所謂社會保障，是指社會成員在暫時或永久喪失工作能力、失去工作機會，或收入不能維持必要生活水平等狀況時，獲得由國家或社會提供的保障基金。社會保障制度作為對社會保障性財富的分配制度，是社會產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分。因此，社會保障制度改革是社會產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。并且，社會保障制度改革的任務(wù)是由社會經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)權(quán)制度變遷的要求而決定的。

　　一、我國傳統(tǒng)的社會保障制度的基本特征和局限性

　　我國傳統(tǒng)的社會保障制度是建國以來至改革開放初期數(shù)十年中形成的社會保障制度。這種保障制度具有以下三個基本特征：一是社會保障表現(xiàn)為“單位”小社會保障。所謂“單位”小社會保障，就是保障依賴自身所在或在編的“單位”。所謂單位，包括從事生產(chǎn)、經(jīng)營的獨立核算單元（企業(yè)、生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊）、機關(guān)、學(xué)校、科研機構(gòu)等部門。相同的或相似的單位，對所謂人員的保障范圍、保障方式相同或相似，不同的單位對所屬人員的保障范圍、保障方式就有很大的差異。因此，“單位”小社會保障格局導(dǎo)致了傳統(tǒng)的另一特征，即階梯形保障（見下圖）。

　　由圖示可知機關(guān)、事業(yè)人員人數(shù)最少，但受保障程度最高，全民企業(yè)職工次之，集體企業(yè)職工再次之。農(nóng)民人數(shù)最多，但受保程度最低。

　　我國傳統(tǒng)的社會保障制度的第三個特征是，失業(yè)保險程度很高、所謂失業(yè)保險程度很高，就是指社會承諾每一個社會公民有業(yè)可就，而且是終身的。受保障最差的農(nóng)民，只要他愿意務(wù)農(nóng)，他就不會得不到務(wù)農(nóng)的權(quán)利。其他人員，如企業(yè)職工、機關(guān)、事業(yè)單位人員等，往往是一次就業(yè)定終身，沒有失業(yè)之憂。

　　我國傳統(tǒng)的社會保障制度，是計劃經(jīng)濟體制的重要組成部分。計劃經(jīng)濟排斥商品經(jīng)濟，排斥人員流動，生產(chǎn)力水平低，可用于社會保障的財富稀缺，故而產(chǎn)生了等級保障和低失業(yè)保障的制度特征。企業(yè)職工以上身份的人員，能夠從單位獲得醫(yī)療、養(yǎng)老、喪葬、子女頂職等福利保障；而農(nóng)民基本沒有養(yǎng)老、喪葬等福利的社會保障，一般要靠子女解決，醫(yī)療保障也大打折扣，能夠獲得生產(chǎn)大隊的“合作醫(yī)療”就不錯了。由此可見，我國傳統(tǒng)的社會保障制度存在著明顯的局限，即沒有形成社會大一統(tǒng)或許會保障體系，社會成員因身份、單位的不同享受極不平等的社會保障待遇。這種狀況表明，我國傳統(tǒng)的社會保障制度與市場經(jīng)濟體制格格不入，難以充當新形勢下的“安全網(wǎng)”或“減震器”，因而必須從根本上加以改革。

　　二、外國社會保障制度建設(shè)中值得借鑒的基本經(jīng)驗

　　現(xiàn)代社會保障制度，從其最初在西方國家萌芽至今已有一個半世紀的歷史。在這長時期中，西方國家積累了社會保障制度建設(shè)的許多經(jīng)驗，其中有不少值得我國借鑒。我們認為最值得借鑒的是以下三點基本經(jīng)驗：

　　1.依靠立法手段，逐步將社會保障覆蓋面普及全社會成員。公認的代表社會保障制度萌芽的標志，是英國在19世紀上半葉頒布并實施的新《濟貧法》。英國在工業(yè)化初期，貧民日益增多。這些貧民主要來自廣大農(nóng)村地區(qū)的無地、無生活來源的農(nóng)民、破產(chǎn)的小手工業(yè)者和城市失業(yè)工人。貧民日益增多，危及工業(yè)化所需的正常秩序，為掃除工業(yè)化的障礙，19世紀30年代英國政府頒布并實行新《濟貧法》，對貧民實行社會救濟，安定社會秩序。英國獲得19世紀中葉經(jīng)濟高速發(fā)展與新《濟貧法》的頒布和實施有很大關(guān)系。但《濟貧法》畢竟只是社會保障制度的萌芽，因為它尚未涉及社會保障的核心——社會保險制度。19世紀80年代，西方社會保障制度建設(shè)進入飛躍發(fā)展階段。1881年，德國政府出臺了世界上第一部社會保險法規(guī)——工傷事故保險法草案。1882年，德國政府又提出了疾病社會保險法草案。法案規(guī)定，對全體從事工業(yè)性經(jīng)濟活動的工人，一概實行強制性疾病社會保險（農(nóng)業(yè)工人不在其內(nèi)）。1889年，德國國會又通過了老年人和殘疾人社會保險法，并于1891年1月1日實施。1927年德國國會又通過了失業(yè)社會保險法。這樣，德國率先形成了一套較為完整的社會保險體系。美國在社會保障立法方面，起步較晚，但它在1935年通過的第一部社會保障法典——《社會保障法》，吸收了英、德等國家的經(jīng)驗，并有所發(fā)展�！渡鐣�保障法》規(guī)定的社會保障制度包括五個項目：老年社會保險、失業(yè)社會保險、盲人補助（限于貧窮的盲人）、老年補助（限于貧困的老人）、未成年人補助（限于失去親人、出走或殘疾而無人扶養(yǎng)的少年兒童）。20世紀中葉以后，社會保障制度進入了新的發(fā)展階段，其標志是通過立法推動“福利國家”即更高層次的社會保障體系的建設(shè)。英國于1946年、1948年先后頒布了一系列重要法規(guī)：國民保險法（1946年）、國民醫(yī)療保健法（1946年）、住房法和房租管制法（1946年）、國民救濟法（1948年）。這些法案施行后加上歷年來的補充修改，使英國建立起一套名副其實的“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣�保障體系。繼英國之后，其他西歐國家、北歐國家、北美洲和大洋洲發(fā)達國家，亞洲發(fā)達國家也都先后宣布實施以“普遍福利”為際準的社會保障法規(guī)。

　　2.依靠社會保障稅的形式征集社會保障基金，納入預(yù)算，�？顚Ｓ谩Ｉ鐣�保障稅主要是對薪金和工資課征的稅。自從1889年德國創(chuàng)建了社會保障稅以后，英國于1908年，法國于1910年。瑞典于1913年，意大利于 1919年，美國于 1935年先后開證了該稅種。根據(jù)國際貨幣基金組織的不完全統(tǒng)計，征收不同形式的社會保障稅的國家已有80多個。它們幾乎包括所有發(fā)達國家，也包括一些發(fā)展中國家，如埃及、阿曼、巴巴多斯、多米尼加、阿根廷、巴西、哥斯達、黎加、巴拿馬等國。

　　為什么要以社會保障稅的形式征集社會保障基金呢？主要原因有三點：（1）社會保障基金的用途符合賦稅用途的規(guī)范。根據(jù)賦稅原理，稅收是用以提供社會安全與保障這種公共“產(chǎn)品”的。而社會保障基金正是為了提供社會安全和保障。（2）稅收的法定性可以使社會保障基金的來源可靠、相對穩(wěn)定。因為法律高于政府的政策，更高于部門或單位的暫時性規(guī)定，以法律為后盾征收社會保障稅，減少了討價還價或人為的不確定因素，使征集社會保障基金的工作效能大大提高。（3）有利于專款專用，提高實施社會保障制度的效能。社會保障稅作為實施社會保障制度主要的、穩(wěn)定的基金來源，可以確保專款專用。社會保障制度一旦實施，就不能中斷，這就需要社會保障基金源源不斷，并且不得挪作其他用途。

　　3.社會保障基金的征集要與社會生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，其社會保障基金占國民生產(chǎn)總值的比重都是逐步提高的。這一點可以從社會保障稅占政府總稅收的比重變化推測而來。例如，美國1940年的社會保障稅占總稅收的比重為13.3％，1979年這一比重已升為24.1%.巴拿馬1985年社會保障支出占政府總支出的比重為13.5％，1990年這一比重已升至20.26％。當然，如果社會保障基金占國民生產(chǎn)總值或總稅收的比重過高，就會“公平”有余，效率不足，影響社會生產(chǎn)力的發(fā)展。例如，瑞典社會保障開支占國民生產(chǎn)總值的比重在1983年達到65％，高出其他發(fā)達國家?guī)资畟�百分點，以致瑞典早已出現(xiàn)經(jīng)濟停滯或慢性增長癥。

　　三、我國社會保障制度改革的現(xiàn)狀、目標及其實現(xiàn)途徑

　　1.我國社會保障制度改革的現(xiàn)狀。改革開放以來，我國對傳統(tǒng)的社會保障制度逐步加以改革，以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險為主要內(nèi)容的新的保障體系正在構(gòu)建之中。截止1995年，在養(yǎng)老保險改革方面，全國國有企業(yè)已全部實行退休費用社會統(tǒng)籌，5個省建立了省級調(diào)劑金制度，全國建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險的職工已達 300多萬人，參加個人繳納基本養(yǎng)老保險費的職工已達6000萬人以上。集體企業(yè)的養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌已達2024個市縣。此外，近I000個市縣開展了外資企業(yè)、私有企業(yè)（合個體戶）職工退休費用社會統(tǒng)籌。全國共有8750萬職工和2032萬離退休人員參加了退休費用社會統(tǒng)籌。農(nóng)村養(yǎng)老保險方面，到1995年全國已有1000多個縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，有200多個縣（市）已經(jīng)在全縣（市）范圍內(nèi)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有5000萬農(nóng)民參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，積累保險基金近20億元。在失業(yè)保險方面。截止1995年初，全國參加失業(yè)保險的職工總數(shù)已達9500萬人，全年共救濟失業(yè)職工187萬人次。為了解決特困企業(yè)職工生活困難，失業(yè)保險機構(gòu)為360萬人發(fā)放了一次性困難補助，一些地方還使用部分失業(yè)保險金，對企業(yè)安置富余職工給予支持。

　　各項保險基金的征集和使用趨向社會統(tǒng)籌，表明我國社會保障制度已從“單位”或“小社會”保障制向“大社會”保障制過渡。但從目前社會保障制度改革的總體情況看，與我國產(chǎn)權(quán)改革進一步深入的狀況不夠協(xié)調(diào)，也就是說，社會保障制度改革的深度與廣度還很不夠。具體表現(xiàn)在以下幾點：（1）社會保障覆蓋面仍然過小，保障功能差。目前，各項社會保險主要是在國有企業(yè)及城鎮(zhèn)區(qū)縣以上大集體企業(yè)中實行。區(qū)縣以下小集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外商投資企業(yè)中方職工的社會保險很不健全；私有企業(yè)職工、個體勞動者和廣大農(nóng)民基本上還沒建立社會保險。并且，社會保險基金的調(diào)劑范圍很小，在城鎮(zhèn)仍以“單位”為主。這種狀況不適應(yīng)我國多種所有制長期并存、共同發(fā)展的經(jīng)濟格局，不能對全部勞動者的基本生活提供保障，限制了勞動力在各種所有制生產(chǎn)單元之間的流動，阻礙了各種企業(yè)公平參與市場競爭。（2）政出多門，缺乏完整的立法和統(tǒng)一管理辦法。目前，我國的社會保障事業(yè)仍采取多頭分散管理的辦法：勞動部負責(zé)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的各項保險工作；人事部負責(zé)機關(guān)、事業(yè)單位職工的公費醫(yī)療；民政部負責(zé)農(nóng)村如城鄉(xiāng)社會救濟；等等。由于缺乏國家統(tǒng)一的立法、不同地區(qū)、不同部門制定的社會保障辦法五花八門，社會保險的強制性和權(quán)威性難以發(fā)揮。（3）社會保障意識明顯淡薄。由于多年來缺乏有關(guān)社會保障方面的知識教育，許多公民不能認識到建立社會保障制度的重大意義，不愿意繳納任何保障費用，似乎與已無關(guān)。許多政府部門工作人員對社會保障也缺乏正確的理解，沒有認識到社會保障是社會的一種崇高的社會責(zé)任和政府行為。

　　2.我國社會保障制度改革的基本目標。根據(jù)社會保障的一般原理和我國產(chǎn)權(quán)改革的總體趨向（多種所有制合理分工、共同發(fā)展），并借鑒外國社會保障制度建設(shè)的基本經(jīng)驗，我們認為，我國社會保障制度改革應(yīng)確定以下基本目標：（1）全方位的保障功能，所謂全方位的保障功能，即根據(jù)人的生命周期的不同階段的不同保障需要設(shè)定保障對象。凡人都有生老病死，都會碰到一些影響正常生活的不測事件。因此，要將所有涉及人身這個“財產(chǎn)”的風(fēng)險納入保障范圍。我國奉行社會主義原則，外國能做到“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜�過程、全方位保障，我國也要逐步做到，并且要做得更好。（2）全社會的保障范圍。所謂全 社會的保障范圍，是指將社會每個成員都納入保障體系。要創(chuàng)造條件，逐步打破身份、地域界限，對所有公民一視同仁。（3）社會保障基金（稅）�？顚Ｓ�，并與經(jīng)濟發(fā)展保持動態(tài)平衡。要以社會保障稅的形式 統(tǒng)一征收保障基金，并將其納入財政預(yù)算，明確專門機構(gòu)，�？顚Ｓ�。為確保社會保障基金與經(jīng)濟發(fā)展水平保持動態(tài)平衡，社會保障稅征收要具有相當?shù)膹椥裕涸诮?jīng)濟增長勢頭較好的年度，社會保障稅率可以適當調(diào)高一點，支出少一點，而在經(jīng)濟增長勢頭較平緩的年度，社會保障稅率可以調(diào)低一點，支出增加一點。通過以豐補歉，就可以做到既有充足的社會保障基金，又能保護或促進經(jīng)濟的發(fā)展。

　　3.我國社會保障制度改革基本目標的實施措施。根據(jù)我國現(xiàn)實狀況，要實現(xiàn)以上所說的社會保障制度改革的三大目標，需要相當一段時期，不可能一蹴而就。因此，既要明確目標，又要循序漸進，我們認為，關(guān)鍵的步驟或措施有以下幾點；（l）抓緊制定、頒布較為完備的社會保障法，明確社會保障的基本目標和管理辦法。我國的社會保障法應(yīng)充分吸收外國社會保障法規(guī)中的合理內(nèi)容，并結(jié)合我國國情，做到既完備、又簡明、公正。（2）逐步以稅務(wù)部門統(tǒng)一征收

　　保障稅的辦法取代以單位、部門扣繳各項保險費用的做法。保障基金的來源，在初期階段，由于收入水平仍不高，要從幾個方面獲得：一是對各種勞動報酬，包括各類企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位職工的工資、農(nóng)民家庭的各項經(jīng)營性收入征稅（職工可以個人為納稅對象，農(nóng)民可以家庭為納稅對象。明確收入起征點，低于一定收入的免征，對高收入者應(yīng)當實行累進稅率；農(nóng)民交納保障稅可在發(fā)達地區(qū)試行，然后普及到欠發(fā)達地區(qū)，并且農(nóng)民交納保障稅的同時，要改變或削減以往的農(nóng)民負擔(dān)）；二是對各類企業(yè)經(jīng)營收入征稅（征收辦法可以根據(jù)企業(yè)正常使用職工人數(shù)，按人頭計征，稅額打入經(jīng)營成本；個體戶可按戶計征，低于一定收入的免征）；三是國家以往財政支出的有關(guān)社會福利、救濟金（這意味著從以往稅收中割讓一塊用于社會保障）；四是國有企業(yè)改制過程中出售股權(quán)的部分收入（國家積累的國有資產(chǎn)中有相當一部分是從勞動者勞動收入的扣除形成的；全國國有經(jīng)營資本約有三萬億元，其中可以出售三分之一左右即一萬億元左右，這部分基金可逐步進入社會保障體系的起動基金）。需要指出的是，以上幾種來源的社會保障基金，必須專戶儲存，由國家指定的專門機構(gòu)統(tǒng)一管理，除日常開支外，其余投入各種“共同基金”，以保值增值。（3）配合社會保障立法過程，大張旗鼓地進行宣傳動員，對公民普遍進地社會保障知識教育，以調(diào)動所有公民參與社會保障體系建設(shè)的自覺性、積極性，從而為施行新的保障制度創(chuàng)造良好的輿論氛圍，減少改革的阻力。