[摘要]針對失地農民的社會保障問題，政府采取了積極措施，但仍存在現行補償標準過低、采取單一貨幣補償方式、對農民未來保障考慮不周全等問題。因此，需要通過改革征地制度，提高土地補償標準；發(fā)揮政府主導作用，引導失地農民參加各種社會保險等措施，轉變思路、創(chuàng)新手段，積極探索利用商業(yè)保險手段解決失地農民社會保障問題，從而緩解政府財政壓力，解除農民后顧之憂。

　　[關鍵詞]失地農民；社會保障；商業(yè)保險

　　一、失地農民社會保障問題的形成及分析

　　雖然農民的土地被征用后會有安置補償費，但由于現行補償標準過低、大多采取單一的貨幣補償方式，對農民未來保障問題考慮不夠周全等，使得失地農民社會保障問題日益突出甚至比較嚴峻。隨著我國城市化、工業(yè)化進程的加快，失地農民數量越來越多，如何從根本上高效、便捷地解決失地農民社會保障問題已經成為各級黨政部門的當務之急。

　�。ㄒ唬┩恋厥潜Ｕ限r民生活的重要渠道

　　土地是保障農民生活的基本載體。在城鄉(xiāng)分割的二元政策環(huán)境下，土地是農民生活保障的基本載體，它可以為農民提供基本生活保障和就業(yè)機會，有財產增值的功效，還可以為其后代提供土地“繼承” 權，同時由其后代承擔養(yǎng)老責任。農民從土地上獲得是其最基本、最可靠的收入來源，農民依靠它維持生活、保證就業(yè)、應對未來養(yǎng)老和醫(yī)療意外等。

　　家庭保障功能的弱化進一步凸現了土地的保障功能。隨著計劃生育政策的推行，農村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模不斷縮小，弱化了家庭的保障功能。同時由于人口老齡化，家庭保障的壓力不斷增加。再者，由于城市化進程加劇，農村主要勞動力大量向城市轉移，傳統(tǒng)的家庭結構逐漸解體，家庭保障很難落到實處。因此，土地的保障作用愈發(fā)重要。

　�。ǘ�）土地征用制度現狀不斷挑戰(zhàn)農民保障問題

　　1.土地補償標準過低、管理不規(guī)范。現行的土地補償標準過低，采取一次性的貨幣方式進行土地補償，將農民排除在土地增值收益的分配體系之外，對其未來生活缺乏長遠的規(guī)劃考慮。此外，土地的征用和補償程序冗長、關聯(lián)部門多、涉及金額大，存在管理混亂、效率不高等問題，個別基層單位甚至沒有將土地補償款及時、足額地發(fā)放到失地農民手中。

　　2.過快的征地速度進一步加劇了失地農民保障問題。土地征用速度必須與城市化、工業(yè)化進程基本保持一致，才能使失地農民分享到經濟發(fā)展和城市化所帶來的利益。但據國土資源部的統(tǒng)計，全國開發(fā)區(qū)的土地共有43%處于閑置狀態(tài)。這種超越經濟發(fā)展水平的征地速度，根本無法使城市中的非農業(yè)部門在短期內消化吸收大量的失地農民，致使農民失地又失業(yè)。

　　（三）失地農民未來生活保障問題日益嚴峻

　　1.失地農民不斷增加。目前，中國非農建設占用耕地每年約為250—300萬畝，按人均1畝推算，每年大約產生250—300萬的失地農民。據專家估計，2000—2030年，全國計劃占用耕地將超過5 450畝，這還不包括非法占用的土地，雖然中央實行最嚴格的土地保護政策，但各地違法占用土地的現象仍屢禁不止。

　　2.失地農民保障問題日益突出。首先，農民失去土地意味著“權利”受到極大影響。一是生存權，農民失去土地等于失去了生產資料，失去了收入和生活來源，目前明顯偏低的土地補償標準嚴重影響農民的基本生活。二是維系權，農民由于知識結構單一、綜合素質低，缺乏應對市場競爭的能力，失地往往意味著失業(yè)，更無法奢談維系未來的生活。三是發(fā)展權，在基本生存和維系生活都無法保障的情況下，更好的發(fā)展只能是空談。其次，農民失地后生活方式發(fā)生根本變化，消費中的貨幣化程度大幅增加，生活成本上升的壓力很大，保障問題十分突出。

　　失地農民主要集中于城市近郊的區(qū)位特點，使其保障問題更加嚴峻。目前，失地農民主要集中在大中城市的近郊區(qū)，與偏遠地區(qū)相比，近郊區(qū)農民既可以利用區(qū)位優(yōu)勢向城市提供經濟作物，又可以發(fā)展觀光休閑娛樂性農副產業(yè)，對土地的依賴性更重。土地征用不僅造成了大批失地農民，而且使一些相對比較富裕的農民返貧致貧。

　　二、建立失地農民社會保障模式的主要途徑和內容

　　失地農民已經喪失了土地所帶來的保障，但卻無法享受與城市居民相同的社會保障，如果由其自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療等生活保障問題，效果往往很不理想。因此，利用土地補償金等建立覆蓋失地農民的社會保障制度，是解決失地農民未來生活保障問題的有效途徑。目前，各地對建立失地農民社會保障制度進行了些積極探索：一是從擴大資金來源出發(fā)，重點解決土地補償標準偏低的問題。二是從提高資金使用效率出發(fā)，建立政府主導下的失地農民社會保障體系。

　　（一）改革征地制度，提高土地補償標準，從源頭上解決失地農民社會保障資金不足的問題

　　因公共利益強制征用土地的，要采取政府財政補貼等手段，適當提高土地補償標準。首先是在法律上明確農民所有的集體土地的產權，公權不能侵犯私權，國有產權也不能侵犯集體產權。其次，完善征地程序，即使因公共利益強制征用土地也不是簡單的行政過程，而應遵循平等的產權交易規(guī)則。第三，因公共利益強制征地的，政府要運用本級財政收入進行補貼，適當提高土地補償標準，使得補償標準基本上以土地市場價格為基礎，遵循平等原則。第四，對因公共利益強制征地的范圍和目的進行嚴格限制。

　�。ǘ�）發(fā)揮政府主導作用，引導失地農民參加各種社會保險，逐步建立失地農民社會保障體系

　　1.建立失地農民最低生活保障制度。失地農民既不享有農民的土地保障，也不享有城市居民擁有的社會保障，但最低生活保障是全體國民都應享有的基本權利，也是社會主義政治文明建設的重要內容。以浙江省為例，浙江省在 2001年實施的《浙江省最低生活保障辦法》提出“實行城鄉(xiāng)聯(lián)動、整體推進，抓緊建立面向城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度”，建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，為失地農民提供了兜底性的最低生活保障，確保他們不至于衣食無著。對其中確實生活困難的，基本參照城市居民最低生活保障水平，給予最低生活補償。

　　2.建立失地農民基本養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險是我國社會保險體系中最重要、最基本的部分，通常采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的方式。參加基本養(yǎng)老保險就要履行相應的繳納保險費的義務，失地農民基本上都是利用土地補償金，采用一次性繳費的完全積累模式，完全不同于城市職工在工作期間分期繳費的逐漸積累模式。

　　一次性繳足養(yǎng)老保險費后，失地農民可以等到約定年齡之后再按期領取基本養(yǎng)老保險金。對于超過勞動年齡和喪失勞動力的，可以在一次性繳足保險費后直接享受養(yǎng)老保險待遇。對于尚在勞動年齡內的失地農民，等其在城市就業(yè)后就可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，在補足以前的差額和利息以后，與同年齡段的城鎮(zhèn)職工一樣采取分期繳費的逐漸積累模式繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險。

　　3.建立失地農民基本醫(yī)療保險制度。基本醫(yī)療保險也是失地農民社會保障的重要內容。失地農民要獲得基本醫(yī)療保險待遇就要履行相應的繳費義務，同建立基本養(yǎng)老保險模式一樣，也是采取一次性繳費的完全積累模式。但與基本養(yǎng)老保險不一樣的是，養(yǎng)老保險是在失地農民達到退休年齡之后才會發(fā)生支出，而醫(yī)療保險則在個人生命的整個周期內都存在發(fā)生支付的可能性。

　　三、目前失地農民社會保障模式中存在的問題

　　一個適度、公平、有效的社會保障體系應該是“多元支柱結構”，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險等幾個方面。其中，養(yǎng)老保險是我國社會保險體系中最重要、最基本的部分，其社會影響范圍和對民眾的保護作用最大。

　�。ㄒ唬┈F行的失地農民養(yǎng)老保險模式不等同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險模式

　　目前，對于失地農民養(yǎng)老保險還沒有做統(tǒng)一的全國性的制度安排，失地農民從身份上轉為城鎮(zhèn)居民后，其養(yǎng)老保險問題均是由各級地方政府自主安排和解決，帶有典型的探索試點性質，與國家統(tǒng)一要求的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險模式差別很大。

　　1.繳費方式決定了失地農民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險并軌存在困難�，F行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定：凡1996年1月1日以后參加工作的，個人累計繳費年限滿15年的，到退休時才可以享受基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的待遇。根據目前的戶籍管理和就業(yè)制度，失地農民在沒有轉為城鎮(zhèn)居民前，根本談不上就業(yè)，更無法論及個人繳費年限滿15年的問題。有的地方政府允許失地農民采取一次性完全繳費方式參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，但根本無法解決其15年累計繳費的規(guī)模問題。對即將面臨養(yǎng)老問題的中老年失地農民而言，這個問題尤為突出。

　　2.繳費水平決定了失地農民養(yǎng)老保險具有獨立性。目前，城鎮(zhèn)職工個人負擔的基本養(yǎng)老保險的繳費水平基本是職工每月平均工資收入的11%左右，從城鄉(xiāng)居民收入存在顯著差距的實際來看，這樣的繳費水平和標準對于收入較低的失地農民而言是比較高昂的。將大量失地農民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系，需要彌補很大的資金缺口。以國家政府的財政實力來看，目前還尚不具備將失地農民和城鎮(zhèn)人口的基本養(yǎng)老保險制度完全統(tǒng)一起來的條件。因此繳費水平決定了失地農民養(yǎng)老保險具有相對的獨立性。

　　3.基本養(yǎng)老保險的區(qū)域統(tǒng)籌層次決定了失地農民養(yǎng)老保險的未來給付存在很大困難。目前，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實行的是省際統(tǒng)籌，但實際上多數省份還停留在縣、市統(tǒng)籌的水平上。而失地農民的就業(yè)流動十分頻繁，這就使得跨縣、市甚至跨省、區(qū)流動就業(yè)的失地農民的養(yǎng)老保險空轉問題十分突出。失地農民可能在其他發(fā)達地區(qū)、易于就業(yè)的地區(qū)工作，到了退休年齡則回到戶籍所在地養(yǎng)老，其養(yǎng)老保險關系和待遇在轉移接續(xù)上還存在諸多困難。

　　4.現行的失地農民養(yǎng)老保險帶有強烈的個人儲蓄性質，政府在其中的投入過少、責任過小。目前各地實施的失地農民養(yǎng)老保險大多采取一次性累計繳費的方式，政府沒有財力給予資金補助，主要是強調失地農民個人的儲蓄積累。個人未來享有的養(yǎng)老保險待遇同個人的實際繳費金額直接聯(lián)系，缺乏代際之間和獨立個人不同年齡階段之間的資金調劑，只存在個人的自助性，政府或集體在其中沒有進行適當的財政補貼，沒有體現基本養(yǎng)老保險的社會性和共濟性。

　　5.法律效力決定了失地農民養(yǎng)老保險不同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。失地農民養(yǎng)老保險的現行政策和管理辦法基本上都是各市、縣政府自己出臺的規(guī)范性文件，基本上還沒有一個全省性的管理辦法。這些政策和辦法的法律效力不夠高，不是持久性契約合同，具有相當大的不穩(wěn)定性。

　�。ǘ�）現行的失地農民養(yǎng)老保險模式具有商業(yè)保險的特性，并不是真正意義上的社會保險

　　1.失地農民養(yǎng)老保險開辦方式的自愿性帶有商業(yè)保險的特性。社會保險通常是采取國家立法、用國家機器強制推行的，凡屬于社會保險覆蓋范圍的均應無條件參加。而目前的失地農民養(yǎng)老保險采取的是自愿原則，農民參加養(yǎng)老保險與否很大程度上依賴于各級政府的組織和宣傳，帶有典型的商業(yè)保險的特性。

　　2.失地農民養(yǎng)老保險繳費主體的單一性帶有商業(yè)保險的特性。社會保險的繳費通常是由國家、企業(yè)（或集體組織）和個人等三方分別依照一定的比例來共同承擔的。對于失地農民養(yǎng)老保險，國家一般只提供政策上的支持而不承擔直接的財力支持，集體組織的補助也常常落空，往往大多由失地農民自己充當繳費的唯一主體，其實質就是屬于帶有個人儲蓄性質的商業(yè)保險。

　　3.失地農民養(yǎng)老保險領取標準的不一致性帶有商業(yè)保險的特性。一般來說，社會保險提供的服務具有一致性，即未來提供的養(yǎng)老待遇和標準大致是一致的。但由于失地農民的土地面積、土地位置和補償標準等存在很大差異，其土地征用補償費差別很大，即使同一村莊的農民都不一致，由此導致失地農民所享有的養(yǎng)老保險待遇也不一致，帶有典型的商業(yè)保險的特性。

　�。ㄈ�）現行的失地農民養(yǎng)老保險模式存在諸多問題

　　當前，許多地區(qū)都建立了由政府主導的失地農民養(yǎng)老保險模式，這種政府部門自身直接經營管理的養(yǎng)老保險存在一些弊端。

　　1.政府直接經營養(yǎng)老保險缺乏外部的監(jiān)督約束機制，效率不高。首先，政府直接經營養(yǎng)老保險往往處于壟斷地位，在沒有嚴格、完善的外部激勵約束機制的情況下，往往缺乏財務約束。其次，在政策制訂、基金收集、基金營運和基金發(fā)放等環(huán)節(jié)均是由政府部門一家負責，缺乏應有的競爭。

　　2.政府直接經營養(yǎng)老保險不利于保險基金的保值增值。首先，政府部門在實際運作過程中缺乏專門的投資人才，缺乏穩(wěn)定、有效的資金保值增值渠道和政策。養(yǎng)老保險是政策性、技術性和專業(yè)性都很強的工作，但目前該項工作的具體經辦部門尤其是基層的經辦部門，其工作人員對保險原理知之甚少，對法律、會計和投資等知識了解更少，業(yè)務素質和工作技能亟待提高。其次，政府部門自己直接經營的養(yǎng)老保險缺乏監(jiān)督，資金很容易被挪做他用。從國際經驗來看，多數國家的社會保障基金都交由商業(yè)機構經營管理，而且是由多家商業(yè)機構經營而非獨家壟斷。世界銀行的研究報告顯示：商業(yè)機構經營的養(yǎng)老基金收益普遍高于政府部門自己直接經營的收益。

　　3.政府直接經營養(yǎng)老保險不利于消除社會不穩(wěn)定因素。當前，土地征用環(huán)節(jié)存在的一些問題，容易引發(fā)失地農民的不滿情緒。政府直接與失地農民發(fā)生往來，缺少中間的緩沖層次，容易進一步激化各種社會矛盾，不利于消除社會上的不穩(wěn)定因素。

　　4.政府直接經營養(yǎng)老保險容易陷入自相矛盾的困境。政府部門既要具體從事養(yǎng)老保險的征繳、管理、保值和發(fā)放等各環(huán)節(jié)的具體工作，又要從宏觀上制訂政策、做好養(yǎng)老保險運行的監(jiān)督工作，實質上屬于既當運動員又當裁判員，不利于工作的開展。

　　四、利用商業(yè)保險機制創(chuàng)新失地農民養(yǎng)老保險模式

　　將失地農民納入整個社會保障體系既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小工農差別的執(zhí)政要求，也是世界各國社會保障事業(yè)發(fā)展的趨勢，但不能簡單地把經濟領域的效率原則照搬進社會保障，也不能不顧國情，短期內追求在城鄉(xiāng)、工農、不同社會群體之間建立統(tǒng)一的社會保障，而是要通過多元化、多層次的制度安排，逐步向完善統(tǒng)一的社會保障體系過渡。第一，我國目前的社會保障資金缺口巨大，個人養(yǎng)老賬戶空賬運轉情況比較嚴重，將失地農民直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，短期內可能會帶來社保基金的擴大，但會對未來造成更大的支付壓力。第二，失地農民流動性強，在尚未建立起全國統(tǒng)一的社會保障流轉機制之前，將失地農民直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，一方面會限制人才流動，另一方面會影響其參保積極性。第三，要充分考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)和工農差別的現實，尤其是針對失地農民等靈活就業(yè)人員，在設計社會保障制度時不能搞一刀切，要充分發(fā)揮商業(yè)保險、互助保險和家庭保險等在社會保障中的地位和作用。當然，也可以留有“接口”，以利于今后將其與城鎮(zhèn)職工社會保險接軌。

　　目前，各地建立的失地農民養(yǎng)老保險并不同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，而是帶有典型的商業(yè)保險特性。因此，發(fā)揮市場機制的作用，利用商業(yè)保險解決失地農民養(yǎng)老保險模式，既是政府解決失地農民養(yǎng)老問題的當務之急，也是建立多元化、多層次社會保障體系的現實選擇。

　�。ㄒ唬┥虡I(yè)保險在完善社會保障體系、滿足人民群眾多層次保障需求方面的作用

　　1.商業(yè)保險有利于完善社會保障體系。據稅務部門統(tǒng)計，2002年全國社會保險費收人為1326.87億元，城鎮(zhèn)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的人數超過1.5億人，但與整個社會人口總數相比，這一比例和數字還相當低，尤其是農民、個體戶和廣大靈活就業(yè)人員在短期內還不能得到大的改觀。通過積極發(fā)展商業(yè)保險，可以為沒有參加社會保險的勞動者提供保險保障，有利于補充完善社會保障的覆蓋面。

　　2.商業(yè)保險可以提高社會保障水平。社會保障的廣泛性、普遍性和需要國家財力補貼等特性，使得社會保障的給付標準不能脫離社會主義初級階段的特性。這就決定了社會保障的給付水平和標準不會太高，只能滿足人們最基本的生活需要，現行的社會保障制度越來越難以滿足整個社會的保障需求。而商業(yè)保險可以憑借其產品靈活多樣、選擇范圍寬廣、注重個人交費能力等特點，為整個社會提供多層次的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障服務，滿足整個社會不同區(qū)域、不同人群的多層次保障需求，進而豐富提高整個社會的保障水平，改善人民群眾的未來生活水平。

　�。ǘ�）商業(yè)保險在創(chuàng)新社會管理和公共服務、提高政府行政效能方面的作用

　　1.商業(yè)保險可以補充政府的社會保障功能，創(chuàng)新社會管理和公共服務。通過商業(yè)保險現有的機構網絡和人力資源來經營失地農民養(yǎng)老保險，不僅可以通過市場競爭給民眾提供明顯優(yōu)越于政府壟斷時的服務質量，而且有利于降低政府直接經營的財政投入的邊際成本效應。目前，西方許多國家社會養(yǎng)老保險制度面臨越來越嚴重的財政困境，開始注意發(fā)揮商業(yè)保險的作用，商業(yè)保險往往受到政府的鼓勵，甚至在稅收政策和投資政策等方面享有優(yōu)惠。

　　2.商業(yè)保險可以提高社會保障體系的整體運行效率。一般認為，由保險公司或基金管理公司等私營機構管理基本養(yǎng)老保險基金，運作效率比政府或公營機構有較大幅度提高，在確�；�金安全性的同時能獲得較高的投資收益。上世紀90年代，智利和阿根廷由保險公司等私營機構管理的養(yǎng)老基金收益率分別為11%和13%左右，而同期許多國家由政府管理的養(yǎng)老基金收益率一般在10%以下。

　　3.通過商業(yè)保險完善社會保障體系、提高社會保障水平是西方發(fā)達國家的普遍趨勢。目前，世界各國養(yǎng)老保險制度改革的共同趨勢就是用多渠道的養(yǎng)老保險體系來代替原來單一的基本養(yǎng)老保險制度。保險公司運用其長期性資產負債管理方面的專長，在提高社會保障整體水平上發(fā)揮著重要的作用。在美國，由人壽保險公司承擔的職業(yè)養(yǎng)老保險計劃占美國職業(yè)養(yǎng)老計劃資產的1／4，商業(yè)健康保險提供保障的人群占全國總人口的60%以上，其醫(yī)療費用支出超過全美國醫(yī)療費用總支出的50%.法國80%以上的家庭擁有由商業(yè)保險公司等機構提供的健康保險計劃。又如社會保障程度很高的英國，其商業(yè)人身保險也相當發(fā)達，居世界第三位，人均壽險保費高達1 280.6美元。

　�。ㄈ�）采用商業(yè)保險經營失地農民養(yǎng)老保險的方法

　　從目前開展了失地農民養(yǎng)老保險的18個省（市）的53個地（市、區(qū)）的實際操作上看具有可行性。運用商業(yè)保險來經營失地農民養(yǎng)老保險的方式主要分為信托制和保險制兩種方式。

　　1.以政府主導為前提，建立多方資金支持、商業(yè)保險提供具體操作平臺的信托模式。應由政府、集體和個人各出一部分資金，由商業(yè)保險機構作為承辦主體，在收取部分手續(xù)費的基礎上，根據政府部門的政策設計，具體負責基金的保值增值、養(yǎng)老金發(fā)放等工作。這種模式下，商業(yè)保險機構屬于信托制的代人理財，不承擔盈虧責任，類似目前部分地區(qū)由商業(yè)保險公司經營的補充性醫(yī)療保險一樣。

　　2.以失地農民的自我需求為導向，由保險公司提供差異化服務的保險模式。失地農民由于地理位置、勞動者素質、就業(yè)安置等情況的差異，其生產生活情況大不相同，因此，在解決其未來養(yǎng)老問題時，要充分考慮和尊重失地農民的自我需求。商業(yè)保險公司可以運用其精算技術，科學合理地測算不同年齡段的失地農民的生存概率、待遇水平、投資收益，從而分門別類地收取養(yǎng)老保險費。這種模式下，政府可以通過宣傳推廣，尊重廣大失地農民對商業(yè)保險的自我選擇，同時，由保險監(jiān)管機構加大對該項業(yè)務的監(jiān)管，切實防范化解保險經營風險，從而借助商業(yè)保險機構來承擔失地農民的養(yǎng)老保險責任。

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