內(nèi)容摘要：本文總結(jié)分析了我國農(nóng)業(yè)保險20年來波動起伏發(fā)展的現(xiàn)狀，深入探討我國農(nóng)業(yè)保險面臨的困境及其成因；結(jié)合我國農(nóng)地制度缺陷與小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險特征分析，提出了發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的思路與建議。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險 巨災(zāi)風(fēng)險 政策性保險

　　我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程，從1982年開始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險公司等陸續(xù)開辦了一些農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。1982年到1992年農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)呈上升趨勢，到1992年當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險費收入達到8.62億元。但保費快速上升的同時是居高不下的賠付率，1991年農(nóng)業(yè)保險的賠付率為119%.在政府支持性措施減弱以后，過高的賠付率導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)逐步萎縮，中國人民保險公司不得不調(diào)整農(nóng)險結(jié)構(gòu)，對一些風(fēng)險大、虧損多的農(nóng)險業(yè)務(wù)進行戰(zhàn)略性收縮，而其他保險公司則是退出農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營。1993年以后農(nóng)險規(guī)模和保費收入也逐年下降，2000年農(nóng)險保費收入下降到3.87億元，2002年繼續(xù)縮減為3.0億元，全國農(nóng)民人均繳納農(nóng)險保費不到1元。我國農(nóng)業(yè)保險遠(yuǎn)未發(fā)揮其化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的作用。

　　我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的問題

　　考察我國農(nóng)業(yè)保險20年來的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)保險主要存在以下5個方面的問題：

　　我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展缺乏法律保障和政策支持

　　農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展20年來我國沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)，在《中華人民共和國保險法》中沒有針對農(nóng)業(yè)保險的專門條款，使得農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展缺乏法律支撐；連WTO農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持與保護的“綠箱政策”允許對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的保護條款，我國都沒有有效利用。日益加劇的農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，凸顯國家農(nóng)業(yè)保險政策的懦弱和不足，現(xiàn)有對農(nóng)業(yè)保險的扶持政策遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要。

　　農(nóng)業(yè)保險的深度和強度較低

　　我國農(nóng)業(yè)保險在總體上普及率很低，覆蓋面很小，除新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團業(yè)務(wù)覆蓋面較寬、有一定保險深度以外，全國農(nóng)業(yè)保險承保率不及應(yīng)保面的5%.1993年是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的高峰年，當(dāng)年全國的糧食作物承保面為4.8%、經(jīng)濟作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲豬1.18%、家禽約1.3%、水產(chǎn)養(yǎng)殖2.5%、森林4.59%.除經(jīng)濟作物覆蓋面超過10%以外，其余均在5%以下。

　　1993年以后農(nóng)業(yè)保險的萎縮，農(nóng)業(yè)的投保覆蓋面進一步下降。目前我國種養(yǎng)兩業(yè)95%以上均處在缺乏保險保障的狀態(tài)之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全處于一種不確定性的包圍之中。

　　農(nóng)業(yè)保險費率居高不下

　　我國目前農(nóng)業(yè)保險費率居高不下主要包括以下兩個方面的原因：一是逆向選擇嚴(yán)重，通常是自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的地區(qū)急于投保，而一些旱澇保收的地區(qū)則不愿參加保險，造成農(nóng)業(yè)保險的高賠付率，直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險的高費率；二是農(nóng)險理賠復(fù)雜、特別是養(yǎng)殖保險核損較為困難，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險，騙賠的現(xiàn)象較多，也在一定程度上造成了農(nóng)業(yè)保險的高費率。

　　農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營長期虧損

　　我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，經(jīng)營農(nóng)險的風(fēng)險巨大，農(nóng)險的賠付率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于安全線。1982年-2002年期間農(nóng)業(yè)保險的平均賠付率高達88%，遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營盈虧平衡點79%的賠付率；其中有7年的賠付額超過投保額，開展農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司長期虧損。盡管免除了農(nóng)險營業(yè)稅，但國家的扶持力度不大，農(nóng)險業(yè)務(wù)難以為繼。而且我國農(nóng)險存在著政策性保險業(yè)務(wù)商業(yè)化經(jīng)營的弊端，這也導(dǎo)致農(nóng)險經(jīng)營的長期虧損。

　　農(nóng)民投保意愿較低

　　我國農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民收入不高，加之農(nóng)民保險意識淡薄，對農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不足，普遍存在僥幸心理。農(nóng)民投保意愿不高、投保面窄，農(nóng)險業(yè)務(wù)不符合大數(shù)法則，使得農(nóng)業(yè)保險公司無法在更大范圍內(nèi)分散風(fēng)險，這也是我國農(nóng)險日益萎縮的重要根源。

　　農(nóng)地制度的局限性與小規(guī)模農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險

　　我國農(nóng)地制度的局限性

　　20多年來我國以家庭承包經(jīng)營制的農(nóng)地制度推動了我國農(nóng)業(yè)乃至整個國家經(jīng)濟歷史性的持久增長。但從制度的安排來看，仍存在以下突出問題：

　　家庭承包制的固有局限性 隨著改革深化和市場環(huán)境的變化逐步暴露出來，家庭分散經(jīng)營更加劇了本已高度稀缺的土地資源承包的有限性，影響了土地的規(guī)模經(jīng)營。這不僅大大限制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高，不利于土地區(qū)域性種植、機械化耕作和集約經(jīng)營；而且增大了生產(chǎn)成本和交易成本，勞動力及農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)得不到充分利用。加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收成的不確定性及市場的多變，單一分散的農(nóng)戶不能很好地運用價格、成本與利潤的比較去規(guī)避市場風(fēng)險，容易造成決策的盲目性、產(chǎn)品的單一化、市場行為的趨同性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營始終處于一種不穩(wěn)定的“振蕩”狀態(tài)。

　　我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)激勵不足 這表現(xiàn)為三個特征：產(chǎn)權(quán)不明確。土地所有權(quán)主體不明確，農(nóng)民承包界定不清。產(chǎn)權(quán)不完善。農(nóng)民擁有有條件的使用權(quán)和收益權(quán)。產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定。我國農(nóng)地制度多變，農(nóng)戶權(quán)利經(jīng)常受到損害，無法實現(xiàn)土地利用長期利益最大化。這三個特征與產(chǎn)權(quán)的自身特征——排他性、轉(zhuǎn)讓性、繼承性是相違背的，使農(nóng)民對固定承包的土地缺乏長期預(yù)期，在收入、投入、風(fēng)險目標(biāo)的制約下，不能實現(xiàn)有效投入和積累機制。因而對我國農(nóng)戶對有效抗擊自然災(zāi)害的投入沒有積極性，是不難理解的。

　　小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營的風(fēng)險特征

　　在經(jīng)歷家庭承包后我國的農(nóng)業(yè)土地制度沒有出現(xiàn)新的根本性的制度創(chuàng)新，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)成為我國農(nóng)業(yè)的基本特征。國內(nèi)外對農(nóng)戶內(nèi)部風(fēng)險處理的研究顯示，農(nóng)戶的風(fēng)險處理策略是理性的，尤其是小規(guī)模的農(nóng)戶防范和處理風(fēng)險的策略是有效的。我國小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險及其特點是：

　　農(nóng)戶面臨多種多樣的風(fēng)險 作為自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)交織特征明顯的產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，農(nóng)戶既要應(yīng)付農(nóng)業(yè)的自然災(zāi)害風(fēng)險，又要應(yīng)付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與農(nóng)產(chǎn)品價格波動以及農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系變動等的市場風(fēng)險。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展以及加入WTO等外部環(huán)境的變遷，農(nóng)戶在面臨農(nóng)業(yè)經(jīng)營所固有的各種傳統(tǒng)風(fēng)險的同時，正在面臨著越來越多的不確定性所導(dǎo)致的新的風(fēng)險。這些風(fēng)險對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的影響越來越大。

　　農(nóng)戶風(fēng)險分?jǐn)偟耐獠凯h(huán)境差 在良好的市場體系中，企業(yè)和個人可以通過資本市場來分散風(fēng)險。例如通過保險和套期保值等形式消除風(fēng)險和分散不可避免的損失。但我國農(nóng)戶缺乏有效的資本市場來分散風(fēng)險，其外部風(fēng)險分散和防范的機制比較脆弱�，F(xiàn)階段農(nóng)戶對風(fēng)險的防范和處理主要還是通過家庭內(nèi)部及農(nóng)戶之間的各種手段來應(yīng)付，而且這些手段主要集中在應(yīng)付意外事故。對農(nóng)戶生產(chǎn)和消費可能遭遇到的風(fēng)險與不穩(wěn)定性還缺乏有效的外部機制與手段來防范。

　　由于農(nóng)業(yè)活動受自然條件影響大、風(fēng)險程度高，農(nóng)戶面臨的風(fēng)險不確定性及損失都很大，商業(yè)保險往往不能承擔(dān)這種風(fēng)險。保險公司無法統(tǒng)一農(nóng)戶的行為，無法要求不同風(fēng)險偏好和對各自風(fēng)險評估不一致的農(nóng)戶都加入統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險計劃，保險的信息高度不對稱，逆選擇和道德風(fēng)險的防范都十分困難。這些特點決定了我國農(nóng)業(yè)保險的外部機制安排在供給方面先天不足。

　　農(nóng)民多是風(fēng)險回避者 大量的經(jīng)驗觀察和實證研究表明：發(fā)展中國家的農(nóng)戶通常都是風(fēng)險厭惡者，他們在生產(chǎn)和生活消費中力圖回避各種風(fēng)險，這主要是因為欠發(fā)達的農(nóng)戶抵抗風(fēng)險和補償風(fēng)險損失的機制與手段的成本較高。我國農(nóng)戶承受不起風(fēng)險較大的損失，大多數(shù)農(nóng)戶寧愿選擇生產(chǎn)風(fēng)險較小、收入水平也較低的生產(chǎn)方式，而放棄那些收益可能較高、同時風(fēng)險也較高的活動。

　　我國農(nóng)戶家庭的小規(guī)模農(nóng)業(yè)既受自然風(fēng)險影響、又受農(nóng)產(chǎn)品市場波動風(fēng)險制約，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較經(jīng)濟利益低下，農(nóng)地制度的缺陷和農(nóng)戶的風(fēng)險處理策略使得我國農(nóng)戶單靠自身力量是無力防范和承擔(dān)諸如農(nóng)業(yè)洪澇、干旱等巨災(zāi)風(fēng)險的。

　　我國政策性農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計

　　在土地家庭承包制條件下，小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶依靠自身的力量是難以承擔(dān)洪澇、干旱等巨災(zāi)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險，必須依靠政府和社會的力量、通過農(nóng)業(yè)保險的方式分散和化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。針對我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險特征農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征和WTO框架下農(nóng)業(yè)保護政策，我國的農(nóng)業(yè)政策性保險制度設(shè)計如下：

　　大宗農(nóng)產(chǎn)品（糧棉油）是我國大面積種植的主要農(nóng)產(chǎn)品，極易受到洪澇、干旱巨災(zāi)的威脅。大宗農(nóng)產(chǎn)品涉及千家萬個農(nóng)戶，擬采取政府統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險的措施：類似西方國家的農(nóng)業(yè)保險，給參加大宗農(nóng)作物投保的農(nóng)戶提供保險補貼或分擔(dān)保險費。美國、日本等給本國農(nóng)戶的保險補貼達到農(nóng)業(yè)投保費的45%以上，考慮我國目前財政負(fù)擔(dān)情況，給予大宗農(nóng)產(chǎn)品的洪災(zāi)保險補貼率可為30%；大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面廣、經(jīng)營分散，農(nóng)業(yè)保險的運作成本高昂，為鼓勵保險公司從事農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營成本費用補貼。

　　其他農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)濟價值較高、生產(chǎn)經(jīng)營效益好，可采用互助共濟式——相互保險的農(nóng)業(yè)保險模式。非大宗性農(nóng)產(chǎn)品是當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要發(fā)展方向，采用相互保險模式可以起到風(fēng)險化解與分散的作用。根據(jù)一些國家的經(jīng)驗，我國目前實行農(nóng)業(yè)相互保險機制的途徑比較可行的是集資模式。由于單個農(nóng)戶實力有限，可以考慮以村民小組或村級經(jīng)濟集體為成員單位參與相互保險公司的集資和籌建。

　　在缺少政策性農(nóng)業(yè)保險的條件下，為鼓勵更多的保險公司參與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，可以考慮將農(nóng)村其他保險（如財險、人壽險）納入農(nóng)業(yè)保險，享受農(nóng)業(yè)保險的一些政策待遇。這樣的制度設(shè)計有助于從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司將農(nóng)村地區(qū)其他保險業(yè)務(wù)的收益補償經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的虧損，從而分散保險公司的經(jīng)營風(fēng)險。

　　改變國家對受災(zāi)地區(qū)救濟救災(zāi)款的辦法，將財政救災(zāi)救濟款在內(nèi)、甚至一部分扶貧資金等轉(zhuǎn)化為以農(nóng)業(yè)保險補貼的形式發(fā)放，這樣既可以減輕對受災(zāi)地區(qū)補貼的隨意性和地方政府對國家救災(zāi)補貼的依賴，減少國家財政支出和提高財政補貼的使用效率，又可以推動受災(zāi)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，同時改變政府和受災(zāi)地區(qū)人們只重視抗災(zāi)救災(zāi)、忽視農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險的防范和風(fēng)險分散與轉(zhuǎn)移的觀念。

　　農(nóng)業(yè)洪澇、干旱等巨災(zāi)的特點決定了巨災(zāi)保險所具有的公共產(chǎn)品性質(zhì)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險不符合大數(shù)法則，純粹由以追求經(jīng)濟利益最大化為原則的商業(yè)保險公司提供是不現(xiàn)實的。因此，為防范和化解巨災(zāi)風(fēng)險、真正實現(xiàn)保險保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的功能，政府就有必要通過合理的“市場干預(yù)”，建立國家巨災(zāi)保險保障基金。以巨災(zāi)保險基金支持農(nóng)業(yè)水災(zāi)保險業(yè)務(wù)的正常進行，并且政府要作為巨災(zāi)基金的“最后的再保險人”，在巨災(zāi)基金不足以應(yīng)付賠款支出或達到某一收支臨界點時，政府應(yīng)當(dāng)提供強力的財政支持。

　　借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，發(fā)展我國農(nóng)業(yè)政策性保險。為減輕自然災(zāi)害給農(nóng)民可能造成的風(fēng)險損失，西方發(fā)達農(nóng)業(yè)國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)提供大規(guī)模的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低保險費普遍參加農(nóng)業(yè)保險。發(fā)達國家發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險經(jīng)驗，我國農(nóng)業(yè)政策性保險實施途徑：一是強制保險，在一定地區(qū)實施農(nóng)業(yè)保險時，把農(nóng)戶貸款、技術(shù)幫助與投保掛鉤；二是對給予參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶以保費補貼和對保險公司的農(nóng)險業(yè)務(wù)費用補貼；三是對參與農(nóng)業(yè)保險的保險公司實行稅收優(yōu)惠，減免營業(yè)稅和所得稅。

　　參考資料：

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