在沒有法律保障的情況下進行此次農(nóng)村信用社改革是制度設計中最大的失當之處�；仡欉^去的金融改革，一條基本經(jīng)驗是立法先行。比如，當初設立資產(chǎn)管理公司、政策性銀行時，并沒有提前頒布相應的法律，后來的運行中均產(chǎn)生了種種問題，不同程度地背離了制度設計的初衷。農(nóng)村信用社改革涉及到多個利益主體，只有在法律的約束之下，才能保證改革沿著正確的軌道前進，才能保證農(nóng)村信用社得到穩(wěn)定、健康的發(fā)展環(huán)境。將農(nóng)村信用社體制改革置于法律預先確定的框架中，一方面可以使相關的利益主體有一個穩(wěn)定的預期，另一方面可以減少改革的風險和成本。從可能性方面看，農(nóng)村信用社體制改革的制度設計在哪些環(huán)節(jié)存在問題，是可以預期和預測的，所以客觀上，立法先行是可以做到的。遺憾的是，法律并沒有介入。由此導致下述幾個相互聯(lián)系的法律問題沒有得到澄清，也使農(nóng)村信用社改革的制度收益面臨較大的不確定性。

　　一、強制支農(nóng)的法理依據(jù)農(nóng)村信用社改革不同于商業(yè)銀行改革

　　商業(yè)銀行改革的目標是建立完全市場化的商業(yè)銀行。改革后的商業(yè)銀行目標是一元的即股東權(quán)益最大化，而農(nóng)村信用社改革的基本目標除了解決農(nóng)村信用社現(xiàn)有問題，提供一個健康的準金融機構(gòu)外，更重要的目標在于為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供金融服務。農(nóng)村信用社改革必須以此作為基本約束條件。顯然，多目標比單一目標更具有操作性。由于農(nóng)村信用社面臨更多的政策目標約束，其改革的路徑更為稀缺。事實上，農(nóng)村信用社多目標的安排在法律上是值得商榷的。農(nóng)村信用社的改革的兩個指導性文件《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（國發(fā)[2003]15號）、《國務院辦公廳關于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》（國辦發(fā)[2004]66號）明確規(guī)定：深化信用社改革應遵循以下原則，一是按照市場經(jīng)濟規(guī)則，明晰產(chǎn)權(quán)關系，促進信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔風險的市場主體；二是按照為三農(nóng)服務的經(jīng)營方向，改進服務方式，完善服務功能，提高服務水平；三是按照因地制宜、分類指導原則，積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制等各種產(chǎn)權(quán)制度，建立與各地經(jīng)濟發(fā)展、管理水平相適應的組織形式和運行機制；四是按照權(quán)責利相結(jié)合原則，充分發(fā)揮各方面積極性，明確信用社監(jiān)督管理體制，落實對信用社的風險防范和處置責任。同時規(guī)定：有條件的地區(qū)可以進行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。兩個文件著重指出：不論采取何種產(chǎn)權(quán)制度和組織形式，都要在原有股權(quán)范圍的基礎上，做好清產(chǎn)核資工作，擴大入股范圍，調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高入股額度，廣泛吸收轄內(nèi)農(nóng)民、個體工商戶和其他各類經(jīng)濟組織入股；都要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡，激勵和約束相結(jié)合的經(jīng)營機制；都要堅持服務“三農(nóng)”的經(jīng)營方向，其信貸資金大部分要用于支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，即使是實行了股份制改造的機構(gòu)，也要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，確定一定比例的資金用于支農(nóng)。

　　上述規(guī)定對改革后農(nóng)村信用社的經(jīng)營目標和組織形式提出了要求。經(jīng)營目標方面，一是盈利目標，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧；二是堅持三農(nóng)方向；三是服務社區(qū)。組織形式方面，可以視當?shù)鼐唧w情況靈活地采用合作制、股份合作制、股份制等形式。部分學者已經(jīng)從經(jīng)濟學方面分析了農(nóng)村信用社改革多目標沖突的問題。從法律角度研究這一問題同樣有意義。如果是合作組織，以農(nóng)戶和農(nóng)村集體出資，則其服務宗旨不會偏離支與服務社區(qū)的方向。合作制與農(nóng)村信用社支農(nóng)目標更為兼容。問題是如果實行股權(quán)多元化，放棄合作制定位，轉(zhuǎn)型為股份制銀行后，國家強制其堅持支農(nóng)與服務社區(qū)的方向是否具有法理依據(jù)。

　　有的學者從特定地區(qū)農(nóng)村信用社堅持支農(nóng)方向且得到較好經(jīng)濟效益的事實出發(fā)，認為農(nóng)村信用社堅持支農(nóng)定位同樣可以獲得財務上的可持續(xù)發(fā)展，進而認為支農(nóng)與市場化并不矛盾。這種論證在邏輯上有問題，其一，不能因為支農(nóng)是獲得效益的一種途徑就認為限制改革后的農(nóng)村信用社經(jīng)營范圍的作法是合理的。其二，一時一地的情形并不能支持具有普遍意義的結(jié)論。其三，即使上述事實可以支持具有普遍意義的結(jié)論，依然沒有從法理上為限制股份制銀行業(yè)務范圍提供依據(jù)。

　　二、農(nóng)村信用社財產(chǎn)權(quán)利保護

　　在中國，合作經(jīng)濟組織的存在由來已久，但合作經(jīng)濟組織從來沒有一個明確的法律地位。農(nóng)村信用社歷史遺留問題的形成固然有管理的原因、外部干涉的原因，但如果有一部專門的法律保護農(nóng)村信用社的合法權(quán)益，情況肯定要好于現(xiàn)在。在農(nóng)村信用社50多年的發(fā)展歷程中，政府對農(nóng)村信用社財產(chǎn)權(quán)利進行侵害、介入農(nóng)村信用社經(jīng)營管理的事例比比皆是，主要原因在于沒有相應的法律為農(nóng)村信用社的財產(chǎn)權(quán)利及附著在其上的一系列權(quán)利提供保護。農(nóng)村信用社發(fā)展過程中，多次更換主管部門，發(fā)展缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性也與法律缺失有關。鑒往知來，無論是堅持合作金融組織的定位還是轉(zhuǎn)型為股份制銀行，其發(fā)展前景很大程度上取決于國家能否提供對農(nóng)村信用社的法人財產(chǎn)權(quán)利、出資者財產(chǎn)權(quán)利及附著在其上的一系列權(quán)利的保護和尊重�，F(xiàn)階段，地方政府為實現(xiàn)其經(jīng)濟目標，加緊了對金融資源的控制。在此背景之下，在法律缺失的情況下，農(nóng)村信用社出資人的財產(chǎn)權(quán)利能否得到保證，存在很大的疑問。雖然國發(fā)[2003]15號文件明確規(guī)定：省級人民政府應堅持政企分開的原則，不把對信用社的管理權(quán)下放給地（市）和縣、鄉(xiāng)政府，但在實際操作中，省以下地方政府決定農(nóng)村信用社主要管理者人事任命的事例不在少數(shù)。地方政府介入導致出資人對農(nóng)村信用社的控制權(quán)旁落的事實使花錢買機制的安排面臨極大的挑戰(zhàn)。要想以較低的成本使花錢買機制的安排達到預期目標，必須從法律上確保農(nóng)村信用社的財產(chǎn)權(quán)利及出資者的財產(chǎn)權(quán)利得到應有的保護，使農(nóng)村信用社的自主權(quán)得以回歸。

　　村信用社的控制權(quán)旁落的事實使花錢買機制的安排面臨極大的挑戰(zhàn)。要想以較低的成本使花錢買機制的安排達到預期目標，必須從法律上確保農(nóng)村信用社的財產(chǎn)權(quán)利及出資者的財產(chǎn)權(quán)利得到應有的保護，使農(nóng)村信用社的自主權(quán)得以回歸。

　　三、信用社省聯(lián)社的法律地位

　　《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會人民銀行關于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責分工指導意見的通知》（國辦發(fā)[2004]48號，以下簡稱指導意見）、《農(nóng)村信用社�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2003]14號，以下簡稱暫行辦法）提供了信用社省聯(lián)社的基本規(guī)范�！稌盒修k法》第二條規(guī)定：省聯(lián)社是由所在�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務職能，具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機構(gòu)。農(nóng)村商業(yè)銀行在自愿的前提下可向省聯(lián)社入股，并取得有關服務�！稌盒修k法》第三條規(guī)定：省聯(lián)社享有由社員社投資入股形成的法人財產(chǎn)權(quán)，依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任。其合法財產(chǎn)及依法開展業(yè)務受國家法律保護，任何單位及個人不得侵犯和非法干涉。社員社以其所持股份為限對省聯(lián)社承擔責任；省聯(lián)社以其全部資產(chǎn)對其債務承擔責任。農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行可向省聯(lián)社入股，省聯(lián)社不吸收其他法人和自然人入股。同時，《指導意見》第十一條規(guī)定：省級聯(lián)社應嚴格按照有關法律、法規(guī)和行政規(guī)章實施對信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和經(jīng)營管理自主權(quán)。由此可見，省聯(lián)社既是一個市場主體性質(zhì)的金融機構(gòu)，又是一個行政機關性質(zhì)的管理機構(gòu)。這種安排不符合主體法律角色的單一性原則，即農(nóng)村信用社省聯(lián)社只能有一種身份，管理者或經(jīng)營主體。同時，這種安排也不符合行政機關的主體資格法定、行政機關的權(quán)力法定和行政機關的權(quán)力運作程序法定的原則（羅和平，2005）�！稌盒修k法》規(guī)定農(nóng)村信用社省聯(lián)社是具有獨立法人資格的地方性金融機構(gòu)，不是政府序列內(nèi)的行政機關，也不是法律法規(guī)授權(quán)的組織，對政府來說，法無明確授權(quán)就不能做，省政府將行政管理權(quán)授權(quán)委托一個企業(yè)代為行使，對此法律并沒有授權(quán)。所以，省聯(lián)社不具備作為一個行政主體的資格，建立在主體資格基礎上的權(quán)力和程序也就不具有法律效力。

　　四、農(nóng)村信用社的法律適用問題

　　《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第九十三條規(guī)定：城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社辦理存款、貸款和結(jié)算等業(yè)務，適用本法有關規(guī)定。在實際監(jiān)管中，人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對農(nóng)村信用社的監(jiān)管也是比照商業(yè)銀行進行的。如果放在整個農(nóng)村金融體制改革的角度考察，農(nóng)村信用社作為服務弱勢群體、弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的金融組織，對其等同于商業(yè)銀行進行管理是顯失公平的。美國、德國、日本等國家都從法律上確認了合作金融不同于商業(yè)金融的特性。比如，美國相關法律規(guī)定信用社是公益法人，具有非納稅團體的法律地位，使之與盈利性的銀行體系并行發(fā)展，《聯(lián)邦信用社法案》規(guī)定：聯(lián)邦注冊信用社的財產(chǎn)、資本、準備金、利潤、其他資金以及經(jīng)營收入，現(xiàn)在和將來均免除一切由國家、各州、領地和地方稅收機關征收的稅賦。因此，有必要借鑒國外的作法，為農(nóng)村信用社單獨立法，在確認其異質(zhì)性的同時，解決上述法律問題。

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