摘要：對教育進(jìn)行投資是政府的責(zé)任所在。不同的投資方式會產(chǎn)生不同的政策效果。自從弗里德曼提出“教育券”理念以來，發(fā)達(dá)國家的教育投資體制發(fā)生了根本性的變化。“教育券”模式可以有效地治理我國教育的低效率。在實施過程中，必須注意三個問題。

　　關(guān)鍵詞：教育券；思想淵源

　　為了解決教育不均衡問題，相當(dāng)多的發(fā)達(dá)國家實行了教育券政策。教育券（education voucher） ，又譯成學(xué)券或教育憑證，是在教育領(lǐng)域中試行的一種代幣券，教育券體制的原理是：改變目前政府對公立學(xué)校的直接補助的教育投入方式，把原本應(yīng)投入到教育中的資金經(jīng)過折算發(fā)給每一位學(xué)生，學(xué)生憑券可以進(jìn)行自由選擇，到政府認(rèn)可的任何一所學(xué)校（無論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校）就讀。學(xué)校在收到教育券后，可以憑教育券從政府那里兌換與券值等額的教育經(jīng)費。[1]

　　近幾年來，我國的教育受到越來越多的關(guān)注。那么，我國要解決教育領(lǐng)域中的問題，能不能也實行教育券政策呢？筆者認(rèn)為，我國能否實行教育券體制關(guān)鍵要弄明白以下幾個問題：（一）發(fā)達(dá)國家實行教育券政策的社會因素或背景是什么；（二）我國當(dāng)前教育的問題所在；（三）我國實行教育券政策應(yīng)該注意的問題。根據(jù)這一思路，文章將逐一加以描述或分析。在這之前，先介紹一下教育券政策的思想淵源。

　　一、教育券政策的思想淵源

　　教育券的思想最早可以追溯到1776年。①亞當(dāng)斯密在《國民財富的原因和性質(zhì)的研究》一書中提到：如果競爭是自由的，各人相互排擠，那么相互的競爭，便會迫使每人都努力把自己的工作弄得相當(dāng)正確……如果各學(xué)院以科學(xué)藝術(shù)傳授學(xué)生的導(dǎo)師或教師，不由學(xué)生自由選擇，而由校長指派；如果教師怠慢、無能或無行，學(xué)生未經(jīng)申請許可，不得由甲教師改換乙教師，這種規(guī)定，不但會使同一學(xué)校內(nèi)各導(dǎo)師各教師間的競爭，大大減少，而且會使他們?nèi)�體勤勉任教以及注意各自學(xué)生學(xué)習(xí)情況的必要性，也大大減少。像這類的教師，縱使領(lǐng)受了學(xué)生非常優(yōu)厚的報酬，也會像那些全未受學(xué)生報酬或除薪俸以外毫無其他報酬的教師那樣，怠于職守，荒誤學(xué)生。

　　選擇教育的理念至少可以回溯到托馬斯。潘恩。在《人的權(quán)利》中，他認(rèn)為政府應(yīng)該為家長提供經(jīng)濟上的支持，以保證自己的孩子進(jìn)入私利學(xué)校接受教育。②“他贊同將窮人的稅收減至最低，并認(rèn)為所有的貧困家庭都應(yīng)該每年得到4英鎊的資助，以使他們能夠支付孩子的學(xué)費，并要求地方政府監(jiān)督這一職責(zé)的履行。”[2]

　　現(xiàn)代意義上的教育券概念由米爾頓。弗里德曼提出。1955年他在《政府在教育中的作用》一文中，提出了教育券的概念，這篇文章于1962年收入他的著作《資本主義和自由》之中，在1979年出版的《自由選擇》一書中，弗里德曼對教育券進(jìn)行了較為詳細(xì)地闡述。

　　在《資本主義和自由》（P44-P46）中，他提出：

　　把孩子和繳納不起最低要求的學(xué)校教育學(xué)費的家長分離開來，顯然和我們把家庭作為基本的社會單位的辦法以及和個人自由的信念不相一致。此外，這很可能不利于自由社會的公民教育……為了對政府所規(guī)定的最低學(xué)校教育提供經(jīng)費，政府可以發(fā)給家長們票證。如果孩子進(jìn)入“被批準(zhǔn)的”教育機關(guān)，這些票證就代表每個孩子在每年中所能花費的最大數(shù)量的金錢。這樣，家長們就能自由地使用這種票證，再加上他們所愿意添增的金額向他們所選擇的“被批準(zhǔn)的”教育機關(guān)購買教育勞務(wù)。教育勞務(wù)可以為以營利為目的的私營教育機關(guān)或非營利的教育機關(guān)所提供。政府的作用限于保證被批準(zhǔn)的學(xué)校的計劃必須維持某些最低標(biāo)準(zhǔn)，很像目前對飯館的檢查，要求保證最低的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)那樣。

　　在《自由選擇—學(xué)校的問題在哪里》中，他提出：

　　政府在資助和管理學(xué)校方面作用的不斷加大，不僅導(dǎo)致了納稅人金錢的巨大浪費，而且導(dǎo)致了比自愿合作繼續(xù)起較大作用所能產(chǎn)生的教育制度遠(yuǎn)為落后的制度……在初等和中等教育中采用憑單制度，該制度將給予不同收入的家長以選擇子女所上學(xué)校的自由……在高等教育中也采用憑單計劃，該計劃將提高高等教育機構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量，同時促使補貼高等教育的稅款的分配更加公平……一種既能保證父母享有更大的選擇自由，又能保持現(xiàn)有的財政來源的簡單、可行的方法是實行憑單計劃……家長應(yīng)被允許在任何一個愿意接受他的子女的學(xué)校使用憑單，不論是私立的，還是公立的，也不論是在他們居住的地區(qū)、城市或州，還是在其他地區(qū)、城市或州。這樣，不僅將給每位家長較多的選擇機會，同時也迫使公立學(xué)校通過收學(xué)費而自籌資金（如果憑單金額等于全部教育開支，則學(xué)校必須完全自籌資金；如果不等于全部教育開支，則學(xué)校必須部分地自籌資金）。這樣，不僅公立學(xué)校之間要展開競爭，而且還要同私立學(xué)校競爭。這個計劃并不減少任何人為教育納稅的負(fù)擔(dān)。它只是在社會有責(zé)任向孩子們提供教育的前提下，給予家長較為廣泛的選擇余地，讓他們自己決定孩子應(yīng)受什么樣的教育。

　　二、美國實行教育券政策的背景

　　社會背景是政策制定的影響因素之一。美國實行教育券政策同樣受到美國當(dāng)時的社會背景的影響。本文從社會思想、理論基礎(chǔ)和管制模式三方面加以分析。

　�。ㄒ唬┬伦杂芍髁x是教育券政策的思想背景

　　新自由主義的核心理念是避免政府的過度干預(yù)。在教育方面，引入自由競爭機制至關(guān)重要。在《自由秩序原理》中，哈耶克提到：下述重要問題需要考慮：應(yīng)當(dāng)以何種方式提供義務(wù)教育？應(yīng)當(dāng)為所有的人提供多高程度的義務(wù)教育？享受較高程度義務(wù)教育的人又應(yīng)當(dāng)如何挑選，以及由誰來承擔(dān)這部分開支？這里還有一個問題需要解決，即多高程度的教育應(yīng)當(dāng)由公共資金來提供以及以何種方式來提供……然而這絕不意味著，現(xiàn)今推行的義務(wù)教育甚或由政府資助的普通教育，就應(yīng)當(dāng)以政府來建立或管理這些教育機構(gòu)為必要條件。對于教育券問題，哈耶克持有贊成態(tài)度：“誠如彌爾頓？弗里德曼（Milton Friedman）教授業(yè)已指出的，通過向雙親提供保證負(fù)擔(dān)每個孩子教育費用的憑證——他們可以將這種憑證交給他們?yōu)楹⒆铀�選擇的學(xué)�！�—的做法，現(xiàn)今在毋需維系政府開辦的學(xué)校的狀況下，用公共資金（public purse）來支付普通教育的費用在實踐上已完全可行。當(dāng)然，由政府直接為少數(shù)偏僻的社區(qū)提供學(xué)校教育仍然是可欲的，因為在這些地方，學(xué)齡兒童的人數(shù)非常少，從而教育的平均成本也就非常高，所以不適合開辦私立學(xué)校。然而，對于絕大多數(shù)人的教育而言，毋庸置疑，完全由私人致力于教育組織和教育管理，而政府僅提供基本的資助并為所有的學(xué)校確立擔(dān)保之費用的最低標(biāo)準(zhǔn)，是完全有可能的。”

　�。ǘ�）公共選擇理論是教育券政策的理論基礎(chǔ)

　　家長通過教育券而選擇學(xué)校提供的教育，在實質(zhì)上構(gòu)成了投票問題。所有參與到投票行為中的經(jīng)濟人都有自身的效用期待。[3]如果政府的教育支出投向生產(chǎn)者（學(xué)校）而不是消費者（受教育者），那么消費者的效用函數(shù)無法達(dá)到最優(yōu)。鮑徹爾�。˙orcherding）認(rèn)為，公共選擇理論的主要貢獻(xiàn)是除去了附加在教育支出本質(zhì)上的光環(huán)效應(yīng)，其內(nèi)容是教育支出被公共部門的職工和官員推動上升，他們壟斷了民主過程的權(quán)力，并利用它來增加自己的報酬而不是生產(chǎn)相應(yīng)的生產(chǎn)增值。他進(jìn)一步指出，教師根據(jù)教育、經(jīng)驗和區(qū)域規(guī)模大小而給予更多報酬，而這都和教育質(zhì)量無關(guān)。學(xué)�？梢员苊庑�率檢驗。

　　赫希曼（Hirschman）認(rèn)為，教育作為一種公共服務(wù)必然會遇到供給方式的困擾，一旦選擇了不適當(dāng)?shù)墓┙o方式，就會產(chǎn)生一系列的問題。這些問題產(chǎn)生的根源是：公共服務(wù)的消費者不能行使退出的權(quán)利或向其他服務(wù)部門尋求服務(wù)。在他看來，教育應(yīng)該實行“市場+非市場的混合策略”，并時常對低效率的教育機構(gòu)實行退出機制。

　�。ㄈ�）集權(quán)式教育的低效率是教育券政策的現(xiàn)實因素

　　美國歷次教育改革的失敗和公立學(xué)校教育質(zhì)量的不斷下降，是教育券等擇校制度推行的又一背景。美國公立學(xué)校教育失敗是不爭的事實。中小學(xué)生閱讀能力普遍較差，數(shù)學(xué)成績屬于工業(yè)國家之尾，學(xué)校中幫派林立，毒品、槍支在校園里見慣不怪。盡管政府多年來為公立學(xué)校投入大量經(jīng)費，增加教師，縮小班級規(guī)模，但家長們認(rèn)為公立學(xué)校的教學(xué)水準(zhǔn)仍然未能達(dá)到他們的要求，擇私校而讀的學(xué)生人數(shù)仍逐年增加，因為“各私立學(xué)校能提供高水準(zhǔn)、安全校區(qū)與校風(fēng)良好的教育”。因此，美國一些教育改革者便在歷次教改不盡如人意之后，選擇了消除公立學(xué)校壟斷，強化學(xué)校教育競爭的“教育券政策”。[4]

　　弗里德曼認(rèn)為，社會集權(quán)導(dǎo)致了教育質(zhì)量的下降。公共教育運行方式的最重要的因素是非中央極權(quán)的政治結(jié)構(gòu)：美國憲法嚴(yán)格地限制了聯(lián)邦政府的權(quán)力，使它無法發(fā)揮重大的作用。各州把控制學(xué)校的權(quán)力大部分都留給了地方團體、小市鎮(zhèn)、小城市和大城市內(nèi)的各個區(qū)。家長密切監(jiān)視管理學(xué)校的政治機構(gòu)，部分地代替了競爭，同時也確保了家長們的普遍要求得以實現(xiàn)。而1933年經(jīng)濟危機之后，“公眾加入到知識分子的行列，開始對政府，特別是中央政府的能力無限崇拜，在這種情況下，單間教室的學(xué)校和地方學(xué)校委員會的衰敗就成了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。而控制學(xué)校的權(quán)力，也就很快從較小的地方機構(gòu)轉(zhuǎn)給了較大的地方機構(gòu)，如縣、市、州一級的機構(gòu)，最近則轉(zhuǎn)給了聯(lián)邦政府�！�1990年，約翰庫伯和特里莫進(jìn)行的大量調(diào)查表明：集權(quán)和官僚主義是導(dǎo)致美國公共教育低效率的主要原因。③小布什上臺后，在教育改革方面實行NCLB計劃（No Child Left Behind），并自稱是“美國教育史上最重要的改革”，但這受到廣泛的批評：NCLB計劃是以集權(quán)的方式運行的，這個計劃帶給我們的最終結(jié)果也許是最差的，即聯(lián)邦政府對教育的控制以及由此引發(fā)的教育質(zhì)量的下降。改變美國教育幾十年來績效平平的局面，就應(yīng)該摒棄集權(quán)主義模式。相反，聯(lián)邦政府和州政府應(yīng)該給予學(xué)生“用腳投票”的權(quán)力，從而使學(xué)生可以自由地選擇教育。這種革命性的變革的關(guān)鍵在于各州，中央政府在教育改革方面能做的最大貢獻(xiàn)就是避免教育集權(quán)化并允許各州嘗試自由選擇學(xué)校的計劃。[5]

　　三、我國教育存在的問題

　　我國的教育存在很多問題，其中三個就是學(xué)校結(jié)構(gòu)的問題、教育體制的問題和教育收益率的問題。

　　（一）高校職能機構(gòu)臃腫，造成成本浪費

　　現(xiàn)階段，高等教育的有限經(jīng)費沒有全部花費在教學(xué)和科研中，造成了不必要的浪費。如支付師生員工的住宅、醫(yī)療、生活后勤的成本和離退休人員的社會保障成本。同原來的國有企業(yè)一樣，高�！稗k社會”不僅嚴(yán)重浪費稀缺的教育資源，還造成機構(gòu)臃腫和人員冗雜。在我國普通高等學(xué)校中，經(jīng)常會出現(xiàn)專任教師只占教職員工的一半的情況。其次，在高等學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)中，存在較大的資源浪費。例如高校內(nèi)部，一線教學(xué)人員的工資、津貼之和與行政后勤人員的區(qū)別不大，甚至出現(xiàn)倒掛。由此引起教師資源和時間資源流失。更有甚者，一些經(jīng)過高層次學(xué)習(xí)的博士生等人才紛紛離開教學(xué)崗位，進(jìn)入高級或中級管理階層，使一個學(xué)者整天忙于“文山會�！敝校�造成人力資源浪費。

　�。ǘ�）教育不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重

　　我國教育不均衡發(fā)展的狀況不僅表現(xiàn)于反映教育數(shù)量特征的結(jié)構(gòu)、布局的不平衡，也表現(xiàn)于反映教育質(zhì)量特征的績效、結(jié)果的不平衡，還表現(xiàn)于反映教育運動狀態(tài)特征的速度和規(guī)模的不平衡。從數(shù)量特征來看，我國農(nóng)村普通學(xué)校和職業(yè)學(xué)校比例失調(diào)，布局不合理，學(xué)校數(shù)量極度短缺。從質(zhì)量特征來看，農(nóng)村教師教學(xué)觀念滯后，學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，教學(xué)質(zhì)量無法保證。從運動狀態(tài)特征來看，農(nóng)村學(xué)校經(jīng)濟資源不足，發(fā)展速度緩慢，辦學(xué)規(guī)模較小。很明顯，農(nóng)村的教育狀況與城市的教育狀況形成了普遍的、強烈的反差。

　�。ㄈ�）我國的教育收益率不高

　　教育收益率是指教育收益總額與教育成本總額的比值。在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)，兒童往往參加一些輔助性的生產(chǎn)老動，加大了教育的機會成本，從而降低了教育收益率。由于農(nóng)村地區(qū)教育供給的不足，人均受教育的年限較低。在城市地區(qū)，受內(nèi)部失業(yè)和農(nóng)村流民的影響，較低文化素質(zhì)的人難以找到工作，或在職業(yè)選擇和工資報酬上存在歧視，從而造成了對高等教育的過量需求，并帶動初、中級教育過渡膨脹，形成了教育深化（Educational deepening）和知識失業(yè)（educated unemployment）。大量原本只需要受較少教育就可以勝任的工作被接受了更多教育的人承擔(dān)者，從而使在校期間學(xué)習(xí)的相當(dāng)一部分知識處于閑置狀態(tài)，相對于國民經(jīng)濟對人力資本的需求而言，出現(xiàn)了“教育過度”現(xiàn)象。

　　四、我國實行教育券政策應(yīng)該注意的幾個問題

　　2000年11月，長興縣教育考察團在美考察期間發(fā)現(xiàn)有些州的教育財政撥款與目前國內(nèi)的做法大不相同，是將政府教育經(jīng)費以“教育券”形式發(fā)放到學(xué)生手中，由學(xué)生持券擇校，學(xué)校則將收取的“教育券”到政府換取教育經(jīng)費。受此啟發(fā)，2001年9月，長興教育局為扶持當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育和民辦教育發(fā)展，借鑒美國同行的做法，結(jié)合當(dāng)?shù)亟逃�發(fā)展的實際情況，面向職業(yè)學(xué)校和民辦學(xué)校開始“教育券”試點。這一政策有效地解決了上文所述的三個問題。

　　但是，局部的成功并不意味著整體的可行性，長興縣的教育券政策取得了積極的效果，但是在全國范圍內(nèi)實行這一政策的成功概率還很難說。筆者認(rèn)為，在更大范圍內(nèi)實行教育券政策必須注意以下問題：

　　（一）理論層面要嚴(yán)密，操作層面要規(guī)范

　　教育券政策并不是完美的制度，它需要理論和實踐的互相支持。理論層面要嚴(yán)密，就是說在實行教育券政策之前，必須對實行這一政策的前提條件和可能產(chǎn)生的政策結(jié)果由一個充分的預(yù)知，操作層面要規(guī)范，就是說這一政策在執(zhí)行過程中，必須強調(diào)各利益主體的法制化意識，相關(guān)的監(jiān)督機制必須完善。中國教育學(xué)會教育政策與法律研究專業(yè)委員會理事長勞凱聲教授認(rèn)為教育券制度的確能夠優(yōu)化資源配置，增加人民的選擇權(quán)，對中國的教育改革發(fā)展有很大的意義。但是它一旦實施后政府將不能保證學(xué)校之間的公平，會導(dǎo)致資源流向好的學(xué)校，造成“富校越富，窮校越窮”。湖南師范大學(xué)的曾坤生教授認(rèn)為教育券制度是一種更有效率的制度安排，是向更加規(guī)范的市場制度邁進(jìn)的一種過渡形式。這種過渡體現(xiàn)了制度變遷的強烈的路徑依賴和漸進(jìn)性，作為一種選擇可以在若干地區(qū)發(fā)揮積極作用，提高教育教學(xué)效率。但是這并不意味著它就是最優(yōu)的選擇范式。因此，在選擇教育券這種制度安排時，一定要注意運作的規(guī)范和其本身的演進(jìn)性。長興縣副縣長熊全龍先生認(rèn)為教育券在實施過程中可能遇到一些問題，比如公辦薄弱學(xué)校難以維持生存；學(xué)生培養(yǎng)費標(biāo)準(zhǔn)提高；教師工資財政專戶將被取消和人事管理制度面臨新挑戰(zhàn)等。這些都需要采取相應(yīng)的對策予以解決。

　�。ǘ�）擺正認(rèn)識，各種教育一律平等

　　就我國而言，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，教育仍是一塊堅固的堡壘。民辦教育歷經(jīng)了十幾年的發(fā)展，滿足了國民對教育的部分需求，也減輕了政府的教育財政負(fù)擔(dān)，成為我國公立教育不可或缺的補充，但民辦教育的地位和投資收益等部未能得到法律保障，在競爭中仍處于十分不利的地位，不利于調(diào)動民間資本投資教育的積極性。在現(xiàn)在的體制下，民間辦學(xué)機構(gòu)面對的是一個不那么公平的市場：居民家庭送孩子進(jìn)公立學(xué)校，免費；進(jìn)私立學(xué)校，要交費。如此的約束條件，迫使民間教育機構(gòu)不得不選擇“撇奶油”策略——以富家子弟中不堪公立學(xué)校競爭者作為招生目標(biāo)。許多地方民間辦學(xué)以所謂“貴族學(xué)�！逼鸩�，道理是一樣的。這里的“貴”，指的是收費的單價高，因此投資的總量一定不會大。這就是說，公立免費的制度安排不但不能刺激民間辦學(xué)，而且抑制民間投資。同時，由于教育財政經(jīng)費嚴(yán)重短缺，也不能真正實現(xiàn)教育公平和提高教育效率。因此，需要在民辦教育和公辦教育之間引入平等的競爭機制，進(jìn)一步深化教育的市場化進(jìn)程。

　　（三）教育券的受眾要有選擇性

　　我國的教育規(guī)模十分龐大，所以實行教育券政策不可能一步到位，只能是循序漸進(jìn)。這里的循序漸進(jìn)有兩層含義。首先是在地區(qū)的選擇上要有戰(zhàn)略性或帶動性。我國實行教育券的第一個地區(qū)是浙江，這可能和浙江地區(qū)的制度完善程度有關(guān)。其次在教育層次的選擇上要有針對性和可比性。選擇基礎(chǔ)教育還是高等教育作為實行教育券政策的對象，是城市教育還是農(nóng)村教育優(yōu)先，這是一個具有重大政策意義的判斷。

　　注釋：

　�、俅罅康奈恼潞椭�作都認(rèn)為，米爾頓。弗里德曼是教育券的創(chuàng)始人。但是從思想淵源來看，亞當(dāng)斯密對教育問題也有十分深刻的認(rèn)識。

　　②參見David F. Salisbury. What Does a Voucher Buy？——A Closer Look at the Cost of Private Schools. http://www.cato.org/pub_display.phppub_id=1345.③John E. Chubb， Terry M. Moe. Politics， Markets， and America‘s Schools [M].Washington： Brookings Institution， 1990.

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