一、樹立新的現(xiàn)財觀念，找準(zhǔn)位置辦大事
�。ㄒ唬⿲�(shí)施會計委派制是貫徹江澤民總書記“三個代表”重要思想履行政府財政職能的現(xiàn)實(shí)要求。財政是國家職能的重要組成部分，是各級政府履行職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。按照江澤民總書記提出的“代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展水平、代表最廣大人民群眾的根本利益、代表先進(jìn)的文化發(fā)展方向”的要求，科學(xué)、有效、廉潔地為民理財是我們的天職。近幾年來，我們在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財源、組織收支的同時，認(rèn)真反思了體制轉(zhuǎn)軌改革中財政職能“越位”、“缺位”的一些重大理論和實(shí)踐問題，深深感到，財政工作無小事，每一項(xiàng)決策中都有政治。財政分配與管理陽能體現(xiàn)黨和政府的政策導(dǎo)向，最能代表最廣大人民的根本利益。財政部門不僅要管好收支，算好經(jīng)濟(jì)帳，還要服務(wù)大局，算好政治帳，特別是要從經(jīng)濟(jì)社會地發(fā)展的全局出發(fā)，研究和解決一些戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性問題，找準(zhǔn)位置，干好大事。樹立新的理財觀念，以發(fā)展為主題，以改革為動力，以建立公共財政體系為目標(biāo)，堅持“兩手抓”，即一手抓財源建設(shè)、一手抓財政會計管理工作，既“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、生財有道”，又“修防固堤、用財有效”，全面履行財政職能，使財務(wù)會計工作更好的服務(wù)和促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展，把“三個代表”的重要思想落實(shí)到財政改革與發(fā)展的實(shí)際工作中去。
�。ǘ⿲�(shí)行會計委派制是堵塞資金管理漏洞，從源頭上防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的客觀要求。在實(shí)際工作中，會計信息假、資金管理亂等問題，已成為影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和黨風(fēng)廉政建設(shè)的嚴(yán)重障礙。其一，會計信息失真掩蓋了企業(yè)盈虧真象，造成領(lǐng)導(dǎo)決策失誤和國有資產(chǎn)流失；其二，財務(wù)混亂導(dǎo)致群眾信訪不斷。據(jù)信訪部門統(tǒng)計，有70%以上的群眾上訪都與企業(yè)、部門或農(nóng)村基層組織財務(wù)混亂有關(guān)；其三，會計監(jiān)管手段沒有到位，引起財稅違紀(jì)問題普遍存在；其四，會計秩序混亂為貪污、挪用公款等犯罪活動提供了客觀上的便函利條件，引發(fā)不少腐財案件；其五，會計信息傳遞渠道不暢，導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)失靈，引起財政風(fēng)險；其六，會計“部門”所有導(dǎo)致虛報冒領(lǐng)財政資金現(xiàn)象客觀存在。如有些單位職工早已調(diào)走或死亡，卻仍從財政部門領(lǐng)撥經(jīng)費(fèi)，騙“皇糧”，吃“空頭”；其七，會計人才選拔任用機(jī)制落后，缺乏公平競爭、優(yōu)勝劣汰的人才管理機(jī)制，導(dǎo)致“人”供大于求和“才”供不應(yīng)求的矛盾并存，制約了理財質(zhì)量的提高。產(chǎn)生以上問題的原因，都可以查究到會計管理體制這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和矛盾焦點(diǎn)上。
�。ㄈ⿲�(shí)行會計委派制是加強(qiáng)財政管理。構(gòu)筑公共財政框架的基本要求。公共財政是市場經(jīng)濟(jì)條件下政會理財職能的總體概括，其基本框架包括確立以經(jīng)常性稅費(fèi)收入為主要來源的公共財政收入目標(biāo)模式；建立以維護(hù)政府職能為主要目標(biāo)的支出運(yùn)行機(jī)制，財政資金投向轉(zhuǎn)入公共領(lǐng)域；建立財政周期性儲備預(yù)算；建立公共預(yù)算運(yùn)行機(jī)制，早編細(xì)編預(yù)算；建立分權(quán)制約的財政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。而上改革需要有一個公共平臺或載體才能順暢實(shí)施，實(shí)行會計委派制可以為這些改革提供操作平臺和有效載體。
二、明確指導(dǎo)思想和原則，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)穩(wěn)妥操作
�。ㄒ唬┐_立指導(dǎo)思想和基本原則。我們在廣泛調(diào)查研究、借鑒外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確立了會計委派制的指導(dǎo)思想，即發(fā)展為主題，以改革為動力，加強(qiáng)政府財政自身建設(shè)和公共財政服務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，全面提高會計工作質(zhì)量，有效防范財政風(fēng)險，促進(jìn)全市社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)這一指導(dǎo)思想，制定了會計委派制的七項(xiàng)基本原則：一是脫離原則。將會計人員的人事、工資關(guān)系從原單位脫離出來由政府財政會計部門實(shí)行集中管理，解決會計人員與單位之間的人身依附關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)會計行為的專業(yè)化和職業(yè)化，使會計在經(jīng)濟(jì)核算和反映、監(jiān)督中真正能夠“位置正”、“看得清”、“站得住”。二是控制原則。延伸政府“控制職能鏈”，通過會計委派，全方位、全過程、全天候地監(jiān)控單位應(yīng)繳財政資金的及時完整和單位使用財政資金的流向、流量及流速，確保國家資金安全。三是效率原則。設(shè)立會計工作站，競爭擇優(yōu)選派會計人員，由政府集中委派，利用現(xiàn)代化的信息處理手段，提高財務(wù)會計工作效率，節(jié)減會計人員。四是服務(wù)原則。牢固樹立為單位服務(wù)意識，利用財策政部門及其委派會計法規(guī)政策熟、懂經(jīng)濟(jì)、會管理的優(yōu)勢，為被委派單位提供優(yōu)質(zhì)財務(wù)會計服務(wù)工作。五是公平原則。統(tǒng)一財政支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對行政事業(yè)單位的人、車、會、話等消費(fèi)性支出和獎金、補(bǔ)貼、補(bǔ)助等福利性支出公平分配，遏止“公配不均”、相互攀比、濫支亂花現(xiàn)象。六是互動原則。把會計委派作為一項(xiàng)基本制度，為部門預(yù)算、政府采購、代發(fā)工資、國庫集中收付、收支兩條線管理、資金監(jiān)管等各項(xiàng)財政改革提供操作平臺，打捆操作，整體推進(jìn)。七是防范風(fēng)險原則。通過會計委派把分散在各行政事業(yè)單位的資金，統(tǒng)一賬戶，集中起來管理，一旦地方金融和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險時，政府有能力及時調(diào)控資金，化解風(fēng)險，保持穩(wěn)定。
（二）精心選拔委派會計。促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，關(guān)鍵是提高人的素質(zhì)。為了選拔出優(yōu)委人才，確保會計委派工作扎實(shí)、有效，我們認(rèn)真總結(jié)干部選拔工作的得失，堅持“公平競爭”和“選賢任能的”原則，采取考度與考核相結(jié)合的辦法，公開選拔委派會計。如在市本級委派會計的選拔中，市委常委會議研究決定，市直所有行政事業(yè)單位在職會計、出納，必須參加委派會計任職資格考試，否則，按自動下崗處理；考試分?jǐn)?shù)低于錄用標(biāo)準(zhǔn)的，一律不予委派。為確保公正行事，我們專門邀請省財政廳組織專家命題，并嚴(yán)格考風(fēng)、考紀(jì)；閱卷以后，嚴(yán)格從高分到低分排定擬委派人員，堅決杜絕“人情委派”。同時，由領(lǐng)導(dǎo)小且成員單位抽調(diào)人員，組成考察組，對擬委派人員逐一進(jìn)行政治、業(yè)務(wù)和任職資格考核，最后選拔了86名委派會計分配到14個會計工作站，負(fù)責(zé)市志251個行政事業(yè)單位的全部會計業(yè)務(wù)。86名會計承擔(dān)了原先近600名會計的工作任務(wù)，大大節(jié)減了人員，提高了效率。同時，為機(jī)構(gòu)改革、人員分流創(chuàng)造了有利條件。
（三）構(gòu)筑“四個層次”、“五種形式”的委派格局。在認(rèn)真調(diào)研、先行試點(diǎn)、咨詢供鑒、反復(fù)論證等大量基礎(chǔ)性工作的基礎(chǔ)上，于1999年5月提出了《焦作市試行會計委派制調(diào)研報告》和《關(guān)于在全市實(shí)行會計委派制的意見》，并從焦作實(shí)際出發(fā)，提出并初步建立了焦作市會計委派制“四個層次”、“五種形式”的總體格局。
四個層次：即分為村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)、市四級。
五種形式：即根據(jù)不同單位、不同部門管理重點(diǎn)和要求，分為“村（企）賬鄉(xiāng)監(jiān)”、“零戶統(tǒng)管”、“集中委派”、“分戶委派”或“專項(xiàng)委派”、“財委總監(jiān)制”等五種會計委派形式。
1、村（企）賬鄉(xiāng)監(jiān)。就是行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財務(wù)收支及會計憑證，經(jīng)村委和村民理財小組同意，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所審核監(jiān)督。對合格的會計憑證，由村會計定期送到鄉(xiāng)統(tǒng)一保管。村會計定期編制村財務(wù)報表，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獻(xiàn)策政所認(rèn)可蓋章后，作為村財務(wù)公開的依據(jù)。目前，全市共有1014個村實(shí)行了這種形式。
2、零戶統(tǒng)管。就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位取消原單位會計，所屬單位的會計工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所集中管理，實(shí)行報帳制。如武陟縣在15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)立了一個會計工作站，會計人員由縣財政統(tǒng)管。
3、集中委派。就是對會計業(yè)務(wù)相似的單位，通過設(shè)立會計工作站，集中委派會計人員，管理若干個行政事業(yè)單位的會計工作。如市本級共設(shè)立了14個會計工作站，管理251個行政事業(yè)單位的會計工作；四城區(qū)分別設(shè)立會計核算中心，下設(shè)若干會計工作站，實(shí)行“單一帳戶、集中收付”的管理模式，為今后向“國庫集中支付制度”過渡創(chuàng)造了條件。
4、分戶委派或?qū)ｍ?xiàng)委派。就是對經(jīng)營性強(qiáng)、會計業(yè)務(wù)量大的事業(yè)單位、國有企業(yè)、國有控股公司或政府重點(diǎn)項(xiàng)目，分單位或項(xiàng)目委派專人管理會計工作。
5、財務(wù)總監(jiān)制。就是對市屬大型企業(yè)、國有控股公司、中型骨干企業(yè)、重要的城市公用企業(yè)和與人民群眾生活密切相關(guān)的行業(yè)，由政府代表出資人和資產(chǎn)所有者向其派駐財務(wù)總監(jiān)，對其財務(wù)活動進(jìn)行全方位監(jiān)控。
三、推行會計委派制為綜合財政改革創(chuàng)造了有利條件
�。ㄒ唬槁鋵�(shí)“收支兩條線”管理規(guī)定提供了保證。會計委派制從機(jī)制上使資金管理、財務(wù)監(jiān)督的關(guān)口前移，有效保證了“收支兩條件”規(guī)定的貫徹落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計，僅2000年上半年，市直預(yù)算外資金財政專戶存款較上年同比增長1100萬元。此外，14個會計站通過各單位以前年度資金的清理，查出應(yīng)繳未繳或?qū)嶋H坐支財政專戶資金2000多萬元，分別按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了糾正。
�。ǘ�(gòu)建了財策政資金運(yùn)行的“安全網(wǎng)”。委派會計對財政撥付的資金由原來的事后監(jiān)督變?yōu)槿轿�、全天候跟蹤監(jiān)控，資金的流向、流速、流量、流效能夠角度時反饋，財政部門能夠隨時掌握資金的運(yùn)行狀況，保證的資金安全。如某單位領(lǐng)導(dǎo)擅自指令會計人員轉(zhuǎn)移單位資金40萬元，被委派會計及時發(fā)覺并予以制止；另外，白條頂庫、個人長期占有公款、經(jīng)費(fèi)擠占專項(xiàng)資金等現(xiàn)象，由于委派會計的把關(guān)，得到了較根本的遏制，盡可能地消除了資金流失的隱患。
�。ㄈ⿲�(shí)現(xiàn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)關(guān)口的前移。實(shí)行會計委派后，委派會計的地位基本完全獨(dú)立，由過去的“站得住的頂不住、頂?shù)米〉恼静蛔 弊優(yōu)楝F(xiàn)在的“你的錢我看著花”、“聽法規(guī)不聽法人”，在一定程度上消除了滋生腐敗的土壤，為反腐倡廉找到了有效切入點(diǎn)，構(gòu)起了一道有形的反腐“防線”。去年市直實(shí)行會計委派后，委派單位主動繳納“小金庫”20多個、資金近百萬元；試點(diǎn)單位1999年實(shí)行會計委派后，委派會計敢于抵制不合規(guī)支出，當(dāng)年財務(wù)檢查查出的違紀(jì)金額同比下降44%.
�。ㄋ模┐龠M(jìn)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，以往的農(nóng)民上訪有相當(dāng)大的比例都是反映農(nóng)村財務(wù)混亂、財務(wù)不公開，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村推行“零戶統(tǒng)管”、“材帳鄉(xiāng)監(jiān)”后，增強(qiáng)了對農(nóng)民費(fèi)稅征收的透明度，規(guī)范了村級會計基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化了支出監(jiān)管，農(nóng)民對期限了“明白卡”，農(nóng)村會計扔掉了糊涂帳，有力促進(jìn)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，農(nóng)民群眾能夠集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，信訪案件明顯下降。
�。ㄎ澹┯欣诜婪敦斦L(fēng)險。目前，世界銀行貸款、農(nóng)金會、供銷社會股金等已現(xiàn)實(shí)地轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。而財政又是政府的社會“穩(wěn)定器”，每當(dāng)出現(xiàn)“擠兌”等經(jīng)濟(jì)原因的社會安定問題時，財政就要“兜底”。而風(fēng)險一旦集中爆發(fā)，僅憑國庫財力難以應(yīng)對。市直實(shí)行會計委派后，通過會計工作站集中管理了分散在250多家行政事業(yè)單位的數(shù)億元資金。當(dāng)因財務(wù)不足難以應(yīng)對突發(fā)性的財政風(fēng)險時，通過會計委派，有能力及時籌集這些暫時閑置的資金，化解風(fēng)險。
�。轭A(yù)算管理、政府采購、國庫集中收付制度和財政監(jiān)督等綜合財政改革構(gòu)建了平臺。會計委派制設(shè)立了涵蓋所有會計工作站和全部行政事業(yè)單位財務(wù)的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系，選拔了一批優(yōu)秀會計人才，每一筆財務(wù)收支業(yè)務(wù)都納入了會計委派計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)統(tǒng)，市領(lǐng)導(dǎo)、財政局及有關(guān)部門可以即時遠(yuǎn)程查詢委派單位的財務(wù)會計信息，并可通過網(wǎng)絡(luò)及時搜集、匯總單位基礎(chǔ)資料、拒報違規(guī)支出等，財政部門真正成為預(yù)算管理的“總會計”、政府采購的“總保管”、國庫集中收付制度的“總出納”、財務(wù)監(jiān)督的“千里眼”，提高了政府理財水平。
四、幾點(diǎn)體會和看法
在會計委派制工作的實(shí)踐中，我們有如下體會和看法：
（一）提高認(rèn)識是前提。實(shí)行會計委派制是一場革命，它不僅僅是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對會計工作的要求，更是規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序、改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需要，是確保國家財政資金安全、健康運(yùn)行的需要，是堵塞漏洞、規(guī)范黨政機(jī)關(guān)企事業(yè)單位特別是領(lǐng)導(dǎo)干部行為、推動黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效辦法。從某種意義上講，實(shí)行會計委派就是將反腐財?shù)年P(guān)口前移。是否實(shí)行會計委派制、能否管住帳本、管住收支行為，不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個政治問題。因此，在會計人員管理體制改革、實(shí)行會計委派制時，由于市委、市政府的決心非常堅定，態(tài)度十分明確，從而確保了改革按既定目標(biāo)推進(jìn)。
（二）領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。會計委派制工作是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)，涉及范圍廣，社會影響力大，沒有領(lǐng)導(dǎo)的重視將無法開展。我市會計委派工作之所以能夠全力推進(jìn)，與市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視有關(guān)密不可分的關(guān)系。早在1997年，原市委書記劉其文同志就在財政局報送的一份《財政內(nèi)參》上批示要認(rèn)真研究實(shí)行會計建賬監(jiān)管和會計委派制工作。1998年，焦作市在實(shí)行會計建帳監(jiān)管的基礎(chǔ)上萌發(fā)出會計委派制的新思路。之后，市里專門成立了以分管組織工作的副書記為組長、紀(jì)委書記、常務(wù)副市長，紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、編制、勞動、經(jīng)貿(mào)委和財政局負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組；專門召開市政府常務(wù)會議和市委常委會研究此項(xiàng)工作；以市委、市政府名義出臺了《關(guān)于在全市實(shí)行會計委派制的意見》，并召開動員大會，將此作為全市政治生活中的一件大事，要求各級各部門全力推進(jìn)，并把此項(xiàng)工作作為檢驗(yàn)一個地區(qū)、一個部門領(lǐng)導(dǎo)班子強(qiáng)不強(qiáng)、黨性原則強(qiáng)不強(qiáng)、政治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、風(fēng)氣正不正的重要標(biāo)志；在委派前夕，又及時召開部署大會；委派開始后，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)分片包站，督導(dǎo)工作，開會座談，解決困難，在推動會計委派制工作開展方面起到了至關(guān)重要的作用。
�。ㄈ┚牟僮魇潜ＷC。會計委派制是經(jīng)濟(jì)和人事制度的一項(xiàng)重大改革，牽一發(fā)而動全身，必須謹(jǐn)慎操作，穩(wěn)妥行事，積極推進(jìn)，在會計委派制工作中，經(jīng)歷了政策理論研究、外出學(xué)習(xí)考察、到基層調(diào)研摸底、設(shè)計方案、制定相關(guān)辦法、試點(diǎn)運(yùn)行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、成立領(lǐng)導(dǎo)小組、開會動員、選拔人員、全面推進(jìn)、總結(jié)提高等過程，歷時近兩年，僅辦法制度就達(dá)20余個，計3萬多字。在操作辦法上，實(shí)行“先大后小”、“先易后難”；在委派方式上，把直接管理、雙重管理、集中管理、代理記帳、派駐財務(wù)總監(jiān)、村（企）財鄉(xiāng)管等多種會計管理模式靈活運(yùn)用起來，并在實(shí)踐中不斷完善、提高。如改革之初只計劃在市委、市政府設(shè)立兩個會計工作站，經(jīng)過一段時間的思考、觀察，我們發(fā)現(xiàn)集中委派的形式非常管用、實(shí)用，就一步到位，將管理站擴(kuò)大到14個，對所有行政事業(yè)單位實(shí)行集中委派，不僅節(jié)省了會計人員，而且更有效地對各行政事業(yè)單位的財務(wù)行為實(shí)行了監(jiān)控；在實(shí)施辦法上，采取行政、法律和經(jīng)濟(jì)手段并用。如市本級委派時，為防止轉(zhuǎn)移資金、突擊花錢，選擇周五下午（周六、周日銀行不辦公）召開大會進(jìn)行部署，并宣布立即凍結(jié)各單位所有資金，次日正式交接。同時要求各單位連依召開黨組會，表明態(tài)度，形成紀(jì)要，將思想統(tǒng)一到市委決定上來。為確保交接成功，除市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)分片包站督導(dǎo)工作外，市財政局全力以赴，派出80多名工作人員駐站幫助工作，使會計委派出所交接工作在兩天內(nèi)即順利完成，既沒出現(xiàn)轉(zhuǎn)移資金等財務(wù)風(fēng)險，又沒影響單位正常辦公，順利到位。同時，為使人們更好地了解、理解、支持會計委派制工作，還兩次在《焦作日報。經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大版》頭版用整版的篇幅宣傳會計委派制工作，委派開始后實(shí)行系列跟蹤報道，收到了良好的效果。實(shí)踐使我們深深體會到，要想干一番事業(yè)、推進(jìn)一項(xiàng)工作，必須多研究、多思考，精心組織，扎實(shí)工作，否則將一事無成。
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