【摘要】根據(jù)經(jīng)濟(jì)、金融形勢的發(fā)展不斷改革，是美國最大程度發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度效力的主要做法。2006年美國再次對存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。我國當(dāng)前正積極推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)，借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　關(guān)鍵詞：美國；存款保險(xiǎn)制度；發(fā)展；啟示

　　隨著我國金融業(yè)對外開放步伐加快，中小規(guī)模存款性金融機(jī)構(gòu)紛紛發(fā)展，競爭加劇，市場化風(fēng)險(xiǎn)暴露的可能性也隨之加大。無論是出于對存款人的保護(hù)，還是從維護(hù)金融體系的安全和穩(wěn)定出發(fā)，我國都應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，充分借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)，建立我國的存款保險(xiǎn)制度。美國是世界上最早建立存款保險(xiǎn)制度的國家，近年來不斷改革其存款保險(xiǎn)制度。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，對推動(dòng)建立適合我國國情的存款保險(xiǎn)制度具有重要意義。

　　一、美國存款保險(xiǎn)制度的新發(fā)展

　�。ㄒ唬�將銀行保險(xiǎn)基金與儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)協(xié)會(huì)保險(xiǎn)基金合并成存款保險(xiǎn)基金。2005年底前，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司管理的存款保險(xiǎn)基金包括銀行保險(xiǎn)基金（BIF）和儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)保險(xiǎn)基金（SAIF），分別對應(yīng)所有的被保險(xiǎn)銀行和被保險(xiǎn)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)。但近年來，這一狀況已發(fā)生巨大變化。首先，銀行和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)界限日益模糊，兩者特許經(jīng)營權(quán)的許多法定差異已縮小，繼續(xù)維持兩個(gè)不同基金勢必增大市場成本。其次，許多金融機(jī)構(gòu)尤其是儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)同時(shí)持有銀行保險(xiǎn)基金和儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)保險(xiǎn)基金承保的存款，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金實(shí)際上變成一個(gè)混合基金，繼續(xù)對存款保險(xiǎn)基金進(jìn)行區(qū)分實(shí)際上增大了基金操作的復(fù)雜性。再次，銀行和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)所需繳納的保費(fèi)并不僅基于自身的風(fēng)險(xiǎn)，還要視各自所對應(yīng)的保險(xiǎn)基金規(guī)模來確定，存在“同樣風(fēng)險(xiǎn)特征的機(jī)構(gòu)支付不同保費(fèi)”的狀況。如，1995年和1996年時(shí)，被銀行保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)評級為最佳（“1A”類）的機(jī)構(gòu)無須繳納保費(fèi)，而被儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)保險(xiǎn)基金評為最佳（“1A”類）的機(jī)構(gòu)仍需支付保費(fèi)�；�于以上原因，新法案將銀行保險(xiǎn)基金與儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)保險(xiǎn)基金合并成一家新的基金——存款保險(xiǎn)基金（DIF）。同時(shí)將自我管理的退休金賬戶的保險(xiǎn)上限提高到25萬美元。經(jīng)過本次改革，既壯大了存款保險(xiǎn)基金的實(shí)力，又避免風(fēng)險(xiǎn)相同但因執(zhí)有牌照不同的被保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在繳納保費(fèi)方面存在的差異，同時(shí)也利于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司節(jié)省管理成本，提高存款保險(xiǎn)基金運(yùn)作的效率。

　�。ǘ�）改進(jìn)費(fèi)率體系。美國的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率體系主要存在以下弊端：一是絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)不需繳納保費(fèi)，使風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制失去普遍的約束性。根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)存款保險(xiǎn)基金規(guī)模高于當(dāng)年被保險(xiǎn)存款總額的1.25％以后，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司不再對評級最高的“1A”類存款機(jī)構(gòu)征收保費(fèi)。根據(jù)目前評級情況，約有94％的銀行依上述規(guī)定不需繳納保費(fèi)。在這種情況下，業(yè)務(wù)增長較快的機(jī)構(gòu)可能蘊(yùn)涵更大風(fēng)險(xiǎn)，卻無須為此支付代價(jià)。這種風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制若長期執(zhí)行下去，可能會(huì)偏離預(yù)期損失結(jié)果，扭曲市場行為。二是現(xiàn)行保險(xiǎn)費(fèi)定價(jià)機(jī)制不科學(xué)。在現(xiàn)有體制下，風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)體現(xiàn)的只是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)過去的記錄，缺乏風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)識別機(jī)制。三是費(fèi)率體系對風(fēng)險(xiǎn)細(xì)分程度不夠。根據(jù)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在2001年的測算，在“1A”類被保險(xiǎn)銀行中，對存款保險(xiǎn)基金完全沒有損失威脅的銀行只有42.7％。針對這一問題，新法案明確提出要改革當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度。目前聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司已開始擬定新的保費(fèi)征收方案，主要有：（1）在風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)方面，對大、小銀行區(qū)別對待，把資產(chǎn)規(guī)模大小作為考慮因素之一來建立差別風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率體系。（2）在風(fēng)險(xiǎn)評估方面，更多考慮市場信息。（3）授權(quán)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司董事會(huì)根據(jù)被保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)對存款保險(xiǎn)進(jìn)行定價(jià)的權(quán)力。

　�。ㄈ�）存款保險(xiǎn)儲(chǔ)備水平由固定比例調(diào)整為區(qū)間浮動(dòng)。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度目前所采用的評估體系是依據(jù)1991年頒布的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》（FDICIA），規(guī)定存款保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備水平的目標(biāo)比率DRR（存款保險(xiǎn)基金額／被基金保險(xiǎn)的存款額）必須維持在一定水平。當(dāng)?shù)陀诖怂�平時(shí)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司將采取兩種方式補(bǔ)足：一是在一年內(nèi)收足基金規(guī)定的目標(biāo)比率。二是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司收取最低不小于存款0.23％的費(fèi)率，在15年內(nèi)收足資金，使基金達(dá)到目標(biāo)水平。2005年底，銀行保險(xiǎn)基金占被保險(xiǎn)銀行類機(jī)構(gòu)被保險(xiǎn)存款比例約為1.23％；儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)保險(xiǎn)基金占被保險(xiǎn)的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)被保險(xiǎn)存款比例約為1.29％。

　　新法案對存款保險(xiǎn)儲(chǔ)備水平由原來1.25％的固定比例更改為1.15％－1.5％區(qū)間浮動(dòng)，允許聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在實(shí)際儲(chǔ)備比例發(fā)生下述變化時(shí)采取行動(dòng)：（1）當(dāng)儲(chǔ)備率低于或預(yù)計(jì)6個(gè)月內(nèi)會(huì)低于1.15％時(shí)，采取恢復(fù)計(jì)劃，保證存款保險(xiǎn)基金在5年內(nèi)恢復(fù)到1.15％的水平。（2）當(dāng)儲(chǔ)備比例在1.35％至1.5％之間時(shí)，將基金高}出1.35％比例部分中的一半以紅利方式向所有被保險(xiǎn)成員返還。（3）如果儲(chǔ)備比例超過1.5％，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司須將高出1.5％比例部分以紅利方式向所有被保險(xiǎn)成員返還。新法案確立了保費(fèi)返還制度，保費(fèi)的返還主要依據(jù)各機(jī)構(gòu)過去支付的保費(fèi)和當(dāng)前實(shí)際費(fèi)率確定，并綜合考慮其歷史貢獻(xiàn)和現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)狀況，對資本充足并管理良好的存款機(jī)構(gòu)可減輕其保費(fèi)負(fù)擔(dān)，對風(fēng)險(xiǎn)狀況較差的存款機(jī)構(gòu)則保費(fèi)不變，并敦促其加快改變現(xiàn)狀，體現(xiàn)“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的原則。

　　（四）存款保險(xiǎn)限額與通貨膨脹掛鉤。由于通貨膨脹和通貨緊縮的存在，保險(xiǎn)限額的真實(shí)價(jià)值經(jīng)常發(fā)生變化。為維持保險(xiǎn)限額的實(shí)際值，美國自成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度以來已先后進(jìn)行6次保險(xiǎn)限額調(diào)整。新法案將通過指數(shù)化方案來確保保險(xiǎn)限額實(shí)際值的穩(wěn)定增長，授權(quán)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司董事會(huì)和國家信用社管理局理事會(huì)根據(jù)通貨膨脹率，共同決定存款保險(xiǎn)基金和國家信用社共同保險(xiǎn)基金的存款保險(xiǎn)限額。將限額與通貨膨脹掛鉤除能夠減少物價(jià)變動(dòng)對保險(xiǎn)限額真實(shí)價(jià)值的影響，增強(qiáng)存款人對存款保險(xiǎn)制度的信心外；還有助于銀行和存款人更好地預(yù)測保險(xiǎn)限額增長的時(shí)間和數(shù)量，從而能更有效地制定財(cái)務(wù)計(jì)劃、降低成本。

　　二、對我國的啟示

　　我國當(dāng)前正積極推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)，盡管我國銀行體系、監(jiān)管體制及存款市場等與美國都存在很大差異，但美國存款保險(xiǎn)制度仍給予我們許多借鑒與啟示。尤其是2006年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的最新變革在一定程度上指引了存款保險(xiǎn)制度的未來發(fā)展方向，值得關(guān)注。

　�。ㄒ唬┝⒎ㄏ刃�。美國存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展史實(shí)際上是一部立法的歷史。不僅如此，美國會(huì)計(jì)、金融監(jiān)管、破產(chǎn)等各方面法律的不斷完善也為存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展提供了良好環(huán)境。在美國制定的基本法律框架下，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可發(fā)布具體管理規(guī)則來對有關(guān)原則進(jìn)行細(xì)化，體現(xiàn)出制度建設(shè)的靈活性。鑒于我國金融業(yè)對外開放和近年來國內(nèi)部分中小金融機(jī)構(gòu)不斷暴露的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。 有必要在法律基礎(chǔ)上建立存款保險(xiǎn)制度，以防范銀行擠兌與系統(tǒng)性金融危機(jī)。具體建議：一是在存款保險(xiǎn)制度建立和實(shí)施的同時(shí)，著手研究制定《存款保險(xiǎn)條例》，初步建立存款保險(xiǎn)制度的法律框架，使存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)行有法可依。二是在法律框架下明確強(qiáng)制保險(xiǎn)的基本原則。三是建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等必要的金融法規(guī)，從而完善存款保險(xiǎn)制度的法律基礎(chǔ)環(huán)境。

　�。ǘ�）建立強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)制度。目前，我國在存款保險(xiǎn)體系建立的初期選擇強(qiáng)制保險(xiǎn)制度具有現(xiàn)實(shí)意義。第一，與大多數(shù)采取自愿存款保險(xiǎn)體系的國家不同，我國的金融資產(chǎn)和銀行體系已初具規(guī)模，且正處于快速發(fā)展中，強(qiáng)制保險(xiǎn)是一種更合適的方式。第二，在自愿存款保險(xiǎn)制度下，存款保險(xiǎn)基金較難在短期內(nèi)形成規(guī)模，難以讓公眾對其產(chǎn)生足夠的信心，一旦出現(xiàn)銀行危機(jī)，存款保險(xiǎn)制度將形同虛設(shè)。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)監(jiān)督管理。在美國金融監(jiān)管體系中，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司建立了與各主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的良好信息溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，有權(quán)在關(guān)鍵時(shí)刻采取及時(shí)糾正行動(dòng)。正是這種監(jiān)管權(quán)、資產(chǎn)處置職能與其存款保險(xiǎn)職能的有效結(jié)合，保證了美國金融安全網(wǎng)功能的發(fā)揮，將大多數(shù)金融風(fēng)險(xiǎn)提前消除，降低存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行的成本。我國監(jiān)管體制仍處于不斷改革與完善中，在這種情況下，存款保險(xiǎn)制度不應(yīng)成為一種簡單的付款箱制度，應(yīng)在《存款保險(xiǎn)條例》中明確賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適度的監(jiān)管權(quán)與資產(chǎn)處置權(quán)，以加強(qiáng)對銀行業(yè)的監(jiān)管。同時(shí)，由于監(jiān)管效果決定了存款保險(xiǎn)制度的最終運(yùn)行效果和基金運(yùn)作的財(cái)務(wù)目標(biāo)，所以存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有內(nèi)在動(dòng)力來執(zhí)行這種監(jiān)管與資產(chǎn)處置職能，能與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成信息共享，增強(qiáng)我國金融安全網(wǎng)的功能。

　�。ㄋ模╅_辟穩(wěn)定的基金來源通道。一是多渠道保證存款保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定來源。從美國的經(jīng)驗(yàn)看，基金從建立到充足，需經(jīng)歷一個(gè)較長期的積累過程。考慮到強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)的必要性和進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)救助的基本需要，我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)宜采取預(yù)先征收保費(fèi)的方式，建立一個(gè)穩(wěn)健的存款保險(xiǎn)基金。初期可借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，由中央銀行或財(cái)政部先期投入一定數(shù)量的初始資本，過渡期內(nèi)可建立一個(gè)特殊的資金籌措通道。如，向中央銀行申請?jiān)儋J款、向中央財(cái)政借款和向其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)行存款保險(xiǎn)債券等。二是采取區(qū)間浮動(dòng)的存款保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備率。美國存款保險(xiǎn)制度的最新變化是將原來的固定存款保險(xiǎn)儲(chǔ)備比例修訂為區(qū)間浮動(dòng)的方式，這對我國建立存款保險(xiǎn)基金具有借鑒意義。具體浮動(dòng)區(qū)間可在對我國銀行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測與評價(jià)后確定。同時(shí)，應(yīng)從法律上賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在法定儲(chǔ)備比率區(qū)間內(nèi)根據(jù)基金規(guī)模與實(shí)際需要調(diào)整存款保險(xiǎn)費(fèi)率的權(quán)力。三是對存款保險(xiǎn)基金進(jìn)行科學(xué)的使用和管理。從美國的經(jīng)驗(yàn)看，成熟的存款保險(xiǎn)基金資金來源幾乎完全來自于自身的投資收益。我國存款保險(xiǎn)基金在投資對象上可參考美國相關(guān)規(guī)定，明確國庫券和國債是基金的唯一投資對象。同時(shí)，為防止基金投資中可能出現(xiàn)的操作風(fēng)險(xiǎn)，必須明確基金投資由全國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)高度集中運(yùn)營管理。

　　（五）根據(jù)不同機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況單獨(dú)設(shè)立存款保險(xiǎn)基金。美國2006年新法案要求銀行保險(xiǎn)基金和儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)保險(xiǎn)基金合并為一個(gè)存款保險(xiǎn)基金�？紤]到我國實(shí)際情況，根據(jù)不同類型存款機(jī)構(gòu)設(shè)立單獨(dú)存款保險(xiǎn)基金的做法值得借鑒。從我國目前銀行體系看，四大國有銀行、全國性股份制銀行、城市商業(yè)銀行及郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)與25000多家農(nóng)村信用社及城市信用社相比，在公司治理、管理制度、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)上存在較大差異，并且在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，這種差距將始終存在。因此，在制度實(shí)行的初期可考慮分別為這兩大類機(jī)構(gòu)設(shè)立單獨(dú)的保險(xiǎn)基金。隨著機(jī)構(gòu)之間差異的減小和市場環(huán)境的變化，存款保險(xiǎn)基金的合并將是必然。所以，在設(shè)立存款保險(xiǎn)基金時(shí)應(yīng)在管理上不作分開，交給同一家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理。同時(shí)，兩個(gè)基金在準(zhǔn)入條件、保險(xiǎn)額度、融資方式等方面差別不應(yīng)過大，以保證整個(gè)存款制度的公平。

　�。�六）實(shí)行基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率。不同類型的金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)上存在較大差異，如果采取統(tǒng)一保險(xiǎn)費(fèi)率，既不利于公平，也可能對高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)。因而，采取差別費(fèi)率更適合我國的國情。經(jīng)驗(yàn)表明，風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度形成是一個(gè)由簡單到復(fù)雜的過程，鑒于目前我國的金融市場環(huán)境，金融機(jī)構(gòu)可能難以接受過于復(fù)雜的費(fèi)率體系，而且設(shè)計(jì)一個(gè)最優(yōu)的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)十分困難，有效實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率體制需要較多的配套措施。因此，在存款保險(xiǎn)制度實(shí)施初期，可主要根據(jù)投保金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模及資本充足率實(shí)行簡單的差別費(fèi)率。以利于形成正向激勵(lì)機(jī)制，起到一定的輔助監(jiān)管作用，待條件成熟后，逐步過渡到基于風(fēng)險(xiǎn)評級的差別費(fèi)率。

　�。ㄆ撸┙�立保險(xiǎn)限額的通貨膨脹調(diào)整機(jī)制。為抑制通貨膨脹對存款保險(xiǎn)制度效率的削弱，我國在《存款保險(xiǎn)條例》中可建立存款保險(xiǎn)限額的通貨膨脹調(diào)整機(jī)制，以有效引導(dǎo)存款人的預(yù)期，增強(qiáng)公眾對存款保險(xiǎn)基金的信心。根據(jù)目前的意見，我國存款保險(xiǎn)限額采取10萬元人民幣是比較合適的標(biāo)準(zhǔn)。