找出問題的真正成因，以重點清理整頓那些設(shè)立不合理、管理不到位、使用不透明的費與基金，來回應(yīng)社會關(guān)切、收斂廣義宏觀稅負與狹義宏觀稅負之間的缺口
相當(dāng)長一個時期以來，結(jié)構(gòu)性減稅的呼聲很高，甚至一度成為稅收改革的主流話語取向。當(dāng)前，中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟增長速度由高速變?yōu)橹懈咚伲ㄟ^減稅激發(fā)全社會的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力，促進小微企業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)，更是社會各方面的共同期待。
但對照今年以來的財政收支情況，無論中央還是地方，稅收增長速度都明顯下滑。加之財稅部門正在主推的“六稅一費”改革，總體而言其加稅的效應(yīng)要顯著強于減稅效應(yīng)。長期而言，這些改革關(guān)系到調(diào)節(jié)居民收入分配差距、促進社會公平，以及形成符合現(xiàn)代治理框架下政府與人民之間新型關(guān)系的重任，對中國社會完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有非同尋常的意義，因此勢在必行，絕對不能動搖。
在此情形下，如何回應(yīng)減稅的社會關(guān)切？減稅的空間又從何而來？
通過分析我國宏觀稅負的結(jié)構(gòu)，可能有助于發(fā)現(xiàn)解決問題的思路。
數(shù)據(jù)分析表明，近年來我國以稅收計算的小口徑宏觀稅負為20%左右。無論是與發(fā)達經(jīng)濟體27.7%的平均水平相比，還是與發(fā)展中經(jīng)濟體22.7%的平均水平相比，這個數(shù)字都是很低的。這說明，不論是現(xiàn)在，還是未來，從稅收的角度探討為社會減負的空間都極其狹窄，特別是考慮到轉(zhuǎn)軌時期我國政府職能還將在一個較長時期內(nèi)保持較大規(guī)模和范圍、社會保障和公共服務(wù)水平還需進一步提高時，就更是如此。
但是，如果是以財政收入計算，我國宏觀稅負就將上升到22.7%（2013年），如果以政府收入計算，我國宏觀稅負一下子就上升至36%左右。以此而論，社會負擔(dān)的水平就很不低，就確有下調(diào)和減負的空間。
造成不同口徑宏觀稅負水平巨大差異的，主要是三類因素：社會保障費、非稅收入、政府性基金。鑒于社會保障費的特殊性質(zhì)和我國現(xiàn)行社保體系的實際狀況，不太可能降低社保的收費水平，但仔細觀察非稅收入和政府性基金，就可以從中發(fā)現(xiàn)下調(diào)的空間。
按現(xiàn)行統(tǒng)計口徑，非稅收入包括專項收入、行政事業(yè)性收費、罰沒收入、其他收入四項。近年來，非稅收入增長速度都高于同期稅收增速，2013年全國非稅收入共計18646億元，其中專項收入3462億元、行政事業(yè)性收費4883億元、罰沒收入1643億元、其他收入7467億元。政府性基金收入方面：2013年全國政府性基金共45項，共計取得收入52239億元，即使扣除國有土地出讓金48007億元，也為政府獲得了4232億元的收入。數(shù)據(jù)還顯示，近年來我國政府性基金年年都有大額結(jié)余，如2011年結(jié)余了781.02億元，2012年結(jié)余834.73億元。因此僅從數(shù)字上來看，從非稅收入和政府性基金下調(diào)社會負擔(dān)的空間是存在的。
更具有下調(diào)必要性的是，從收取非稅和政府性基金的法理上看，很難說全部項目都站得住腳。如行政事業(yè)費，盡管財政部門每年都發(fā)布收費清單，但有些地方、有的部門在目錄之外另立名目收費絕不是個別現(xiàn)象，另外還存在著像社會撫養(yǎng)費這類合理性存疑，停車費這類去向不明的各類收費項目。這些收費在很大程度是加重社會負擔(dān)、引發(fā)社會怨言的主要因素。
政府性基金方面，情形也一樣。很多基金在設(shè)立之初可能確有必要收取，但設(shè)定時不明確收取年限，造成項目已建成、收費仍在繼續(xù)的情形大有存在，有些一收已經(jīng)幾十年。即使有些基金設(shè)定了收取年限，但到期后改頭換面仍繼續(xù)收��；有些基金年年出現(xiàn)巨額結(jié)余，但仍照收不誤。對此，企業(yè)和百姓不勝其煩。
必須指出，部分收費和政府性基金在實際運行中已淪為部門財力，其公共價值相當(dāng)有限。形式上，所有收費和政府性基金均納入了“收支兩條線”管理，但在實際分配使用上，往往通過這樣那樣的形式和征收部門掛鉤，形成事實上的部門財力，“每個基金后面，都站著一個部門”。財力部門化的后果相當(dāng)嚴重，如歷來在收費和基金項目上都存在所謂的“剪韮菜”現(xiàn)象，割掉一茬，再長一茬，成為財政管理的頑疾。由于管理不透明、監(jiān)管不到位，部門在收取這些費與基金的過程中，難免出現(xiàn)人為因素導(dǎo)致的設(shè)租尋租，傷及社會公平。財力部門化還拉大了各部門間的財力差距，影響了財政分配秩序。
看來，要回應(yīng)社會關(guān)于減稅的關(guān)切，一方面要虛心接受社會各界的置疑，避免回應(yīng)上的簡單化和武斷，如僅以稅收計算的稅負水平來回應(yīng)社會上關(guān)于“稅負重”的意見，另一方面要準確辨識造成“稅不重”而“負擔(dān)重”的深層次原因主要在于政府收入秩序比較混亂，進而將目光鎖定在清理、整頓費與基金上面，這樣才能在當(dāng)前經(jīng)濟下行、政府收入下降、稅制改革的背景下，找到回應(yīng)社會關(guān)切、為社會減負、釋放經(jīng)濟社會活力的可行之路。
一是以“正稅清費（基金）”的思路對各類收費項目進行全面清理。綜合而言，現(xiàn)行收費項目約可分成以下幾大類：一是附著于“稅”收取，主要用于公共支出，如教育費附加；二是依附于價格加收，屬于價外收費，如各類電價加收；三是因公民使用了某種特定設(shè)施、特定服務(wù)的定向收費，屬于使用者付費；四是基于公共管理性的收費。對此，要以“正稅清費”思路進行清理整頓，分類定性，凡是那些事實上已具有稅收性質(zhì)的基金，可通過一定程序歸并，納入稅收的整體管理之中；對于價外加收的“費”和具有使用者付費性質(zhì)的“費”，應(yīng)歸并到價格之中，通過價格來體現(xiàn)，屬于一般性收費的，則應(yīng)經(jīng)過嚴格審批的程序；對于部門間重復(fù)收取、搭車收取的，則應(yīng)堅決取締。
二是要明確政府性基金的征收目的、征收金額、征收時限，建立定期評估與退出機制。一方面，可借鑒上述清理收費項目的思路，對政府性基金項目進行整理，其中相當(dāng)大一部分應(yīng)進入價格。對于確需征收的政府性基金，在設(shè)立之初就應(yīng)明確征收金額與時限，凡是那些已達到預(yù)定征收金額、年限的基金，到期就應(yīng)停止，確有必要繼續(xù)征收的，必須重新啟動設(shè)立程序。對于連續(xù)多年結(jié)余的基金，應(yīng)全部重新評估，以切實減輕企業(yè)的非稅負擔(dān)。
三是加大政府收費與基金使用管理的透明度。在公開的部門預(yù)算中，要對收費與基金的情況以附表的方式詳細說明收費依據(jù)、收費金額、使用情況，基金項目更要有整個項目建設(shè)、管理、營運的相關(guān)信息，以便各方面加強監(jiān)督、規(guī)范運行。
總之，宏觀稅負要維持在社會所能承受的范圍之內(nèi)。與此同時，要對社會強烈反映的“稅負重”的訴求進行細致分析，找出問題的真正成因，以重點清理整頓那些設(shè)立不合理、管理不到位、使用不透明的費與基金，來回應(yīng)社會關(guān)切、收斂廣義宏觀稅負與狹義宏觀稅負之間的缺口，以收到減輕社會負擔(dān)和規(guī)范政府收入秩序的雙重功效。
