摘　要：政府績效評估是一種以結(jié)果為本的控制，是一種服務(wù)和顧客至上的管理機(jī)制。西方新公共管理下的政府績效評估經(jīng)驗很值得借鑒。

　　關(guān)鍵詞：公共管理；政府績效評估；問題；政策建議

　　20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家為了協(xié)調(diào)政府與民眾之間的矛盾開始了一場新公共管理運(yùn)動。

　　新公共管理運(yùn)動以深化改革政府績效評估為主要內(nèi)容，大大緩和了長期以來存在于政府與民眾之間的矛盾。西方新公共管理下的政府績效評估經(jīng)驗很值得借鑒，可為正處于市場經(jīng)濟(jì)上升期的中國政府創(chuàng)新提供一點(diǎn)新思路。

　　一、西方新公共管理下政府績效評估的主要特點(diǎn)

　　一般說來，西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的政府績效評估可分為三個時期：一是20世紀(jì)40年代在美國開始的績效審計；二是20世紀(jì)70年代至90年代的大規(guī)模發(fā)展階段；三是20世紀(jì)90年代以來的規(guī)范深化階段。[1]如果把20世紀(jì)40年代以來的政府績效評估按照新公共管理體制和舊公共行政分類，筆者認(rèn)為，可將20世紀(jì)70年代以來的績效評估看作是新公共管理下的政府績效評估時期。

　　20世紀(jì)80年代以后，由于撒切爾夫人的重視以及連續(xù)三屆執(zhí)政，使英國成為時間最長、運(yùn)用最廣、技術(shù)上最成熟的“評估國”。1979年撒切爾夫人上臺后，任命雷納斯爵士為效率顧問，并在首相辦公室成立效率小組，主要任務(wù)是對中央政府各部門的運(yùn)作情況進(jìn)行全面的調(diào)查分析和評審，并擬定提高效率的具體方案和措施，這就是著名的“雷納斯評審”。雷納斯效率評估分析小組的改革方案，以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)對工作結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)行結(jié)構(gòu)內(nèi)部奉行以結(jié)果為本，而不是以規(guī)則為本等改革措施極大地推動了政府績效評估在英國的開展。也正是因為績效評估在英國的應(yīng)用收到了不錯的效果，使得績效評估被越來越多的國家所借鑒。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，對于美國社會而言，嚴(yán)重的財政赤字在事實上開始踐踏美國政治；政府績效赤字使公眾對政府有效的、有回應(yīng)力的和高質(zhì)量的供給服務(wù)的能力喪失信心。為了解決國家的這兩個赤字問題，美國把績效管理與評估視為重新調(diào)整政府與社會關(guān)系能否取得成功，能否再造出有效的政府責(zé)任機(jī)制的決定性條件�；�于此，美國先后推出了《國家績效評估》（1993年）、《戈爾報告》和《1993年政府績效與結(jié)果法案》等政府績效評估措施的綱領(lǐng)性報告。

　　研究20世紀(jì)70年代以來新公共管理下的績效評估在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的發(fā)展，可以總結(jié)出這一時期的績效評估存在以下幾個特點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┱�府績效評估是一種以結(jié)果為本的控制。[2]傳統(tǒng)公共行政由于其官僚制特征，評估多注重過程和規(guī)則，而且很少衡量結(jié)果，也就很少取得效果。政府績效評估作為改革與完善公共部門內(nèi)部管理的措施，體現(xiàn)了放松規(guī)制和市場化的改革取向，是一種以結(jié)果為本的控制。[1]英國從1986年開始，對各部門的服務(wù)質(zhì)量和客觀社會效果開始重視。如1983年在總計721個指標(biāo)中，效益性和服務(wù)質(zhì)量評估指標(biāo)分別是7個和15個；到1989年，在2327個指標(biāo)中，分別是556個和110個，大大提高了效益和服務(wù)質(zhì)量方面的評估比重，效益指標(biāo)排第一。1993年美國《國家績效評估》把政府績效界定為政府官員對結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是對過程負(fù)責(zé)；其目的在于把公務(wù)員從繁文縟節(jié)和過度規(guī)則中解脫出來，發(fā)揮其積極性和主動性，以使他們對結(jié)果負(fù)責(zé)，而不再僅僅對規(guī)則負(fù)責(zé)。

　　因此，政府績效評估以結(jié)果為本，就是要建立一種新的公共責(zé)任機(jī)制：既要放松具體的規(guī)則，又要謀求結(jié)果的實現(xiàn)；既要增強(qiáng)公務(wù)員的自主性，又要保證公務(wù)員對顧客（民眾）負(fù)責(zé)；既要提高效率，又要保證效能。

　�。ǘ�）政府績效評估是一種服務(wù)和顧客至上的管理機(jī)制。[2]新公共管理由于其市場化的取向，從而新公共管理下的政府績效評估直接指向政府應(yīng)具有的職能決定了政府績效評估的必然有重新塑造政府角色和界定其職能的功能。新公共管理強(qiáng)調(diào)以市場和顧客為導(dǎo)向，這就促成了政府績效評估以顧客即公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了服務(wù)和顧客至上的市場化管理理念。因此政府績效評估強(qiáng)調(diào)必須以顧客即公眾為中心，以公眾的需要為導(dǎo)向。為此，傾聽公眾的聲音，按照顧客的要求提供服務(wù)，讓公眾作出選擇的有效方法在實踐中得以實行�！盎貞�(yīng)性國家”的概念20世紀(jì)80年代初在丹麥等國家開始流行起來。

　　1993年美國總統(tǒng)克林頓簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號行政命令，責(zé)令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的手段。1994年美國國家績效評論專門出版了《顧客至上：為美國人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》。因此，政府績效評估為改善政府公共部門與公眾的關(guān)系、加強(qiáng)公眾對政府信任、實現(xiàn)“更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更富有效率”的政府改革目標(biāo)提供了具體措施。

　�。ㄈ�）績效評估的主體多元化。在評估過程中有公民和服務(wù)對象的廣泛參與，同時由單純的政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的評估發(fā)展到社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，美國民間機(jī)構(gòu)錫拉舊茲大學(xué)坎貝爾研究所自1998年以來與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州或者市的政府績效進(jìn)行評估，并發(fā)布評估報告，引起了政府和民眾的廣泛關(guān)注，一些州政府在對其部門年終業(yè)績進(jìn)行評估時，也往往請專門的社會評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行參與。另外，不管是民間機(jī)構(gòu)或是政府機(jī)構(gòu)評估時，都將公眾滿意度作為政府績效評估的終極標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)90年代以來，有關(guān)質(zhì)量和顧客滿意度指標(biāo)在評估指標(biāo)體系中大幅度增長，加拿大等國家還進(jìn)行大范圍的政府顧客滿意度調(diào)查，將提升公眾的滿意度作為政府績效的目標(biāo)。

　�。ㄋ模┱�府績效評估正逐步形成制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的特點(diǎn)和趨勢。政府績效評估制度化，表現(xiàn)在兩個方面：一方面績效評估成為政府機(jī)構(gòu)的法定要求。1993年7月美國頒布的《政府績效和結(jié)果法》規(guī)定，“每個機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績效規(guī)劃和報告”，財政預(yù)算與政府績效掛構(gòu)；英國1997年頒布的《地方政府法》也規(guī)定，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進(jìn)行績效評估工作，要有專門的機(jī)構(gòu)和人員及固定的程序；日本也于2002年出臺了《政府政策評價法》。另一方面，建立和健全了績效評估機(jī)構(gòu)。比如，英國的審計辦公室負(fù)責(zé)中央政府機(jī)構(gòu)的績效評估，審計委員會負(fù)責(zé)地方政府的績效評估。在美國聯(lián)邦政府的管理與預(yù)算局審批各部的年度績效計劃，總審計署自主選擇項目或活動，獨(dú)立對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，并向國會和公眾公布評估結(jié)果。政府績效評估規(guī)范化，主要表現(xiàn)在政府績效評估的內(nèi)容規(guī)范化、程序規(guī)范化和評估結(jié)果利用的規(guī)范化。

　　政府績效評估科學(xué)化，主要表現(xiàn)在評估技術(shù)不斷成熟，信息技術(shù)、量化技術(shù)得到廣泛的應(yīng)用，針對不同部門采用不同的評估方式和方法。

　　二、我國政府績效評估現(xiàn)狀及改革建議

　　我國對于公務(wù)員層面的績效評估已有很長一段時間了，公務(wù)員考績也已趨向普遍化、經(jīng)�；�、規(guī)范化。但對于政府層面的績效評估則還處在初始階段。政府官員也由于對政績的理解存在很大的偏差，認(rèn)為既然“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，那么政府領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面要做出“著得見、說得上、摸得著”的成績，比如各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的改善、修了多長的路等，便是理所當(dāng)然的事。就當(dāng)前來說，我國的政府績效評估還存在許多方面的問題：

　　1.政府績效評估尚不規(guī)范。研究我國目前的政府績效評估，可以看到，政府績效評估大多是在延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的績效評估，搞形象、裝點(diǎn)門面、玩弄數(shù)字。

　　從評估內(nèi)容到評估程序等，都不規(guī)范，隨意性很強(qiáng)。

　　2.評估主體的確定不合理。政府績效評估由誰來做，直接影響到政府績效評估的客觀性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性。長期的封建文化，使得大多數(shù)人相信，只要“包青天”出面，一切包“太平”。這種“人治”的觀念也長期以來被政府官員所接受，因為接受這個觀念對他們有好處。因此，我們往往可以看到，上級政府要考察下級政府的政績，就會派一位“專員”下去，這樣會導(dǎo)致政府自己對自己進(jìn)行績效評估，因此地方政府的工作導(dǎo)向變成了為滿足“專員”滿意而不是公眾滿意。下級政府為了自身利益，千方百計取悅“專員”，而不是用為人民作多少事情作為自己的成績。自然地，評估中出現(xiàn)不正之風(fēng)也就在所難免了。

　　3.政府績效評估的導(dǎo)向不正確。翻政府績效評估本應(yīng)是通過評估發(fā)現(xiàn)存在的不足，以提高管理水平，而我國政府績效評估卻是作為消極防御的手段。這樣一來，只要某一方面成為社會的熱點(diǎn)問題，政府才會采取諸如大檢查、專項調(diào)查、大評比等方式謀求改正，而對某些隱憂卻沒有積極地看待處理。

　　4.政府績效評估體系不科學(xué)，政府績效評估尚未形成制度。[2]尚未建立和健全遵循國際慣例、適合中國特殊國情（包括評估原則、評估指標(biāo)體系、評估模型、評估依據(jù)、評估技術(shù)與方法、評估程序等在內(nèi)）的完整有序并切實可行的政府績效評估的理論、方法和實踐體系，政府績效評估還停留在原始手工業(yè)水平上，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。評估的方法多在定性方面，較少采用定量方法，導(dǎo)致評估結(jié)果不夠科學(xué)，評估自然就不準(zhǔn)確。而導(dǎo)致政府績效評估體系不科學(xué)的最主要原因是尚未建立有效的政府績效評估制度。我國對政府績效評估，既沒有明確的制度要求，也沒有建立健全專門的評估機(jī)構(gòu)，政績評估尚處于自發(fā)半自發(fā)狀態(tài)，要不要評估、怎樣評估完全是看形式，拍腦袋行事。

　　此外，還有一點(diǎn)不容忽視，就是我國的績效評估不公開、不透明，具有封閉性，缺乏媒體監(jiān)督，往往會給人神秘感。

　　因此，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，探索和建立適合我國國情的政府績效評估理論框架、指標(biāo)體系、操作程序及技術(shù)方法，實現(xiàn)我國政府績效評估的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，已經(jīng)成為我國公共行政管理現(xiàn)代化的必然選擇。

　　筆者認(rèn)為，完善我國政府績效評估應(yīng)注意把握以下幾個方面：

　　1.改變政府行政管理理念，建立以績效為導(dǎo)向的政府。不能把政府績效評估簡單地看作是評價政府成績的工具，而應(yīng)該是在新的行政管理理念即新公共管理理念支配下的一套科學(xué)的管理系統(tǒng)。新公共管理的核心是市場和顧客即公眾導(dǎo)向，因此，在我國市場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展的今天，政府行政管理的理念應(yīng)是強(qiáng)化績效意識，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本，以達(dá)到顧客即公眾的滿意為目的。

　　2.應(yīng)建立有效的績效評估指標(biāo)體系。這套指標(biāo)應(yīng)把握三個方面：一是指標(biāo)設(shè)計應(yīng)把握“4E”即經(jīng)濟(jì)（Eeonomy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）及公平（Equity）。指標(biāo)應(yīng)盡量體現(xiàn)這四個方面的要求；二是指標(biāo)設(shè)計要體現(xiàn)“以人為本”的準(zhǔn)則；既要考核已經(jīng)表現(xiàn)出來的成績，又要考核潛力績效，以體現(xiàn)公平。三是指標(biāo)設(shè)計不能盲目地借用西方發(fā)達(dá)國家的案例，應(yīng)注意與我國的國情相結(jié)合。我國目前正處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升期，政府的職能定位問題尚未完全解決。另外，我國地區(qū)間差別較大，指標(biāo)設(shè)計不可能大一統(tǒng)，不同地區(qū)、不同層級的績效指標(biāo)設(shè)計也要體現(xiàn)不同的特點(diǎn)。

　　3.政府績效評估主體的多元化。英國公務(wù)員績效評估，有專門的評估領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織實施，中央政府實行內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)的模式，與地方政府實行不同的領(lǐng)導(dǎo)模式。

　　英國實施這兩種績效評估制度的實踐證明：制度規(guī)定要落到實處，發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力，必須有得力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)去組織實施，否則制度所規(guī)定的內(nèi)容就會流于形式，達(dá)不到預(yù)期目的。同樣對于我國，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗，建立健全政府績效評估主體體系。包括內(nèi)部評估和外部評估。內(nèi)部評估是指政府自身的評估，主要包括政府機(jī)關(guān)的自我評估和專門評估兩部分，外部評估指政府機(jī)關(guān)以外的評估主體的評估，包括政黨評估、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會評估。

　　4.通過實踐經(jīng)驗來推進(jìn)政府績效評估的制度化和法制化�？冃гu估的制度化和法制化是績效評估的內(nèi)在要求，也是績效評估的規(guī)范化要求。在當(dāng)前的情況下，根據(jù)我國的實際情況建立合理的績效評估制度，以加強(qiáng)政府績效評估的效率和持續(xù)化，為政府提高績效提供保證。

　　建立政府績效評估制度有助于更新行政管理理念。我國自20世紀(jì)80年代以來，各省市陸續(xù)開展了目標(biāo)管理、目標(biāo)考核的工作，進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國加入世貿(mào)組織和改革開放的深化，有些地方政府探索新的行政管理模式的熱情很高，結(jié)合本地實際，大膽引進(jìn)國外先進(jìn)的績效管理和績效評估的理論和方法，積累了豐富的實踐經(jīng)驗和行之有效的做法。有的是單項措施，很有力度，[1]如很多地方的萬人評議政府活動。有些地方全面展開，將績效評估作為一種政府管理模式貫徹到全年的工作中去，年頭定目標(biāo)，年中進(jìn)行檢查監(jiān)控，年終進(jìn)行全面評估比較，并公開評估結(jié)果，對各單位各部門進(jìn)行量化打分比較等。這些做法，理念新，方法系統(tǒng)全面，科學(xué)性強(qiáng)，在實踐中也產(chǎn)生了很好的效果。要認(rèn)真總結(jié)各地的經(jīng)驗，按照科學(xué)的發(fā)展觀的要求，及時出臺統(tǒng)一的政策規(guī)定，指導(dǎo)全國全面開展政府績效評估工作，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新。[1]

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