三、國庫集中收付制度的理論應用及實踐

　　國庫集中收付制度是市場經濟國家普遍采用的國庫管理制度，主要有三個基本特征：一是財政部門統(tǒng)一設立國庫單一賬戶體系，預算單位不設立財政資金存款賬戶，所有財政資金收付活動都納入國庫單一賬戶體系管理。二是財政資金收付方式規(guī)范。稅收和非稅收入通過銀行系統(tǒng)及時繳入國庫單一賬戶體系；財政資金支出由國庫單一賬戶體系直接支付給商品和勞務供應者或用款單位；財政資金余額只保存在國庫單一賬戶。三是實現(xiàn)財政收支實時動態(tài)監(jiān)控。財政部門實時監(jiān)控每一筆財政資金收入以及支出情況。國庫單一賬戶體系的設立、國庫集中收付運行機制的確立以及建立財政國庫動態(tài)監(jiān)控體系等，都積極應用了上述理論，取得了很好的改革成果。

　�。ㄒ唬╆P于國庫單一賬戶體系。

　　根據(jù)委托——代理理論，財政部門是接受政府委托，負責管理財政資金的收支活動。因此，所有財政資金的收支賬戶都應由財政部門負責統(tǒng)一管理。據(jù)此，我國國庫集中收付制度改革中規(guī)定，財政部門統(tǒng)一設立和管理國庫單一賬戶莎系，所有財政資金收支活動都納入國庫單一賬戶體系管理。

　　根據(jù)信息不對稱理論，這一管理方式也最大限度地減少了財政部門與各預算單位間的信息不對稱。改革前，預算單位分散開設銀行賬戶，分頭管理，資金收繳及使用均在各預算單位操作。由于財政部門與預算單位間存在重大的信息不對稱，造成資金使用過程中挪用、管理不規(guī)范現(xiàn)象嚴重，財政資金使用效益低下。實行國庫集中收付制度后，財政部門作為財政資金收支管理的代理人，直接負有管理各部門銀行賬戶的職責和權力。在資金支付方面，財政部門為各預算單位設立授權支付零余額賬戶，賬戶管理權歸屬財政部門，代理銀行根據(jù)協(xié)議每日對賬戶實行清算，保證財政資金支付按照規(guī)范化程序操作。在非稅收入收繳方面，財政部門為各執(zhí)收執(zhí)罰單位設立財政匯繳專戶，根據(jù)政府受托責任，該賬戶由代理銀行根據(jù)財政部門要求每日清零，資金上交國庫。上述根據(jù)委托—代理理論設立的國庫單一賬戶體系，有效地解決了改革前存在的預算單位挪用、占壓資金等現(xiàn)象，提高了財政資金的收付效率。

　　（二）關于國庫集中收付運行機制。

　　財政國庫管理制度改革是一項創(chuàng)新，改革不是財政部門集權，而是運用委托—代理理論及博弈理論，理順財政部門、預算單位、代理銀行等各方關系，創(chuàng)新國庫集中收付運行機制，使得運行主體各司其職，各負其責，提高國庫集中收付整體效率。這一運行機制，主要包括三方面內容：一是合理界定三部門職責。財政部門主要負責做好國庫集中收付相關資金支付業(yè)務以及監(jiān)督管理工作，代理銀行負責做好國庫集中收付資金的代理與清算業(yè)務。預算單位按照財政部門規(guī)定，負責報送用款計劃和使用資金。二是實行激勵與懲罰制度。為保證預算單位順利適應改革，改革中確立了預算單位職能“三不變”原則，即不改變預算單位的預算執(zhí)行主體地位，不改變預算單位的資金使用權，不改變預算單位的財務管理權和會計核算權�！叭�不變”原則，實際上是對預算單位的一種制度激勵。對預算單位、代理銀行違反改革規(guī)定的，財政部門會采取適當?shù)姆绞接枰詰土P。財政部門、預算單位、代理銀行在上述激勵與懲罰制度約束下，最終形成合作博弈，共同推動國庫集中收付制度改革的順利進行。三是圍繞“三個變化”，創(chuàng)新了資金運行機制。改革主要有三個方面變化：一是銀行賬戶設置改變，通過建立國庫單一賬戶體系，控制了庫款資金流量。二是財政資金收支流程改變，通過改變資金繳撥方式，規(guī)范資金的收入收繳和支出支付活動。三是管理機制改變，由于賬戶體系和繳撥方式的改變，預算執(zhí)行透明度大大提高，強化了財政部門和預算主管部門對預算單位的財務管理與監(jiān)督監(jiān)控。這“三個變化”構建起嚴密的、覆蓋財政資金整個收支活動的預算執(zhí)行運作機制，能有效解決財政資金管理中的信息不對稱、風險控制以及透明度等問題，實現(xiàn)財政資金的安全、規(guī)范和高效運行。

　　（三）關于財政國庫動態(tài)監(jiān)控。

　　我國推進國庫集中收付改革中，著力建立健全財政動態(tài)監(jiān)控體系，較好地解決了改革前財政資金運行透明度不高的問題。一是強化了財政部門的受托責任。改革前，財政資金撥付給主管部門后，就脫離了財政部門監(jiān)督，財政部門也很難控制資金運行過程中的各種風險，近年來審計風暴所反映的各部門出現(xiàn)的各類問題，也多是這方面存在風險，財政部門負有監(jiān)管不力的責任。國庫集中收付改革后，強化了財政部門對財政資金的受托管理責任，財政資金由財政部門直接支付到收款人及用款單位，或直接給各基層單位下達授權支付額度，財政部門的受托管理責任得以加強。二是實現(xiàn)了實時動態(tài)監(jiān)控。傳統(tǒng)財政收支管理方式下，一些單位存在資金坐收坐支、延滯人庫以至截留、擠占、挪用等問題頻繁發(fā)生，難以根本杜絕，重要原因就是財政部門與預算單位存在信息不對稱，預算單位利用信息不對稱進行違規(guī)操作，謀求利益最大化，財政部門無法及時發(fā)現(xiàn)。改革后，財政部門建立動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，預算單位每一筆財政資金收支都實時處于財政部門監(jiān)控下，有效遏制了預算單位因信息不對稱導致的違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

　�。ㄋ模╆P于信息生成機制。

　　改革之前，財政資金大多以撥代支，缺乏來自預算單位的預算執(zhí)行信息，有些預算執(zhí)行信息來源于一級預算單位，而且是通過紙質報表報送。這樣的傳遞方法，不僅信息來源粗略，信息延伸半徑短，而且很難做到完整、及時。在這種管理方式下，財政部門難以掌握真實、全面、系統(tǒng)的信息，財政部門與預算單位信息嚴重不對稱。改革之后，財政部門能夠及時獲取財政資金活動的詳細信息，形成了新的信息生成機制。預算執(zhí)行信息來源于基層預算單位的每一筆交易記錄，通過信息網(wǎng)絡，實時地傳輸給財政部門，預算執(zhí)行信息的完整性、及時性大幅度提高，預算執(zhí)行透明度明顯增強，有效地促進了財政部門與預算單位之間的信息對稱。這為財政運行管理和宏觀經濟調控提供了及時可靠的信息基礎。

　　當然，這些信息是在現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎的會計制度下產生的，還不能完整、客觀地反映政府部門的財務狀況。為了克服收付實現(xiàn)制會計制度的局限性，國際上開始研究政府會計改革問題，從20世紀80年代以來，陸續(xù)有近20個國家政府會計實行了不同程度的權責發(fā)生制改革，盡管這些國家政府會計改革的方式、內容、程度及改革步驟不盡相同，但無論采用何種方式，政府會計改革目標比較明確，就是能夠全面或比較全面地反映政府財務會計信息，增加財政透明度，更好地評價政府財政財務狀況和運營情況，提高政府公共管理效率和效益，防范財政風險，增強政府宏觀經濟決策能力。

　　近年采，我國也在著手研究政府會計改革問題。下一步政府會計改革工作主要是：在前期研究的基礎上，按照總體規(guī)劃、先易后難、重點突破、逐步推進的原則，研究制定改革總體規(guī)劃、改革方案及相關制度，條件成熟時逐步向前推進。政府會計改革涉及面廣、政策性強、技術性要求高、實施難度大，必須深入研究，充分準備，才能確定具體改革方案。當前，主要做好各項改革前期準備工作，為將來實施政府會計改革打好基礎。

　　四、政府采購制度的理論應用與實踐

　�。ㄒ唬╆P于政府采購的范圍和規(guī)模。

　　1.關于政府采購的范圍。政府采購雖然在國際上廣泛施行，但并沒有規(guī)范統(tǒng)一的概念和范圍。通行做法是，各個國家根據(jù)本國實際情況，以法律形式確立政府采購范圍，并且根據(jù)政府職能的不斷變化而逐步擴大，有的國家以政府事權來劃分，只要屬于政府公共職能范圍的事，不論采購項目大小，是否使用財政資金，就是企業(yè)采購也要實行政府采購；有的國家把軍事采購也納入了政府采購范圍。

　　我國《政府采購法》對政府采購的定義是，各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金采購集中采購目錄以內或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。也就是說，只有納入政府集中采購目錄和集中采購目錄以外，但在采購限額標準之上的貨物、工程和服務項目，才實行政府采購；未達到規(guī)定數(shù)額的，可以不實行政府采購。由此可見，我國《政府采購法》規(guī)定的采購主體和采購范圍都比較窄。

　　2.關于政府采購規(guī)模。采購規(guī)模與采購范圍是緊密相關的。由于市場經濟國家政府采購范圍寬，所以，其規(guī)模都非常大。目前，市場經濟國家政府采購規(guī)模一般占一個國家國內生產總值（GDP）的10-15%.OECD國家的政府采購規(guī)模（政府消費加上政府投資，含公務員工資福利、軍事采購等）占年度GDP的15-20%.美國為19%，歐盟為21%，加拿大為25%.有的國家占財政支出的比重更高，例如，俄羅斯政府采購規(guī)模占財政支出的比重達到80%.

　　我國實施政府采購規(guī)模以來，政府采購范圍也在不斷拓寬，由當初的計算機、復印機、小汽車等通用商品，延伸到了工程和服務領域。隨著政府范圍擴大，政府采購規(guī)�？焖僭鲩L。1998年為31億元，2000年增長到328億元，2002年首次突破千億元大關，2003年達到1500億元，2004年突破2000億元，2005年預計達到2500億元。1998-2004年年均增長率為88.8%.2004年我國政府采購資金規(guī)模2135.7億元，占當年GDP的2%，占財政支出的8%.

　　（二）關于政府采購模式。

　　政府采購模式是指政府采購實施的形式，主要有集中采購和分散采購兩種。集中采購就是將各部門所需的通用性商品集中起來，委托專門機構統(tǒng)一組織采購，實現(xiàn)規(guī)模效益。分散采購是指各部門按照制度規(guī)定自行組織采購。歐美國家政府采購一般都經歷了部門分散采購，到高度集中采購，再到集中采購與分散采購相結合的過程，目前主要是實行分散采購為主的模式。由于集中采購存在效率低、用戶選擇余地小、集中采購機構官僚習氣嚴重等難以克服的缺陷，自20世紀80年代以來，隨著市場商品日益豐富和權力下放改革的推進，歐美國家普遍弱化了集中采購，大力推行分散采購。

　　我國政府采購法規(guī)定，政府采購實行集中采購和分散采購相結合的模式。集中采購又分為政府集中采購和部門集中采購，其中，政府集中采購范圍限制在通用政府采購項目；部門有特殊要求的經常性采購項目或者批量采購項目，由部門實行集中采購。其它采購項目，達到限額標準的，由用戶分散采購。由于我國目前政府采購制度改革還處于發(fā)展階段，人們對政府采購的認識和自覺執(zhí)行政府采購制度的意識都比較弱，因此，集中采購仍是政府采購的主要模式。2004年我國集中采購資金達1727.5億元，占政府采購總規(guī)模的80.9%.今后在繼續(xù)抓好政府集中采購工作的同時，要研究推進部門集中采購和分散采購，充分調動部門開展政府采購的積極性，這是擴大政府采購范圍和規(guī)模的根本途徑，也是提高政府采購效率的有效方式。

　�。ㄈ�）關于政府采購機制。

　　我國政府采購機制正處在建立和完善過程中，主要包括五個方面：

　　1.建立“管采”分離、運轉協(xié)調的管理機制。我國在改革初期，政府采購的管理職能與執(zhí)行職能主要由財政部門負責，許多地方財政部門都成立了政府采購中心，負責集中采購。在政府采購立法期間，不少專家提出，管理職能和執(zhí)行職能不分，與建立科學合理、相互制約的采購制度相悖，也不符合反腐倡廉工作的要求。因此，政府采購法明確規(guī)定，我國政府采購實行管理職能與執(zhí)行職能分離的管理體制，也就是說，管理者作為“裁判員”負責政策制定和監(jiān)督管理，不能從事具體采購工作，而執(zhí)行者作為“運動員”只負責具體的政策執(zhí)行，不能管理監(jiān)督工作。這樣就明確和理順了政府管理與采購操作之間的關系。目前，財政部門作為政府采購監(jiān)督管理部門，都設置了專門的政府采購管理機構。同時，省級政府普遍依法設置了集中采購機構，其中相當一部分是從財政部門分離出來的。中央也已按系統(tǒng)分別設置了中央國家機關采購中心和中央直屬機關采購中心。管理職能與操作職能日趨完善，形成分工負責、協(xié)調運行的工作機制。

　　2.建立政府采購運行機制，規(guī)范采購行為。重點是嚴密程序，分清責任，加強管理。要建立從政府采購預算編制到采購資金支付的一整套采購程序，從程序上預防采購行為和決策的隨意性。在程序的執(zhí)行上，要充分發(fā)揮財政預算和支付手段的作用，即沒有編制政府采購預算的項目，不得開展采購活動；沒有按程序操作的項目，財政部門不予撥款；要確立公開招標采購方式的主導地位。公開招標競爭強，透明度高，最能體現(xiàn)政府采購的優(yōu)越性，因此，在可能的情況下，要盡可能采取公開招標方式，既充分體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，也減少不必要的糾紛。此外，還要加強對社會中介代理機構、專家和供應商的管理。

　　3.建立監(jiān)督機制，促進規(guī)范操作。要完善政府采購監(jiān)督體系，逐步形成以財政、紀檢監(jiān)察、審計及其他部門分工協(xié)作的監(jiān)督機制。審計部門應依據(jù)政府采購法、國務院和財政部頒布的有關政府采購的法規(guī)和規(guī)章，對各部門和各單位政府采購政策執(zhí)行情況和采購資金使用情況進行審計；監(jiān)察部門應對政府采購的相關人員實施監(jiān)察，嚴肅處理各個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀行為。此外，還要注意發(fā)揮供應商的監(jiān)督作用，重點是建立和完善供應商投訴處理機制。目前，供應商投訴呈快速增長之勢，說明政府采購機制在發(fā)揮作用，有助于我們及時發(fā)現(xiàn)并糾正采購過程中的問題。

　　財政預算和支付管理在市場經濟國家政府采購活動中都發(fā)揮了關鍵作用。而我國政府采購實行預算管理時間較短，在編制方法、審批管理、支付審核與采購管理有機結合等方面還需要進一步完善。當前，我國正在深化部門預算、政府采購和國庫集中支付等財政改革，應當加強幾項改革的協(xié)調配合，將采購項目預算納入部門預算中，發(fā)揮預算在政府采購中的基礎和依據(jù)作用，同時，利用財政支付手段約束采購合同的執(zhí)行，通過資金撥付管理監(jiān)督采購活動。

　　4.建立健全電子化政府采購制度。利用現(xiàn)代信息技術和產品，建立健全電子化政府采購系統(tǒng)，實現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化，降低采購成本，提高采購效率，這是政府采購制度改革的方向。

　　從市場經濟國家推行電子化政府采購的實踐來看，無論是效率還是效益，都有較大提高。應該充分利用現(xiàn)代信息技術和產品，積極探索和發(fā)展以信息技術為支撐的政府采購新方式，實現(xiàn)政府采購管理和操作電子化。目前應著重在以下四個方面進行研究和探索：一是增加反拍賣等電子化采購方式，增強政府采購的靈活性，提高采購效率。二是對供應商、采購合同實現(xiàn)電子化管理，提高透明度和管理效率。三是將政府采購信息發(fā)布媒體由報刊轉變?yōu)榫W(wǎng)絡，降低成本，增強及時性。四是政府采購管理系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)實現(xiàn)有機結合，確保支付資金的準確與安全。我國政府應當抓緊制定電子化政府采購的戰(zhàn)略方案，逐步推進電子化政府采購工作，最終實現(xiàn)電子化政府采購系統(tǒng)統(tǒng)一集中管理的目標。

　　5.實行采購人員資格管理。由于政府采購專業(yè)技術要求高，又從事市場交易活動，大部分國家對各部門采購從業(yè)人員都有資格要求，美國等國家稱為“采購合同官員”，我國香港特區(qū)稱為“采購主任”。采購人員資格分為不同級次，各級次都有相應的條件和職責，級次的獲得和晉升必須通過考試。各部門只有獲得采購資格的人員才能組織采購活動和簽訂合同。這些有資格的采購人員獨立開展采購活動，各部門行政首長不能干預，也不能改變他們做出的決定。采購人員對做出的決定要承擔法律責任。我們在今后改革中，也要借鑒國外這一做法，研究制定從業(yè)人員標準和考核制度，對于政府采購從業(yè)人員（包括各單位和采購中心的采購人員）實行專業(yè)資格管理，參加統(tǒng)考取得資格，持證上崗；對采購中心，要規(guī)定崗位任職資格，考核工作業(yè)績。

　　（四）關于政府采購的政策功能。

　　政府采購的政策功能是政府采購制度的重要組成部分，是政府采購制度發(fā)展的必然結果，也是現(xiàn)代政府采購制度的重要標志。這是受到各國政府和國際組織重視的原因。也就是說，現(xiàn)代政府采購制度已不僅是財政支出管理手段，它已成為政府加強宏觀經濟調控，促進經濟發(fā)展的重要手段之一。當前，歐美國家的政府采購制度已基本完成了由單獨的財政支出管理手段向兼有經濟政策工具的轉變。許多經驗值得我國學習和借鑒。

　　我國政府采購法第九、十兩條作了明確規(guī)定，即，政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境地，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展，以及政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。因此，我國應當借鑒國際做法，重新認識政府采購制度的作用，充分發(fā)揮政府采購的調控功能。在我國入世及世界投資貿易自由化的大環(huán)境下，尤其應當強化國貨意識，盡可能采購本國貨物、工程和服務，這不僅有助于在關稅向國際接軌過程中國內市場的平穩(wěn)過渡，緩解入世給國內企業(yè)的沖擊，還可以為國民經濟持續(xù)穩(wěn)定增長創(chuàng)造良好環(huán)境，具有重大的現(xiàn)實意義。除了采購國貨以外，還應利用采購政策的傾斜，支持少數(shù)民族和經濟不發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展，保護環(huán)境和扶持中小企業(yè)發(fā)展。

　　（五）關于政府采購國際化。

　　我國在入世時曾承諾，在成為WTO成員后，將盡快啟動加入《政府采購協(xié)議》談判，開放我國的政府采購市場。另外，我國政府也曾向APEC承諾，2020年開放政府采購市場。開放市場意味著我國企業(yè)不出國門就面臨國際競爭，政府利用政府采購保護國內企業(yè)的政策受到嚴格限制，政府采購中的爭議要到日內瓦解決。歐美國家對我國履行承諾，啟動加入（政府采購協(xié)議）十分重視，不斷施加壓力。歐美國家不希望我國加入WTO開放國內一般市場的同時，又利用政府采購政策封鎖規(guī)模龐大的政府采購市場。隨著我國對政府采購政策工具的逐步認識和應用，來自歐美的壓力與日俱增，政府采購的外事活動應接不暇。

　　目前，我們與歐盟簽署了{政府采購合作協(xié)議》，旨在通過開展交流活動，學習國際規(guī)則，掌握國際動態(tài)，爭取理解；并已承諾同美國為代表的所有WTO成員開展技術性磋商。與此同時，財政部組建了跨部門工作組，專門就加入《政府采購協(xié)議》開展研究，包括利弊分析、談判策略等，在此基礎上，再制定談判方案和開價清單。此外，在中國—澳大利亞、中國—新西蘭、中國—新加坡、中國—智利自由貿易區(qū)談判中，對方都要求將政府采購列入談判范圍。政府采購的國際化趨勢，增強了我國政府采購制度改革的緊迫性和艱巨性，我們要抓緊有限時間，完善政府采購制度，充分發(fā)揮政府采購政策功能。