會計委派制的實踐與思考

　　一、試行會計委派制度取得的初步成效，

　　為了探索進一步加強會計管理工作的新途徑，宣武區(qū)自1998年10月起分別在區(qū)內(nèi)所屬的一個企業(yè)系統(tǒng)、一個事業(yè)單位系統(tǒng)和一個獨立核算的事業(yè)單位中進行了共同委派和直接委派兩種會計委派制度模式的試點工作。先后對138個單位委派了244名會計人員，其中：由政府部門和系統(tǒng)共同委派243名，由政府部門直接委派1名。從總體上講，會計委派制度的試行在一定程度上改變了委派會計人員對所屬單位的單純依附關(guān)系，委派會計人員的責任意識明顯增強，委派會計的職能作用得到進一步發(fā)揮，被委派會計單位的管理工作水平有了新的提高。

　　（－）增強了委派會計人員的責任意識。在試行會計委派制度的過程中，宣武區(qū)財政部門事先根據(jù)會計管理工作的總體要求，對委派會計人員的工作職責、權(quán)限范圍進行了科學的界定，并且在這個基礎上與試點單位共同以文字的形式規(guī)定了委派會計人員在受派單位中應當享有的權(quán)利、必須履行的義務和所要承擔的責任。由于責權(quán)利規(guī)定的明確，使得委派會計人員普遍感到自己身上的擔子加重了，從而進一步激發(fā)了他們的使命感，增強了其嚴格遵守財經(jīng)紀律和自覺參與管理的責任意識。根據(jù)對委派會計人員責權(quán)利的劃分以及制定的相關(guān)制約措施，委派會計人員既要對區(qū)財政部門負責，同時還要對本單位及上級主管部門負責。如果委派會計人員在工作中出現(xiàn)了違紀違規(guī)及失職行為，有關(guān)方面就要根據(jù)相關(guān)規(guī)定對其采取相應的處罰措施。因此，委派會計人員都能夠做到在嚴格執(zhí)行國家財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的同時，自覺地參與本單位的經(jīng)營活動和管理工作。例如：被委派到樓外樓飯莊的主管會計根據(jù)工作職責的規(guī)定，在改進會計工作、完善財務管理的基礎上，不僅能夠根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況及時向經(jīng)理反饋收入、利潤等財務指標完成進度情況的信息，為加強企業(yè)管理獻計獻策；而且還做到逐月向全體員工通報企業(yè)的經(jīng)營狀況，增強了飯莊運營情況的透明度。很多事例說明，委派會計人員在思想意識上比以前“領導叫怎么辦我就怎樣干”的認識有了一個新的飛躍，通過試行會計委派制度使會計人員的責任意識明顯增強。

　�。ǘ�）促進了會計職能作用的發(fā)揮。按照宣武區(qū)會計委派制度試點工作實施辦法，一方面，對試點單位的會計人員采取基層單位推薦，主管部門審核，區(qū)財政部門核準并簽發(fā)委任書的任用方式；另一方面，會計人員一經(jīng)委派任命，受派單位在未征得區(qū)財政部門同意的情況下不得隨意撤換。這一規(guī)定，不僅保證了委派會計試點工作的規(guī)范化運行，而且也為會計人員履行好會計核算和會計監(jiān)督的職責提供了重要保障。

　　例如：區(qū)教委系統(tǒng)所屬學校的任何開支，過去都是校長一人說了算。試行會計委派制度后，由于會計人員實施監(jiān)督的職責明確，所以現(xiàn)在在發(fā)生支出行為之前，校長們都主動找會計商量，看看資金的安排是否合理，即將形成的支出中有沒有違法違規(guī)的問題。再如：委派到翔達公司下屬企業(yè)中的19名主管會計，積極運用財會管理手段針對各自單位中在商品采購、經(jīng)營費用、管理費用等諸環(huán)節(jié)中存在的漏洞主動加強會計核算工作，及時完善核算工作程序，變被動管理為主動管理。通過開展相應的管理工作，不僅有效地控制住企業(yè)核算的全過程，而且降低了企業(yè)的成本費用并促進了企業(yè)經(jīng)濟效益的提高。這些情況表明，會計委派制度對加強會計核算工作和保證內(nèi)部會計監(jiān)督工作的深入開展，進而促進會計職能作用的進一步發(fā)揮具有十分重要的作用。

　�。ㄈ�）提高了會計管理工作水平。為了更好地規(guī)范委派會計的行為，保證委派會計人員工作的正常開展，宣武區(qū)在試行會計委派制度的過程中緊緊圍繞授權(quán)與考核兩個環(huán)節(jié)加強對委派會計人員的管理。授權(quán)，即明確委派會計人員有對本單位經(jīng)營決策的參與權(quán)、財務管理權(quán)和經(jīng)濟業(yè)務行為、會計行為的監(jiān)督檢查權(quán)。考核，即由區(qū)財政部門建立委派會計人員的業(yè)績檔案，在對委派會計人員工作情況進行日常追蹤問效的基礎上，按會計年度由區(qū)財政部門會同其上級主管部門對委派會計人員履職的情況定期進行考核，據(jù)此對委派會計人員的業(yè)績作出評價并確定下一年度是否繼續(xù)委任。由于管理工作嚴謹有序，且涉及委派會計人員的切身利益，因而有力地調(diào)動了委派會計人員進取向上的積極性，促進了被委派單位會計管理工作水平的不斷提高。并在以下兩個方面取得了新的進展：首先，建章建制工作進一步落到實處。為了加強內(nèi)部控制，委派會計人員普遍根據(jù)《會計法》和國家統(tǒng)一會計制度的規(guī)定，結(jié)合本單位會計管理工作實際，開展了建立健全單位內(nèi)部會計管理制度的工作。他們在對原有的制度進行補充、完善的同時，還有針對性地制訂了涉及會計崗位職責分工、記賬傳遞程序等一系列具體的管理措施，并且將這些制度。措施自覺地落實到實際工作中去。其次，提高自身業(yè)務素質(zhì)的要求更加迫切了。面對工作責任加大和擇優(yōu)上崗的現(xiàn)實，委派會計人員大都感到如果不及時了解、掌握國家新出臺的有關(guān)財經(jīng)法規(guī)和財會領域中的新知識，在工作中就難免會出現(xiàn)失誤和不勝任本職工作的情況。因此委派會計人員自覺“充電”意識日益強烈。

　　二、試行會計委派制度中需繼續(xù)研究的問題

　　就實際工作過程和當前所面臨的基層行政、事業(yè)單位機構(gòu)改革及財政支出改革的形勢而言，會計委派工作中還存在著一些應當進一步探索、研究和解決的問題。

　　歸納起來主要有以下五個方面：

　　（一）被委派單位認識上的不統(tǒng)一性。對試行會計委派制度，不少單位是理解和贊同的，但在某些區(qū)屬單位中也存在著一些不同的看法。其中有的認為：根據(jù)我國現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在企、事業(yè)單位中通常實行的是廠長（經(jīng)理）負責制和行政首長負責制，作為廠長（經(jīng)理）、行政領導擁有對本單位人。財、物的領導、指揮和協(xié)調(diào)權(quán)，其中也包括對本單位會計人員的任免、聘任或解聘和財務管理的權(quán)限。而試行會計委派制度，在一定程度上削弱了法律、法規(guī)賦予單位負責人的對會計人員任免、聘任或解聘和財務管理的權(quán)限，這與現(xiàn)行的有關(guān)法律、法規(guī)相矛盾。

　　（二）委派會計責權(quán)利上的不對等性。在調(diào)查中委派會計人員普遍感到在實際工作中所負擔的責任要明顯大于所賦予的權(quán)力，同時在責任明顯加大的情況下相應的待遇卻沒有得到提高，形成了“責”大于“權(quán)”、“權(quán)”大于“利”的責權(quán)利不對等的格局。這種在責權(quán)上存在的不對等性，導致了部分委派會計人員心理上的不平衡，在某種程度上挫傷了委派會計人員工作的積極性。

　�。ㄈ�）委派會計人員素質(zhì)的不同一性。從目前從事會計工作的會計人員的素質(zhì)現(xiàn)狀看，在不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同管理基礎的單位中，會計業(yè)務水平參差不齊的現(xiàn)象還是比較明顯的。這種業(yè)務水平上的參差不齊，造成了委派會計人員業(yè)務素質(zhì)的不同一性。因而又在一定程度上增加了委派單位對委派會計人員進行后續(xù)管理的難度。

　�。ㄋ模�對企業(yè)委派會計存在不適應性。雖然宣武區(qū)在前一階段試行會計委派制度的過程中也對企業(yè)采用了相應的會計委派方式，但是同時感到在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，根據(jù)市場經(jīng)濟的法則，對企業(yè)進行會計委派存在種種不適應的因素。這些不適應性主要表現(xiàn)在：

　　其一，與企業(yè)管理的原則不相適應。按照相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，當前對企業(yè)的管理是以企業(yè)理財權(quán)下放和政企分開為基本原則的，如果對企業(yè)發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務行為和會計行為以政府部門委派會計的形式進行直接監(jiān)督，與現(xiàn)行的企業(yè)管理原則及要求明顯不一致。

　　其二，與我國《稅法》的規(guī)定不相適應。根據(jù)我國《稅收征管法》的規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的會計行為如果與稅收規(guī)定相抵觸時，要依照稅務部門監(jiān)督的意見按照稅收規(guī)定進行調(diào)整。依據(jù)這一財務會計服從稅收會計的法律規(guī)定，直接對企業(yè)的經(jīng)濟業(yè)務行為和會計行為進行監(jiān)管的應當是稅務部門，因而通過財政部門委派會計的方式對企業(yè)進行直接監(jiān)管會與之發(fā)生沖突。

　　其三，與企業(yè)改制的情況不相適應。目前大部分中小規(guī)模的企業(yè)特別是區(qū)屬企業(yè)已經(jīng)陸續(xù)改制為股份制或股份合作制性質(zhì)的企業(yè)，而根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，這類性質(zhì)企業(yè)的各項管理要通過股東代表大會的授權(quán)來實現(xiàn)，所以由財政部門對其委派會計的做法是不適宜的。

　�。ㄎ澹┲苯游�派工作中存在的限制性因素。直接委派會計的方式有利于強化被委派單位的會計管理工作，也有利于防止委派會計人員發(fā)生舞弊行為，同時還有利于對委派會計人員實行統(tǒng)一管理。但是在直接委派會計工作中也存在著一些不容忽視的限制性因素，從大的方面看主要有：

　　第一，人員編制的限制。采用直接委派的方式，一般情況下要從委派單位抽調(diào)人員。從宣武區(qū)的情況看，如果直接委派的會計人員數(shù)量大，作為地方財政部門是很難招架的，進而就會涉及到增加人員編制的問題。而根據(jù)行政單位機構(gòu)改革的基本方案，在現(xiàn)有基礎上再加大財政部門的人員編制是不可能的。因此人員編制的問題，在某種程度上對廣泛試行直接委派會計的模式形成了制約。

　　第二，機構(gòu)設置的限制。從有效開展直接委派工作的角度看，要保證此項工作的正常開展，就應當成立一個專門的委派會計管理機構(gòu)。但是新機構(gòu)的設置不僅涉及到諸多必備的條件要求，而且還涉及到相當一部分在崗會計人員利益格局的大調(diào)整。而就宣武區(qū)目前的情況而言，由于相應的條件尚不成熟，因此設置專門的委派會計管理機構(gòu)在近期難以實現(xiàn)，從而使得直接委派會計的試點工作無法廣泛開展。

　　第三，收入標準的限制。直接委派會計，必然要涉及到委派會計人員收入標準的確定問題。但是由于各單位的規(guī)模不同、會計工作的強度不同、所享受的待遇高低不同，因而使得委派部門無法對委派會計人員的收入標準作出一個合理的界定。如果采用同一標準，勢必產(chǎn)生苦樂不均的問題。而分類確定標準，目前的依據(jù)又不充足，因此收入標準的界定問題，也是當前影響廣泛試行直接委派會計模式的重要因素之一。

　　第四，業(yè)務數(shù)量的限制。根據(jù)建立公共財政和加大財政支出管理力度的要求，大額財政資金的運作將陸續(xù)通過集中支付、政府采購等方式實行統(tǒng)一控制。在這個前提下，作為完全依靠財政預算撥款的國家機關(guān)和事業(yè)單位，其會計的業(yè)務工作范圍和實際工作量就會逐步縮小，最終有可能形成一種簡單的報賬制。此種情況的出現(xiàn)，對直接委派會計模式試行的廣泛性所產(chǎn)生的影響也是不可低估的。

　　三、關(guān)于繼續(xù)試行會計委派制度的幾點建議

　�。ㄒ唬┘訌妼�會計委派制度的宣傳工作。

　　要繼續(xù)推行會計委派制度試點工作，就必須做好廣泛、深入的宣傳工作。在宣傳工作中既要把大道理講明，同時又要特別注重以成功的經(jīng)驗和失控的典型案例從正反兩個方面加強引導。通過廣泛、深入地宣傳，使有關(guān)部門有關(guān)單位和有關(guān)人員能夠更加充分地了解試行會計委派制度的現(xiàn)實意義和長久作用，逐步消除認識上存在的偏差，促使其逐漸變被動試行為主動試行。

　�。ǘ�）深化會計人員管理體制改革工作。試行會計委派制度是一個系統(tǒng)工程，需要有與之相適應的控制機制和配套措施做后盾。而從我們國家現(xiàn)行的會計人員管理體制看，在委派會計人員的選拔與任用或聘任、定期輪崗、獎勵與懲罰、重大經(jīng)濟事項的報告等方面都還缺乏較為完善的控制機制，在對委派會計人員責權(quán)利的劃分、進行業(yè)績考核等方面也都還缺乏可操作性較強且行之有效的具體配套措施。因而要繼續(xù)推進會計委派制度試點工作，并保證此項工作的正常運行，就必須圍繞會計委派制度來考慮和研究如何進一步深化會計人員管理體制改革的工作。

　�。ㄈ�）實事求是地開展委派制試點工作。

　　在試行會計委派制度的過程中不能簡單地把試點的模式固定化，而應當注意結(jié)合試點地區(qū)和試點單位的實際情況實事求是地開展委派會計的試點工作。從大的環(huán)境及實踐的經(jīng)驗看，我們認為可分別從以下幾個角度來研究這方面的問題：

　　1.對國有性質(zhì)的企業(yè)包括企業(yè)化管理的事業(yè)單位委派會計的工作一般以采取間接委派的方式來實現(xiàn)較好。間接委派可以通過兩種具體的形式來實現(xiàn)：一種是對實行公司制管理的國有獨資和國有控股企（事）業(yè)單位，按照《國有企業(yè)監(jiān)視會暫行條例》的規(guī)定通過外派監(jiān)事會的形式進行監(jiān)管；第二種是對于主動要求進行委派會計試點的其他組織形式的企（事）業(yè)單位，可以采取委派部門與被委派單位或其上級主管部門共同委派的形式，形成一種共擔責任、共負風險的控制機制。

　　2.對享有絕對自主權(quán)的城鎮(zhèn)集體性質(zhì)的企業(yè)不宜采取由國家委派會計的模式，而應當通過社會中介組織的社會監(jiān)督方式和稅務部門履行的監(jiān)督職能來對其實施有效監(jiān)控。

　　3.對國家機關(guān)、財政撥款及代行政府收費和罰沒職能的事業(yè)單位，一般應試行直接委派的方式。如果采取直接委派的方式，就必須結(jié)合各單位會計工作的具體情況考慮具體實現(xiàn)形式。根據(jù)下一步財政支出改革工作的總體構(gòu)思，直接委派工作可以圍繞三種具體方式來實現(xiàn)：一是在既有一定數(shù)量的經(jīng)費撥款，又具有相應的行政性收費或罰沒職能的事業(yè)單位中，根據(jù)《總會計師條例》的規(guī)定，通過委任總會計師的方式實施監(jiān)管；二是對明確規(guī)定必須通過財政監(jiān)督手段強化監(jiān)督的國家機關(guān)，可采取直接委派主管會計的方式，其一般會計人員則由委派的主管會計進行聘任并向財政部門備案；三是對完全依靠財政預算撥款的其他行政、事業(yè)單位，在逐步對其按類別（或系統(tǒng)）實行集中核算方式的基礎上對統(tǒng)管會計進行直接委派。

　　此外，在人員編制和機構(gòu)編制目前尚無法全面解決的情況下，如果要試行直接委派會計的方式，還應當從合理利用社會閑置的人力資源這一角度出發(fā)，全面考慮和研究如何與勞務派遣組織、職介機構(gòu)攜手來解決委派會計人員來源的問題。

　�。ㄋ模�強化對委派人員的后續(xù)管理工作。

　　在試行會計委派制度的過程當中，應當說選拔是前提、委派是核心、管理是關(guān)鍵。強化對委派會計人員的后續(xù)管理工作，首先要研究如何通過建立科學、合理的考核機制，對委派會計人員的業(yè)績進行日常和定期相結(jié)合的考核管理，并使之與獎懲機制有機地聯(lián)系在一起；其次，要研究加強對委派會計人員進行繼續(xù)教育的有效方式，在此基礎上有針對性地制定培訓計劃、確定培訓內(nèi)容并組織好各類培訓工作；再次，要研究如何充分運用追蹤問效等手段去及時了解和掌握委派會計人員的工作進展情況，同時還要考慮如何在可能的前提下積極幫助其協(xié)調(diào)和解決在工作中所遇到的困難及問題。