一、現(xiàn)代財政國庫管理制度的主要內容

　　研究現(xiàn)代財政國庫管理制度，首先要搞清楚什么是現(xiàn)代財政國庫管理制度，其職能定位、主要內容和基本特征有哪些。

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)代財政國庫的職能定位。

　　目前國際上對國庫職能的定位，一般采用國際貨幣基金組織（IMF）的定義，即國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。國際貨幣基金組織的這一定義，從本質上將現(xiàn)代財政國庫管理制度與傳統(tǒng)意義上的國庫區(qū)別開來，賦予了現(xiàn)代國庫管理更為豐富的內涵。主要體現(xiàn)為：第一，財政國庫是財政部門受政府委托、代表政府履行職能的一種體現(xiàn)；第二，財政國庫不是簡單意義上的國庫資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現(xiàn)；第三，財政國庫重在控制預算執(zhí)行，要保證財政資金收支嚴格按照部門預算規(guī)定執(zhí)行；第四，財政部門要對政府資產(chǎn)和負債實施管理，要提高政府資產(chǎn)和負債的管理效率。財政國庫職能定位的上述四方面內涵，代表著當前各國現(xiàn)代財政國庫管理的發(fā)展方向，也是豐富與完善現(xiàn)代財政國庫職能的基礎。

　�。ǘ�）現(xiàn)代財政國庫管理制度的主要內容。

　　基于現(xiàn)代財政國庫重在“管理”詹靜濤的職能定位，國際上又將現(xiàn)代財政國庫管理制度稱為“國庫單一賬戶制度（TSA）”，美國稱為“合并資金賬戶”制度。不管具體名稱如何，從主要內容上看，現(xiàn)代財政國庫管理制度是以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度，主要包括國庫集中收付制度、政府采購制度、國債與國庫現(xiàn)金管理制度三個組成部分。

　　（三）現(xiàn)代財政國庫管理制度的基本特征。

　　對現(xiàn)代財政國庫管理制度的基本特征，國際上基本形成了共識，這就是以國際貨幣基金組織為代表的標準，即：效益、透明、監(jiān)控。

　　所謂效益，是指提高財政資金效益和運行效率。主要體現(xiàn)在三個方面：一是通過制度設計，簡化資金收付流程，減少資金收付中間環(huán)節(jié)，提高財政資金入庫效率和支付效率。二是通過高效管理國庫現(xiàn)金流量，使國庫資金保值增值，提高國庫資金使用效益。三是通過國庫資金調度與短期國債發(fā)行的有機結合，降低國債籌資成本，提高國債發(fā)行效益。

　　所謂透明，就是提高透明度，政府財政收支活動向納稅人、社會公眾透明。政府是受全體納稅人委托管理政府資產(chǎn)和資源，因此政府有責任向納稅人披露履行受托責任情況，包括政府資產(chǎn)負債等財務狀況、政府運營情況和宏觀經(jīng)濟運行情況。就我國而盲，重要的是提高財政資金收支過程中的透明度，以促進政府公共服務的市場化發(fā)展，讓每一筆錢都花在“陽光”下。

　　所謂監(jiān)控，是指對預算執(zhí)行進行控制和監(jiān)督。通過制度設計和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，對所有財政資金的收付活動進行動態(tài)監(jiān)控，對違規(guī)或不規(guī)范操作進行及時核查處理，強化預算執(zhí)行，保證財政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。我國實行國庫集中收付制度后，建立了預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，財政部門可以實時監(jiān)控到財政資金的具體活動情況，每一筆資金活動的詳細信息，都在財政部門的視野之內。系統(tǒng)不僅能夠實時提供上述信息，而且對違規(guī)或不規(guī)范活動進行預算，及時發(fā)現(xiàn)疑點和問題，重大問題立即核查，能夠在較短的時間內糾正或解決。

　　二、現(xiàn)代財政國庫的理論基礎及其應用

　　建立現(xiàn)代財政國庫管理制度，是財政管理制度的一次重大創(chuàng)新。研究這一制度創(chuàng)新的理論基礎，有助于我們更好地理解現(xiàn)代財政國庫管理制度，更好地推進改革工作。結合當代經(jīng)濟學的最新研究成果，建立現(xiàn)代財政國庫管理制度主要有四大理論基礎：一是公共財政理論。二是委托——代理理論與信息不對稱理論。三是博弈理論。四是新制度經(jīng)濟學中的制度變遷理論。

　�。ㄒ唬┕�共財政理論及其應用。

　　公共財政理論是建立現(xiàn)代財政國庫管理制度的基礎性理論。公共財政理論的前提，是要明確界定政府與市場關系。也就是說，公共財政的第一層含義，是在明確政府與市場關系基礎上界定財政職能，財政應該做什么，不應該做什么，要認識清楚。財政要有所為，有所不為。凡是市場機制能夠有效解決的，財政就不能“越位”；對滿足社會需要必須由政府提供的公共服務，財政就不能“缺位”。這是第一層面的問題，又稱為功能型公共財政。在此基礎上，公共財政還有如何更好地實現(xiàn)這些職能的問題，這就是第二個層面的問題，即要用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金使用中的公開、透明，保證財政資金的高效使用。從這一層面上理解的公共財政，又稱為管理型公共財政。一般來講，預算資金分配屬于功能型公共財政范疇，預算執(zhí)行屬于管理型公共財政的范疇，預算執(zhí)行管理基于預算資金分配又影響或反作用于預算資金分配。以預算執(zhí)行管理為核心的現(xiàn)代財政國庫管理制度是構建公共財政管理框架的重要組成部分。

　　近幾年來，財政部將財政國庫管理制度改革列為當前財政改革的重點工作之一，大力推進并取得明顯成效。目前，盡管財政國庫管理制度改革框架已基本確立，但距離理想目標還有相當大的差距，還需要通過深化改革進一步擴展、豐富、完善，以期在全國范圍內建立健全以公共財政理論為指導、以國庫單一賬戶為基礎、以國庫集中收付為財政資金繳撥主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度。

　�。ǘ�）委托——代理理論與信息不對稱理論及其應用。

　　現(xiàn)代財政國庫管理改革，也是委托——代理理論以及信息不對稱理論在經(jīng)濟活動實踐中的新發(fā)展。經(jīng)濟學中，處于信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，處于信息劣勢的一方稱為委托人。根據(jù)經(jīng)濟學假設，委托人和代理人各自有其獨立的經(jīng)濟利益。在經(jīng)濟活動中，委托人、代理人都以其自身利益最大化為目標。在信息對稱下，即使委托人與代理人目標不一致，代理人行為仍會被覺察，不會造成道德風險，也不會出現(xiàn)逆向選擇，不會產(chǎn)生目標背離。當存在信息不對稱時，就會產(chǎn)生道德風險，造成目標背離。為減少這種目標背離，一般采取以下方式解決：一是設計一種合理、科學的機制，使得代理人在實現(xiàn)自身利益最大化的同時，也實現(xiàn)委托人利益的最大化。為有效激勵代理人，有必要實行激勵與懲罰相結合的機制。二是建立公開、透明的信息公開與披露制度，盡可能減少委托方與代理人之間的信息不對稱，減少雙方間的利益背離。

　　根據(jù)委托——代理理論，財政國庫部門代表政府履行受托責任，主要實現(xiàn)三方面的功能：一是控制預算執(zhí)行。二是高效管理國庫現(xiàn)金和債務。三是全面、準確反饋政府收支信息。盡管當前中央和地方各級以控制預算執(zhí)行、實行國庫集中收付制度為重點，取得了很好的改革成效，發(fā)揮了財政國庫在管理與控制預算執(zhí)行中的功能和作用，但離財政國庫上述職能定位，還存在一定差距。如政府資產(chǎn)和負債還沒有得到高效的運作管理，政府收支信息還沒有得到全面、準確反映，財政信息透明度不高，以及預算單位用款計劃編制過粗，財政國庫沒有實現(xiàn)嚴格意義上的預算控制，等等。這些問題的存在，很大程度是信息不對稱造成的，需要待我們在今后工作中加強研究，進一步完善財政國庫的管理職能，逐步建立和完善現(xiàn)代財政國庫管理體系，促使財政資金收付方式更加規(guī)范，資金使用更加高效，預算執(zhí)行更加透明，信息反饋更加快捷，財政監(jiān)管更加有效。

　　（三）博弈理論及其應用。

　　博弈論是研究決策主體（個人或單位）的行為發(fā)生直接相互作用時候的決策，以及這種決策的均衡問題的理論。也就是說，當一個主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過來影響到其他主體選擇時的決策問題和均衡問題。所以，博弈論又可稱為對策論。博弈理論在現(xiàn)實生活中廣泛存在，國家與國家之間。中央政府與地方政府之間、企業(yè)與企業(yè)之間乃至夫妻之間，都存在博弈關系。在財政預算執(zhí)行管理方面，財政部門與預算單位之間也存在博弈關系。預算單位強調預算支出要滿足實際需要。希望自由、靈活地使用預算經(jīng)費；財政部門要求預算支出要符合規(guī)定，要按照批準的預算和相關制度規(guī)定支出預算經(jīng)費。這就產(chǎn)生了相互博弈關系。博弈結果，形成了新的財政資金運行機制：財政部門通過對用款計劃和資金撥付的審核及監(jiān)控，雖然增加了審核監(jiān)控成本（包括時間），但保證了預算單位按預算和規(guī)定使用預算經(jīng)費；預算單位按財政部門要求使用預算經(jīng)費，雖然不能自由、靈活地支配預算資金，但可以方便、快捷地使用預算資金，滿足工作需要。通過博弈實現(xiàn)雙方利益的均衡。即實現(xiàn)所謂的“納什均衡”。財政部門與預算單位不斷的博弈過程，也就是矛盾不斷產(chǎn)生又不斷解決的過程，推進了制度的創(chuàng)新和完善，最終實現(xiàn)雙方利益的最大化。

　�。ㄋ模┲贫茸冞w理論及其應用。

　　新制度經(jīng)濟學中的制度變遷理論，是研究導致一項制度發(fā)生改變或創(chuàng)新的制度均衡原因以及變遷路徑問題。制度變遷有強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種。誘致性制度變遷指的是各主體響應因制度不均衡引致的獲利機會而進行的自發(fā)變遷，強制性制度變遷指的是來自政府高層統(tǒng)一法令、強制要求而引起的制度變遷。誘致性制度變遷的動機源于主體間的一致同意原則和經(jīng)濟原則，是制度變遷中富有效率的方式之一，但通過這一制度變遷方式實現(xiàn)改革目標，則會耗時長，進展慢。強制性制度變遷，其優(yōu)勢在于能通過政府強制力，在最短時間內快速推進制度變遷，降低制度變遷成本。

　　我國推進財政國庫管理制度改革，應該是強制性和誘致性制度變遷的有機結合。我國從中央到地方全面進行的現(xiàn)代財政國庫管理制度改革，是在黨中央、國務院統(tǒng)一領導下、自上而下大力推動的一項改革，屬于強制性制度變遷的范疇。這一強制性制度變遷，主要有以下特點：一是高層重視。二是要求明確。三是行動迅速。

　　但另一方面，我們在推進強制性制度變遷過程中也實施了誘致性制度變遷。從主管部門來說，通過實施改革建立新的資金運行機制和信息反饋機制，簡化了用款程序，有效地提高了主管部門財務管理水平。從基層預算單位來說，改革提高了財政資金運轉效率，取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，使財政資金由“中轉”變?yōu)橹边_，方便了基層預算單位用款，因此也得到了他們的廣泛支持和贊同。