計劃經濟時期，國家對職工采取包攬政策，職工是“國家職工”，從就業(yè)到工資、福利、保險都由國家負擔，職工不須繳納養(yǎng)老保險費。職工的勞動貢獻全部獻給了國家，同時，國家對職工承擔著無限責任。

　　隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，職工從國家的羽翼下走向社會，只有在這時人們才意識到，還要從自己的勞動中留下一筆“扣除”來應付包括生老病死傷殘與失業(yè)等在內的各種風險。過去完全由政府支撐著的這幢大廈，現(xiàn)在要由政府、企業(yè)、個人共同支撐。國家的無限責任轉向有限責任。

　　這時國家的責任應主要體現(xiàn)為：

　　l、用法律法規(guī)保證養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定實施，保證基金的征收和養(yǎng)老金的發(fā)放；

　　2、通過政府預算以不同的方式承擔部分養(yǎng)老保險費用；

　　3、在基金不敷使用時，充當“最后出臺”的角色。

　　企業(yè)肩挑新老職工養(yǎng)老的兩副擔子

　　統(tǒng)帳結合的養(yǎng)老保險制度嚴格界定了企業(yè)和個人的養(yǎng)老保險責任，企業(yè)實際上挑著新、老職工養(yǎng)老的兩副擔子：

　　第一副擔子。企業(yè)要為尚未退休的參保人（“中人”和“新人”）繳納后延的養(yǎng)老保險費并分擔部分個人帳戶的費用（通過基金的積累部分體現(xiàn)）。

　　第二副擔子。企業(yè)要為已經退休的職工（“老人”）繳納過去已經貢獻給國家的養(yǎng)老費用，同時還要為新增長的退休人員（退休的“中人”）繳納政策認可的“視同繳費年限”（通過基金的現(xiàn)收現(xiàn)付部分體現(xiàn)）：

　　1994年廣東省實行新的養(yǎng)老保險制度時，從舊制度轉換到新制度的退休人員有 116萬人，在職職工484萬人，征收養(yǎng)老保險費41.l億元，相當于工資總額 17 .3％，其中用于支付養(yǎng)老金 33. 5億元，相當于工資總額14.1％。如企業(yè)只為在職職工繳費，費率僅需 3 .2％。隨著職工隊伍老化和經濟結構調整，該省離退休人員以年平均 8 .5％的速度遞增，在職職工則以 4. 2％的速度遞減，至1997年，全省平均費率上升到18％，有7個市、50多個縣區(qū)超過國家規(guī)定的20％的上限。企業(yè)負擔超過極限的主要原因，除覆蓋面限制外，還有一個保險責任轉移問題，使養(yǎng)老保險費用一開始就處于高起點之上。

　　養(yǎng)老保險的轉制成本尚在掛帳

　　我國養(yǎng)老保險制度從簡單的社會統(tǒng)籌走上統(tǒng)帳結合道路的目的是改變過去吃社會大鍋飯的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，建立國家、企業(yè)、個人三者明確的社會保險責任關系，形成“部分積累”的基金制，這是符合我國實際的有中國特色的社會保險模式。

　　基金從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”到“部分積累制”的轉變，需要有一個“轉制成本”。轉制成本包括：l、對新制度實施前已退休人員今后需要支付的養(yǎng)老金的一定補償；2、對舊制度轉向新制度的“國家職工”補償過去沒有“扣除”積累的“虛擬個人帳戶”，或對支付“視同繳費年限”費用的補償。

　　我國養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉換，國家沒有選擇公共債務政策或虛似個人帳戶政策來重新構造新制度，只有沿襲傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付方法，用代際轉移彌補基金缺口，結果大大加重現(xiàn)有企業(yè)的社會負擔，陷入“舊帳未了，又添新帳”的惡性循環(huán)，甚至連新制度下剛剛建立起來的個人帳戶也變成一個只能當作“養(yǎng)老金計發(fā)標準”的空帳戶，同“部分積累制”的改革初衷相去甚遠。目前廣東省許多地方已經發(fā)生個人帳戶名義積累與實際積累嚴重背離的現(xiàn)象，計有25個市只用完了歷年積累的養(yǎng)老基金，開始使用個人帳戶基金，18個市縣養(yǎng)老基金結存不足支付6個月，9個市縣不足支付3個月，有3個市縣已把個人帳戶全部用完，靠全省調劑維持。這是一種高風險、難持續(xù)發(fā)展的轉移方式。

　　擴大覆蓋面同樣遭到責任轉移問題

　　在擴大覆蓋面時同樣遇到社會保險責任轉移的問題。把現(xiàn)行的高費率覆蓋到外資、港澳臺、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、私營等所有企業(yè)與個體工商戶，就把原來“國家職工”的部分養(yǎng)老責任轉移到其他經濟領域，令這些企業(yè)與職工望而生畏，在社會保險大門外徘徊。如果說，國有企業(yè)資產屬國家所有，為國家分擔部分責任是理所當然的話，那對其他多種所有制來說則不盡然。盡管長期以來廣東省在擴大覆蓋面方面進行了艱苦努力，但收效甚微。養(yǎng)老保險開展比工傷保險早很多，覆蓋面和參加人數卻遠低于工傷保險，因由無不與此有關。

　　為解決擴大覆蓋面遇到的難題，廣東省研究在私營企業(yè)與城鎮(zhèn)個體戶范圍內局部試行雙層費率，按照略高于“自己養(yǎng)自己”的原則，適當降低費率，以期增強吸引力。但用降低費率辦法擴大的覆蓋面，沒有多少余地可以解決對老職工的調劑，與擴大覆蓋面的目標又有距離。

　　國家承擔有限責任的實現(xiàn)方式

　　在界定了企業(yè)與職工的養(yǎng)老保險責任之后，應進一步明確界定國家必須承擔的有限責任，體現(xiàn)“國家、企業(yè)、個人三者合理負擔”原則。有一種意見認為，國家規(guī)定企業(yè)繳費在稅前列支，就等于承擔了部分減稅費用。其實，養(yǎng)老保險費本來就是勞動成本的一部分，同工資一樣沒有道理在稅后利潤中列支，即使在計劃經濟時期也是稅前列支的，同樣，企業(yè)繳的費帶有稅收性質，不可能費上加稅，再說虧損企業(yè)與承包企業(yè)沒有所得稅可免，所以稅前列支體現(xiàn)了國家責任之說并不成立。

　　國家從過去對職工承擔無限責任過渡到承擔有限責任的這一歷史性轉變，把應由國家承擔的責任在短期內完全轉移到社會，社會也承受不了，國家必須通過一些特殊的政策措施對養(yǎng)老保險責任轉移引起的利益分配關系變化進行適當調整，實際上也進一步界定了國家的有限責任：

　　l、對長期欠繳超過1年的國有企業(yè)，由地方財政和上級財政為企業(yè)職工補繳，以保護職工的權益。廣東省欠繳100萬元以上的企業(yè)有285戶共6.4億元，全省累計欠繳共16億元。有些企業(yè)已經五六年沒有繳費，養(yǎng)老金要由社會照樣負擔。這樣的企業(yè)多了，社會無法支撐，職工也因欠繳而縮短了繳費年限。

　　2、改制企業(yè)和關停、破產企業(yè)按職工和離退休人數的一定標準計算改制補償費，從國有資產變現(xiàn)收入劃入基金，用于對已退休人員和在職職工責任轉移的一定補償，欠繳的還要先予清償。企業(yè)國有資產變現(xiàn)收入不足的，由地方和上級財政補缺。改制補償費的具體標準，離退休人員可按當年養(yǎng)老金標準計算平均余命15年，在職職工按平均視同繳費年限20年計算過渡性養(yǎng)老金。過去這方面的政策局限于破產企業(yè)，大量的改制企業(yè)在“抓大放小”中放掉了，錯過了可以補償的機會，結果留給國家和社會的仍然是老職工生活保障的一堆難題。

　　3.對原“國家職工”規(guī)定的“視同繳費年限”所須費用給予最低限度的補償。具體可借鑒許多國家通常的做法，按照特定的費率（一般按工資總額的2——3％）作為國家一方參與繳費，用于支付當年新退休職工的“視同繳費年限”的待遇。好處是可以列入國家預算有計劃地投入，不必一次調用大筆費用；對國際公約明確養(yǎng)老金由“國家、企業(yè)、個人三方負擔”原則中的國家責任以明確定位：更重要的是給社會和職工樹立“國家對社會保險直接參與和支持”的形象，其信念上的意義遠大于出資本身。

　　4.國家扮演“最后出臺的角色”，在基金不敷使用時由財政保證支付。養(yǎng)老保險作為社會穩(wěn)定的重要支柱，政府應從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，及早研究解決養(yǎng)老保險制度轉換中的責任轉移問題，切不可再走超前使用資源的路，造成日后被動。