府事權和市場事權邊界不清晰，一些政府事權財政沒有承擔起來，同時政府又越位承擔了很多本應又市場提供的事權，直接造成各級政府支出規(guī)模居高不下。而一直以來，各級政府間也沒有建立合理的、法制化的事權支出格局，上級政府憑借體制制定下放的事權但不給予財力保證，事權支出過多沉淀在基層財政，卻得不到相應的財權支持，導致財政運行困難。[11]從政府職能上看，中央和省級政府具有收入再分配職能，但中央與省級政府的收入再分配，又無法明確針對基層財政進行。財力分配權與轉移支付調控權都高高在上，這就使得基層財政既無法從財政體制本身的財力分配上獲取足夠多的收入，也無法通過轉移支付制度獲取足夠多的收入。在各級政府“財政自利”的影響下，即使中央或省級政府又足夠多的轉移支付規(guī)模，也會造成更多的收入滲透。[12]

　　財政分權實質上就是給予地方一定的稅收權力和支出責任范圍，并允許地方政府自主決定其預算支出規(guī)模與結構，使處于基層的地方政府能夠自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結果是地方政府能夠提供更多更好的服務，因此財政分權的精髓在于地方政府擁有合法與合意的自主權進行決策。深層考慮也在于各級決策納稅人和政府支出受益人的意愿表達能夠匹配，使得政府決策更貼近民眾，符合民主原則中更接近民眾的基本要求，即人民有對于自己最為接近的地方事務基于憲法規(guī)定有自我決定與形成的權限。而中央和地方的這種分權必須建立在法治主義的基礎上，即財政分權體制必須有明確的憲法、法律依據(jù)。這種民主性分工，可以視為是廣泛的納稅人進行立憲性財政選擇的結果，即對科層組織民主性分工原則和制度的同意和選擇。財權和事權對應才能保證地方自主決策的空間，而事權實際上包括了變革的權力。而我國目前的分稅制實際上采取了以稅收返還為主、專項補助為輔的轉移支付制度。分稅制所要求的規(guī)范化的轉移支付資金形式，并沒有在地方各級的財政資金轉移中占據(jù)主要地位。

　　因此與其維持表面上強大而統(tǒng)一的國家權力，不如從財政權力分割入手，逐步實現(xiàn)憲法上的聯(lián)邦分權，不再是一種機械的“行政權轉讓”。實際上制度化本身意味著參與人策略決策的程序化和關于其他參與人決策的不確定性的減少。[13]過去那種非制度化的分權削弱了中央對地方政府的監(jiān)控，也降低了中央對地方政府的信任度，更是加重了農民對政府的不滿。

　　民主政治，給人民一個參與政治的制度性渠道，當然意味著人民對國家權力的制約。對中央政府而言，民主政治的最大意義在于其統(tǒng)治的合法性，最高統(tǒng)治者由人民選舉產(chǎn)生，其權力的基礎在于人民，因而也獲得了超越于國家內部任何組織之上的權威，這種最高統(tǒng)治者和人民之間的直接聯(lián)系對中央政府的權威是至關重要的，沒有這樣一種直接關系，中央政府的權力不可能深入社會的各個角落。實際上中央對于權力收縮所能做的也是可以做到的并不是消除地方主義，而是如何協(xié)調利益。中央權力的增強并不表現(xiàn)在能夠遏制地方利益，而是表現(xiàn)在能夠有效地容納地方利益。[14]

　　四、結語

　　稅費改革的核心在于公共財政的建立，而關鍵則在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能定位。有學者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應保留最基本的社會事務管理能力，不對經(jīng)濟增長目標和自身財政負責，也不具備自我擴張和資源掠奪能力。[15]即使之利益中性化。但這并不是最后的目標所在。

　　2000年《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，改革和完善縣、鄉(xiāng)財政管理體制。根據(jù)分稅制財政體制的要求，明確劃分縣、鄉(xiāng)政府事權與財權，新增的農業(yè)稅收入原則上留 給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。……保障基層政府履行職能所需支出。2000年8月財政部《關于改革和完善農村稅費改革試點縣、鄉(xiāng)財政管理體制的指導性意見》，明確劃分縣、鄉(xiāng)政府的財政支出責任，合理調整支出范圍。各地要根據(jù)農村稅費改革后的新情況，按照有利于提高效率和便于管理的原則，明確劃分縣、鄉(xiāng)政府的支出責任。指出相應調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出事權范圍�？梢哉f如何實現(xiàn)權責相一致、實現(xiàn)基層的民主政治才是改革的終點。

　　注釋

　　[1] 即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；用三年的時間逐步減少直到全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農業(yè)稅政策、調整農業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農業(yè)稅稅率上限為7%；改革提留征收和使用辦法，以農業(yè)稅額的20%為上限征收農業(yè)稅附加，替代原來的村提留。

　　[2] 參見趙樹凱：“上訪事件和信訪體系——關于農民進京上訪問題的調查分析”，載于徐勇主編：《三農中國》，湖北人民出版社2003年版。

　　[3] 參見國風：《農村稅賦與農民負擔》，經(jīng)濟日報出版社2003年版，第36－40頁。

　　[4] 參見農村稅收制度改革研究課題組：“關于進一步深化農村稅費改革的思考”，載于國家稅務總局政策法規(guī)司編：《中國稅收政策前沿問題研究》，中國稅務出版社2003年版。

　　[5] 張靜：《基層政權——鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版，第51頁。

　　[6] 轉引自騰霞光：《農村稅費改革與地方財政體制建設》，經(jīng)濟科學出版社2003年版，第31－32頁。

　　[7] 現(xiàn)實的政治制度的權力安排是一個長期的契約，有學者通過廣延型的博弈分析，以及矩陣分析，給出了具體的證明。參見平新喬：《微觀經(jīng)濟學十八講》，北京大學出版社2001年版。

　　[8] 騰霞光：《農村稅費改革與地方財政體制建設》，經(jīng)濟科學出版社2003年版，第40頁。

　　[9] 轉引自鄧聯(lián)繁：《中國稅費改革的現(xiàn)狀與對策》，中國民主法制出版社2001年版，第5頁。

　　[10] 參見汪丁丁：“再論制度創(chuàng)新的一般過程”，載于《效率&#8226；公平與深化改革開放》，中國留美經(jīng)濟學會、《中國經(jīng)濟論壇》編委會，北京大學出版社1993年版。

　　[11] 如專項撥款，是上級政府越位承擔下級事權的表現(xiàn)形式。劃分不明，責任不明，事權界定的非法制化是最大的低效率。

　　[12] 騰霞光：《農村稅費改革與地方財政體制建設》，經(jīng)濟科學出版社2003年版，第50頁。

　　[13] 青木昌彥：《比較制度分析》，上海遠東出版社2001年版，第207頁。

　　[14] 參見鄭永年、王旭：“論中央地方關系中的集權和民主問題”，《戰(zhàn)略與管理》2001年第3期。

　　[15] 趙樹凱在由中國社會科學院農村發(fā)展研究所、中國體制改革研究會等單位舉辦的“第三屆中外農業(yè)現(xiàn)代化比較國際研討會”上的發(fā)言，2003年19~21日，參照杜珂整理的會議觀點綜述。轉引自何慧麗：“農民增收的兩大制約因素”，載于徐勇主編：《三農中國》，湖北人民出版社2003年版。