[摘　要]我國是農(nóng)業(yè)大國，需要農(nóng)業(yè)保險為我國農(nóng)業(yè)保駕護(hù)航，又由于農(nóng)業(yè)保險有其特殊性，所以，需要國家政策扶持。國家應(yīng)在立法方面、財政補(bǔ)貼方面和其他相關(guān)配套制度方面對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行政策扶持。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)保險　國家政策扶持

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中面臨的風(fēng)險又具有特殊性，所以，許多國家政府都將農(nóng)業(yè)保險作為政府的經(jīng)濟(jì)政策來推行，把農(nóng)業(yè)保險納入社會福利政策之中，通過支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，間接實施對農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶的政策扶持與利益保護(hù)。我國是農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和高風(fēng)險性表現(xiàn)更突出一些，也就更需要農(nóng)業(yè)保險對其進(jìn)行保障和支持，而中國的農(nóng)業(yè)保險相對于人身險來說比較薄弱。要想盡快建立起比較健全的農(nóng)業(yè)保險體系，還需要國家政策的扶持。

　　一、國家政策扶持農(nóng)業(yè)保險的必要性

　�。ㄒ唬┪覈�農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀決定農(nóng)業(yè)保險需要國家政策扶持

　　我國農(nóng)業(yè)保險一直是我國保險業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)。1982年，我國恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險以來相當(dāng)長的時間里，農(nóng)業(yè)保險實行純商業(yè)化運作方式，其效果并不理想。到了20世紀(jì)90年代末期，農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)了萎縮現(xiàn)象。2003年，保監(jiān)會開始著手研究現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險并進(jìn)行理論創(chuàng)新，于當(dāng)年年底制訂了《建立農(nóng)業(yè)保險制度的初步方案》。在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，2004年，保監(jiān)會在上海、吉林、黑龍江分別批設(shè)了3家不同經(jīng)營模式的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司；在江蘇、四川、遼寧等地開展了農(nóng)業(yè)保險試點工作。但是，最近國務(wù)院組織有關(guān)部委組成了聯(lián)合調(diào)查組，對保險業(yè)服務(wù)“三農(nóng)”的情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)保險還存在著一些問題，而這些問題能否得以解決，取決于國家對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，主要表現(xiàn)為：

　　1 缺乏農(nóng)業(yè)保險方面的法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的《保險法》對農(nóng)業(yè)保險尚未涉及，其他方面的條例法規(guī)對農(nóng)業(yè)保險規(guī)定也很少，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險無法可依，而一部完善的農(nóng)業(yè)保險法的出臺，需要國家來制定。所以，從此角度來說，農(nóng)業(yè)保險急需國家政策的扶持。

　　2 缺乏國家財政政策扶持。目前，國家對農(nóng)業(yè)保險除了免征稅外沒有其他更多的財政政策扶持，并且我國也只免征種養(yǎng)兩業(yè)險的營業(yè)稅。由于缺乏政府的直接扶持，結(jié)果是農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)條件的約束，無力投保高保險費的農(nóng)業(yè)險，而保險公司受高賠付率的影響，無法承保低保險費的農(nóng)業(yè)保險。因此，我國農(nóng)業(yè)保險處于兩難境界。要想更好地解決此難題，國家應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行政策扶持。

　　3 缺乏政策性農(nóng)業(yè)保險組織體系，我國雖有部分省已搞了政策性農(nóng)業(yè)保險試點，組織了政府扶持農(nóng)業(yè)保險的活動，但大多數(shù)地區(qū)還是靠商業(yè)保險公司經(jīng)營，并且隨著國有企業(yè)股份制改造的推進(jìn)，其政策性業(yè)務(wù)日益剝落和減少。所以，此時需要政府建立農(nóng)業(yè)保險組織體系來扶持農(nóng)業(yè)保險。

　�。ǘ�）國家政策扶持農(nóng)業(yè)保險有利于解決“三農(nóng)”問題

　　黨中央、國務(wù)院一直高度重視解決“三農(nóng)”問題。解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國全面建設(shè)小康社會的一個重要方面。農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，由于其自身的弱質(zhì)性和生產(chǎn)過程的特殊性，因而面臨許多風(fēng)險，包括自然和市場雙重風(fēng)險，如果風(fēng)險處理得當(dāng)，農(nóng)業(yè)將得到發(fā)展；反之，將給“三農(nóng)”帶來災(zāi)難性后果。農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會的“穩(wěn)定器”和“減震器”，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有著不可低估的作用，所以，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險可以更加直接有效地幫助國家落實好“三農(nóng)”政策。作為生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體農(nóng)民，在充分享有利益的同時，也承擔(dān)著很大的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，他們需要一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移的方法，以確保生產(chǎn)經(jīng)營的正常進(jìn)行和家庭生活的安定。農(nóng)業(yè)保險參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、防災(zāi)、銷售各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理和災(zāi)后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償管理，可以幫助農(nóng)民迅速恢復(fù)生產(chǎn)和生活，有利于災(zāi)后社會的管理與穩(wěn)定，可以保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，可以提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，提高抗災(zāi)害或疫情的透明度，從而直接影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的實施。政策扶持農(nóng)業(yè)保險，是變政府對農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的事后救濟(jì)為事前防范與災(zāi)后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，政府和廣大農(nóng)民以較少投入獲取較高保障，更好地體現(xiàn)政府對“三農(nóng)”的支持政策。所以，國家應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險給予大力的政策性扶持，以便更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用，讓農(nóng)業(yè)保險更好地為國家解決“三農(nóng)”問題保駕護(hù)航。

　�。ㄈ�）國家政策扶持農(nóng)業(yè)保險，是我國更好地適應(yīng)WTO的需要

　　中國已加入WTO，這意味著中國在一定程度上應(yīng)削減一些國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策和措施。按照國際慣例，國家政府不應(yīng)對某項經(jīng)濟(jì)給予大量的直接財政補(bǔ)貼，但是，可以采取相應(yīng)的政策性扶持，這對我國薄弱的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生諸多的負(fù)面影響。而農(nóng)業(yè)保險屬于WTO規(guī)則許可的“綠箱政策”，在綠箱政策范圍內(nèi)的財政對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)模不受WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議條款限制。因而各國政府將扶持農(nóng)業(yè)保險作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效途徑之一。美國、加拿大、日本等農(nóng)業(yè)保險比較發(fā)達(dá)的國家，政府都給予較多的保險費補(bǔ)貼。我們國家也應(yīng)利用這一規(guī)則，加快建立對農(nóng)業(yè)保險的財政金融支持機(jī)制，通過支持農(nóng)業(yè)保險來促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和持續(xù)發(fā)展，從另一個角度發(fā)揮我國政策對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的保護(hù)作用，從而提高中國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營水平和國際競爭力。

　�。ㄋ模﹪�家扶持農(nóng)業(yè)保險，是解決農(nóng)業(yè)保險高費率與農(nóng)民購買力水平較低矛盾最有效的途徑之一

　　據(jù)民政部統(tǒng)計，截至7月22日，2006年全國26個�。▍^(qū)、市）不同程度遭受洪澇災(zāi)害，農(nóng)作物受災(zāi)面積1076.3萬公頃，絕收211.4萬公頃。重慶遭遇了50年以來的最大旱災(zāi)，據(jù)重慶市政府統(tǒng)計，全市直接經(jīng)濟(jì)損失77.7億元人民幣。巨大的經(jīng)濟(jì)損失缺口大部分是由農(nóng)民自己來承擔(dān)的，而原本是災(zāi)害“減震器”的保險未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在我國，有80%以上的農(nóng)民沒有加入農(nóng)業(yè)保險，據(jù)統(tǒng)計，2005年，中國保險業(yè)保費收入達(dá)4127億元，而農(nóng)業(yè)保險費收入僅5.2億元，戶均投保費用僅2元多。面對如此大的風(fēng)險威脅，我國農(nóng)民為什么不投保農(nóng)業(yè)保險呢？究其原因主要表現(xiàn)為兩大方面：一是農(nóng)民無力投保，這也是最根本的原因。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2005年農(nóng)民的人均收入為3255元，農(nóng)民必須用這些收入去購買生活必需品、贍養(yǎng)老人、為子女提供教育費用等，最后所剩無幾，因此，他們很難拿出更多的錢去購買農(nóng)業(yè)保險。二是商業(yè)保險公司不愿意承保農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險的賠付率很高，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)保險的賠付率高達(dá)88%，有的地區(qū)竟高達(dá)250%，這大大高于保險界公認(rèn)的70%的臨界點。農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險、高成本、高賠付率使得經(jīng)營農(nóng)業(yè)險的保險公司往往虧損。于是，保險公司就要提高費率，費率越高，農(nóng)民越無力投保，因此，我國農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)了一種現(xiàn)象，即商業(yè)保險公司從根本上講不愿意放棄農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，想發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，但低廉的保費和極高的賠付率導(dǎo)致保險公司賠付不起，只好提高費率；而農(nóng)民也意識到農(nóng)業(yè)保險的保障功能，對農(nóng)業(yè)保險有很大的需求，但是較低的收入和高費率，導(dǎo)致農(nóng)民保不起農(nóng)業(yè)保險，消費不起農(nóng)業(yè)保險這個“備用輪胎”。目前，二者之間的保費高低方面的矛盾靠他們自己已無法得到妥善的解決。要想更好地解決這一矛盾，需要政府出面，加大對農(nóng)業(yè)保險的資金投入，完善相關(guān)的配套制度，使保費維持在二者都能接受的程度上，從根本上解決農(nóng)民和商業(yè)保險公司之間的這一矛盾。

　　二、國家政策扶持農(nóng)業(yè)保險的幾點建議

　�。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)業(yè)保險法律體系，用法律規(guī)范農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)

　　市場經(jīng)濟(jì)，法制先行，任何一項政策經(jīng)濟(jì)活動都需要法律來規(guī)范。農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，有其本身的政策性，所以對相關(guān)法律的依賴程度更高。一些農(nóng)業(yè)保險發(fā)展比較成功的國家，為彌補(bǔ)市場機(jī)制配置資源的缺陷，都是通過立法來增加政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險能力的。美國發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很大程度上得益于農(nóng)業(yè)保險制度的完善，而美國農(nóng)業(yè)保險能穩(wěn)步發(fā)展，又得益于有專門的法律對其進(jìn)行規(guī)范。美國早在1938年就頒布了聯(lián)邦農(nóng)作物保險法，對農(nóng)作物保險的性質(zhì)，開展農(nóng)作物保險的目的、辦法、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了規(guī)定，為農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)開展提供了明確的法律依據(jù)。我國至今還沒有一部完善的“農(nóng)業(yè)保險法”，使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體無法可依、無章可循，在具體運營時有很大的隨意性。同時，由于沒有法律約束行政部門，這樣，國家行政部門有時可能越權(quán)去過分干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的正常運行。因此，有必要制定一部符合中國國情的“農(nóng)業(yè)保險法”，把農(nóng)業(yè)保險納入法制化軌道，用法規(guī)形式明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性、政府的管理職能和具體的支持方式、經(jīng)營主體應(yīng)享受的具體優(yōu)惠政策，明確農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的性質(zhì)、經(jīng)營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、農(nóng)業(yè)再保險辦法等。制定農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，有利于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場，能夠避免政府扶持農(nóng)業(yè)保險的隨意性，或因國家財政的一時困難而忽視對農(nóng)業(yè)保險的必要支持。完善的農(nóng)業(yè)保險法，能保證農(nóng)業(yè)保險制度的建立，同時，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供配套的法律保障，以確保農(nóng)業(yè)保險有法可依，沿著法律軌道健康發(fā)展。

　�。ǘ�）完善與農(nóng)業(yè)保險密切相關(guān)的配套制度

　　農(nóng)業(yè)保險在國家經(jīng)濟(jì)中不是孤立存在的，它和其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制度有著密切的關(guān)系，它的發(fā)展和壯大受到很多因素的影響和制約。所以，要想發(fā)展和壯大農(nóng)業(yè)保險，需要國家制定一些相關(guān)的配套制度。可以從以下幾方面入手：第一，制定相應(yīng)的信貸扶持政策，對農(nóng)業(yè)保險給予信貸支持，金融機(jī)構(gòu)對于參加保險的農(nóng)戶，可優(yōu)先為其提供信貸，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司出現(xiàn)流動性資金不足時，允許其申請一定額度的無息或低息貸款。第二，制定相應(yīng)的稅收扶持政策，國家給予經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險公司免征部分稅賦的優(yōu)惠，有利于保險公司積累總準(zhǔn)備金，保證其長期穩(wěn)定經(jīng)營。第三，制定各級有關(guān)政策管理職能部門扶持農(nóng)業(yè)保險的政策，以確保各級職能部門真正為農(nóng)業(yè)保險服務(wù)。這些配套制度能否較好地對農(nóng)業(yè)保險加以支持，國家意志將起到關(guān)鍵作用。所以，各級政府應(yīng)真正為農(nóng)業(yè)保險服務(wù)，盡快制定和完善與農(nóng)業(yè)保險密切相關(guān)的配套制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)保險漸入佳境。

　　（三）建立多元化的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險的供給能力

　　實踐證明，農(nóng)業(yè)保險不能完全依靠商業(yè)保險，但是，根據(jù)我國目前的經(jīng)濟(jì)狀況，完全依靠政府組織承辦農(nóng)業(yè)保險也不現(xiàn)實。在這種情況下，國家應(yīng)建立多元化的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體，國務(wù)院2006年6月15日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出：要發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險，探索發(fā)展相互制、合作制等農(nóng)業(yè)保險組織，建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式。所以，我國政府當(dāng)務(wù)之急是盡快建立起完善的多元化農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險的需要。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的多元化將大大緩解我國農(nóng)業(yè)保險供給能力受制于單一經(jīng)營主體的狀況，同時在國家給足農(nóng)業(yè)保險保護(hù)政策和財政支持力度的前提下，多種形式的經(jīng)營主體之間還可以形成有效競爭，增加農(nóng)業(yè)保險供給能力。

　�。ㄋ模┘哟髮�農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼

　　財政給予農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼是開展農(nóng)業(yè)保險的重要保障。農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險、高成本、高價格、低收益的特點，決定了農(nóng)業(yè)保險具有較強(qiáng)的外部性，單一依靠市場機(jī)制的配置會造成市場的失靈。我國農(nóng)業(yè)保險二十多年實踐證明，純商業(yè)化經(jīng)營的路子是走不通的。這就客觀要求政府履行其宏觀調(diào)控和公共管理職責(zé)對農(nóng)業(yè)保險這個準(zhǔn)公共性產(chǎn)品給予財政補(bǔ)貼。國外政府很重視對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行財政補(bǔ)貼，美國、加拿大日本、菲律賓等國家政府都給予農(nóng)業(yè)保險較多的保費補(bǔ)貼，日本有些農(nóng)作物保費的補(bǔ)貼比比率達(dá)到70%.我國對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行的政府補(bǔ)貼，可重點在三個方面進(jìn)行：一是對投保農(nóng)民提供保費補(bǔ)貼，主要針對大宗農(nóng)產(chǎn)品，即水稻、小麥、玉米、大豆等，以提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的購買力，但對保費補(bǔ)貼的比率應(yīng)控制在一定的水平，一般平均補(bǔ)貼率不應(yīng)高于50%.二是對保險公司提供費用補(bǔ)貼，減輕保險公司的費用壓力，補(bǔ)貼數(shù)額可以根據(jù)具體情況來確定。三是對農(nóng)業(yè)保險的再保險提供資助，為農(nóng)業(yè)保險建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金，用于發(fā)生巨災(zāi)時的大額保險賠付。農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的受益者并不只是農(nóng)民而且包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者、農(nóng)產(chǎn)品消費者以及政府在內(nèi)的整個社會。所以，各級政府財政每年撥出一定資金設(shè)立農(nóng)業(yè)保險基金，以備補(bǔ)償農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)損失。政府對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)賠，會促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)保險迅速發(fā)展，并將吸引更多的保險公司加入到農(nóng)業(yè)保險競爭中去，從而把中國農(nóng)業(yè)保險做大做強(qiáng)。

　�。ㄎ澹┱�府應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險的正面宣傳，積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)業(yè)保險試點工作

　　改革開放以來，我國農(nóng)村面貌有所改觀，農(nóng)民的思想也開放了，但相對而言，他們的觀念還很保守，對保險不信任，無法理解農(nóng)業(yè)保險“花錢買平安，居萬家之財，補(bǔ)若干戶損失”的內(nèi)涵，而把農(nóng)業(yè)保險與亂攤派，亂收費和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)相提并論，能免則免。長期實踐也表明，廣大農(nóng)民對商業(yè)保險公司開展的農(nóng)業(yè)保險抱有懷疑態(tài)度，甚至有些地區(qū)的農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險有一些抵觸情緒，此時就需要政府去加大宣傳力度，幫助農(nóng)民解開心中的結(jié)，因為農(nóng)民還是比較相信政府的。同時針對農(nóng)民的心理特點———耳聽為虛、眼見為實，各級政府可以按照“先起步、后完善，先試點、后推廣”的原則，在必要的政策扶持下，在條件允許的地區(qū)開展相關(guān)的農(nóng)業(yè)保險試點，讓農(nóng)民看到其益處，這樣農(nóng)民才能放心大膽地去參加農(nóng)業(yè)保險。全國農(nóng)民都參加了農(nóng)業(yè)保險則相應(yīng)地降低了農(nóng)業(yè)保險的賠付率，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。我國已在浙江、江蘇、四川、新疆等省市開展了多種形式的政策性農(nóng)業(yè)保險試點，并且對這些試點進(jìn)行跟蹤，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，現(xiàn)已取得了一定效果，為我國農(nóng)業(yè)保險的推廣提供了寶貴的經(jīng)驗。

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　　作者：常興華 來源：中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報2007年第5期