內(nèi)容提要：建立健全社會(huì)保障體系是深化改革、穩(wěn)定社會(huì)、治國安邦的根本大計(jì)。西部現(xiàn)行社會(huì)保障體系尚不健全，還沒有覆蓋農(nóng)民，與全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展需求不相適應(yīng)。完善西部社會(huì)保障體系，需要建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障線，把完善社保體系與培育資本市場聯(lián)系起來設(shè)計(jì)，構(gòu)建社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的新型關(guān)系，塑造合理的利益機(jī)制，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，以法律手段保證社�；�金的保值增值，堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)，農(nóng)村、城市全面推進(jìn)社保體系建設(shè)，為西部推進(jìn)城市化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：西部； 社會(huì)保障； 體系建設(shè)

　　一、完善西部社會(huì)保障體系亟待解決的主要問題。

　　社會(huì)保障制度是國家的基本制度之一，是國家通過立法建立起來的，是國家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會(huì)給予物質(zhì)幫助，以保障公民基本生活需要的制度，是國家調(diào)整在社會(huì)保障中發(fā)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本手段，目的在于維持公民基本的生活水平，從而使勞動(dòng)力的再生產(chǎn)得以可持續(xù)。

　　西部平穩(wěn)推進(jìn)改革與發(fā)展的前提是要有一個(gè)完善的、規(guī)范的社會(huì)保障體系，并要為這個(gè)體系建立一個(gè)面向全局性的、社會(huì)性的保障基金。只有這樣才能夠保證企業(yè)真正做到增強(qiáng)活力和市場競爭力，促進(jìn)社會(huì)融合和社會(huì)穩(wěn)定。迄今為止，西部已基本建立了“三條保障線”制度，保證了絕大多數(shù)國有企業(yè)下崗職工和離退休職工的基本生活，加強(qiáng)了失業(yè)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作，有力地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。但是還必須看到，完善西部社會(huì)保障體系，實(shí)踐中仍然存在著許多亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

　　（一）現(xiàn)行社會(huì)保障制度尚不健全，運(yùn)行與管理尚不規(guī)范，產(chǎn)生許多亟待解決的問題。

　　社會(huì)保障資金來源渠道非常單一，資金缺口較大。西部省市區(qū)基本上是“吃飯財(cái)政”，支付龐大、沉重的社會(huì)保障，已是力不從心。如，2002年，青海省地方一般預(yù)算收入21億元，但2000年，該省財(cái)政一般預(yù)算支出中，撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)、社會(huì)福利補(bǔ)助就已高達(dá)21億元，此三項(xiàng)已超過當(dāng)年全省地方財(cái)政收入。［5］四川省180個(gè)縣（市區(qū)）中，就有國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣36個(gè)，財(cái)政赤字縣87個(gè)。2002年，全省低保資金年資金缺口高達(dá)11.3億元，［6］自己根本無法解決。一些省市區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出，不僅對(duì)部分離退休人員沒有能力按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金，而且還存在一些歷史欠賬，面臨著巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。如2002年，新疆全年征繳總收入32.04億元，全年養(yǎng)老金總支出34.91億元，當(dāng)年收支差為2.87億元，減去當(dāng)年收回的補(bǔ)繳金額1.41億元，實(shí)差為1.46億元。［7］

　　企業(yè)不按規(guī)定以全部職工繳費(fèi)工資基數(shù)之和為企業(yè)繳費(fèi)工資基數(shù)。目前許多企業(yè)一方面少報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)繳費(fèi)工資基數(shù)，盡量少繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。雖然社會(huì)保障部門不斷加大清欠力度，但往往是邊清邊欠，前清后欠，難以杜絕。如1998年，青海和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率僅為51%，比全國平均水平82.69%［8］低31.69個(gè)百分點(diǎn)。而截止到2001年底，新疆歷年欠繳25513萬元，2002年收回補(bǔ)繳欠費(fèi)14056萬元，年度清欠目標(biāo)任務(wù)也僅完成60%，年內(nèi)完成到55.1%.2002年底新疆累計(jì)欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)17231萬元，低于2001年累計(jì)欠費(fèi)，但歷年欠費(fèi)中有幾年前就破產(chǎn)的一些企業(yè)所欠近的4000萬元已很難收回。［9］

　　企業(yè)對(duì)社保缺乏積極性，工作上不能積極配合。按照規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)覆蓋城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。然而，新制度實(shí)行以來，盡管社保部門為擴(kuò)大覆蓋面做了許多工作，但多數(shù)非公有制企業(yè)仍不愿意參加。國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)“三三制”的籌資辦法難以完全落實(shí)，有些下崗職工沒有足額領(lǐng)到基本生活費(fèi)，還有一些下崗職工由于企業(yè)停產(chǎn)基本生活得不到保障，社會(huì)群體上訪和妨礙公共秩序等事件時(shí)有發(fā)生。據(jù)調(diào)查，80%以上的中小型民營企業(yè)不按規(guī)定給就業(yè)者繳納養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)，致使大部分大中專畢業(yè)生和下崗職工、失業(yè)人員不愿到中小型民營企業(yè)工作。且就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)的動(dòng)態(tài)性增強(qiáng)，使得已就業(yè)人員波動(dòng)很大，難以安心就業(yè)，勞資、社保關(guān)系極不穩(wěn)定。［10］

　　基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶建帳率比較低。如，2002年，此項(xiàng)工作搞得比較好的新疆，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶建賬1098771人，在職職工個(gè)人帳戶建賬率也僅為85.2%.［11］因此，必須大力加強(qiáng)和完善現(xiàn)有社會(huì)保障體系，為改革和發(fā)展創(chuàng)造社會(huì)穩(wěn)定的條件。

　　（二）社會(huì)保障體系建設(shè)水平還比較低，與全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展需求不相適應(yīng)。西部社會(huì)保障工作已經(jīng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，急需進(jìn)行改革。根據(jù)當(dāng)前兩種經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過程的實(shí)際，社會(huì)保障制度改革需要一個(gè)漸進(jìn)過程。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，逐步由“全部包攬”向“國家、單位、個(gè)人”三方負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變；由“企業(yè)自保”向“社會(huì)互濟(jì)”轉(zhuǎn)變；由“福利包攬”向“基本保障”轉(zhuǎn)變；由“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“部分積累”轉(zhuǎn)變；由“政策調(diào)整”向“法律規(guī)范”轉(zhuǎn)變。但目前西部大部分省（市區(qū)）都還做不到這一點(diǎn)。主要是：

　　社會(huì)保障覆蓋面還不廣。如，2002年，青海省參加失業(yè)保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的職工分別為32.2萬人、39.2萬人、51.11萬人，只分別占青海當(dāng)年末職工總數(shù)的11.05%、13.45%、17.55%.［12］同年，新疆參加失業(yè)保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的職工分別為131.29萬人、115.5萬人、148.1萬人，只分別占當(dāng)年末職工總數(shù)的54.19%、47.68%、61.13%.［13］新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)參加失業(yè)保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的職工分別為53.88萬人、66.95萬人、87.57萬人，只分別占當(dāng)年末職工總數(shù)的56.41%、70.10%、91.69%.［14］

　　西部各省市區(qū)企業(yè)退休人員社會(huì)化管理執(zhí)行的情況都比較差。到2002年，新疆開展企業(yè)退休人員社會(huì)化管理的只有烏魯木齊和哈密兩個(gè)城市，其中，烏魯木齊市企業(yè)退休人員社會(huì)化管理56199人，只占企業(yè)退休總?cè)藬?shù)的49.8%.［15］國有企業(yè)執(zhí)行得還相對(duì)好一些，其他所有制企業(yè)，特別是民營和“三資”企業(yè)執(zhí)行得都比較差。

　　多層次的社會(huì)保障體系尚未建立起來，國家強(qiáng)制性基本保障仍然在唱“獨(dú)角戲”。亟需加快多層次社會(huì)保障體系建設(shè)，積極發(fā)展補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄保性險(xiǎn)、私人養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、職工互助合作等保障，進(jìn)一步提高西部的社會(huì)保障水平。

　�。ㄈ�）社會(huì)保障體系還沒有全面覆蓋農(nóng)民。西部農(nóng)村最低生活保障覆蓋面還比較小，許多地方根本就沒有。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2000年底，全國有14個(gè)�。▍^(qū)市）已全部建立和實(shí)施了農(nóng)村最低生活保障制度，其中，西部僅有廣西、陜西、寧夏等3個(gè)省區(qū)。［16］目前，西部的主要社會(huì)保障措施僅局限于城市職工，而廣大的農(nóng)村還沒有普及正式的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，更沒有失業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)村人口的養(yǎng)老主要是依靠家庭和子女，整個(gè)養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘、生育等方面的風(fēng)險(xiǎn)都由家庭來承擔(dān)。農(nóng)村社會(huì)保障僅體現(xiàn)在社會(huì)救濟(jì)和救助上。有人認(rèn)為社會(huì)保障應(yīng)先解決城市，然后在經(jīng)濟(jì)相當(dāng)發(fā)達(dá)時(shí)再考慮農(nóng)村。我認(rèn)為這不符合“三個(gè)代表”重要思想的精神，不符合“十六大”報(bào)告和十六屆三中全會(huì)《決定》的要求。西部全面建設(shè)小康社會(huì)，農(nóng)村、農(nóng)民是一個(gè)非常重要和龐大的社保對(duì)象，是社保體系應(yīng)覆蓋的關(guān)鍵群體。不解決這個(gè)問題，西部的大開發(fā)和小康社會(huì)建設(shè)都要受到制約。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人口必然大規(guī)模向城市遷移，西部城市化進(jìn)程只會(huì)不斷加快。而在這個(gè)過程中，亟需“為農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民建立低限度的社會(huì)保障體系，鋪平農(nóng)民進(jìn)城的道路�！保�17］土地是千百年來農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在沒有其它任何社會(huì)保障可以替代土地的前提下，農(nóng)村勞動(dòng)力根本不可能沒有后顧之憂地走進(jìn)城市生活。因此，當(dāng)務(wù)之急是要為西部的農(nóng)民建立一種可替代土地的社會(huì)保障。如果現(xiàn)在不考慮農(nóng)村社會(huì)保障的問題，隨著城市化的進(jìn)程加快，新進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口養(yǎng)老基金缺口會(huì)更大。危害更大的是，這不僅一方面制約了西部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，另一方面也制約了西部城市化進(jìn)程的推進(jìn)速度；更無奈的是，千方百計(jì)進(jìn)入城市的農(nóng)民的社會(huì)保障終究也是一個(gè)繞不開的問題。東部許多省市已全部建立和實(shí)施了農(nóng)村最低生活保障制度，這值得西部借鑒。

　�。ㄋ模┥鐣�(huì)保障的地方立法滯后。西部的社會(huì)保障法制化程度較低，尚不能給政府解決社會(huì)保障面臨的嚴(yán)峻而復(fù)雜的問題提供充分、有效的政策和法律支持。目前，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)還沒有審議和通過一部專門調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律；在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，也很少有屬于專門規(guī)范社會(huì)保障制度的法規(guī)；有關(guān)社會(huì)保障的規(guī)定，主要是由相關(guān)部委來制定。因此，在目前我國還沒有建立起統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的情況下，西部的地方立法與東部相比較，明顯滯后。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳、支付、運(yùn)營、統(tǒng)籌管理很不規(guī)范；社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置的地方立法基本處于空白；社會(huì)保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段推行，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，政策調(diào)控比較乏力。國家立法滯后，地方立法空缺，本應(yīng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度被行政分割。由此導(dǎo)致社會(huì)保障的覆蓋面小，保障程度差，也直接造成西部勞動(dòng)力流動(dòng)性差，制約了西部剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本增加，在一定程度上制約了西部全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的推進(jìn)。地方立法的滯后，也導(dǎo)致有關(guān)社會(huì)保障方面發(fā)生的爭議、糾紛案件，無法進(jìn)行仲裁或訴訟，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院也無法依據(jù)有關(guān)的法律進(jìn)行仲裁或判決，相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到保護(hù)。

　　二、完善西部社會(huì)保障體系的對(duì)策。

　　西部目前的社會(huì)保障制度還存在著固態(tài)化和未覆蓋全社會(huì)的不完善性，嚴(yán)重地阻礙了改革和發(fā)展。如果不能夠從根本上消除社會(huì)保障制度存在的缺陷，不調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的參保積極性，不推進(jìn)制度創(chuàng)新，那么，目前的社會(huì)保障制度運(yùn)作就始終都面臨著巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，始終都要面對(duì)如何解決融資不足的問題。要使社保制度擺脫困境，必須對(duì)原有的制度進(jìn)行創(chuàng)新，通過構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)人們參保的積極性，減少道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)輔之以法律和稅收手段，解決融資不足的問題。此外，“應(yīng)當(dāng)盡快解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性欠債的問題，做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶資金積累和資本化運(yùn)營，建立社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)增長的良性循環(huán)機(jī)制�！保�18］堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和黨的十六大報(bào)告和十六屆三中全會(huì)《決定》精神為指導(dǎo)，堅(jiān)定不移地“繼續(xù)加強(qiáng)”兩個(gè)確�！昂统鞘小钡捅！肮ぷ�，搞好”三條保障線“的銜接。按照”建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系“ ［19］的要求，堅(jiān)持按國家統(tǒng)一制度規(guī)范，充分調(diào)動(dòng)被保障對(duì)象的積極性，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。穩(wěn)步推進(jìn)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌。合理確定‘低保’標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象補(bǔ)助水平，切實(shí)做到應(yīng)保盡保�！保�20］積極將社會(huì)保障線向農(nóng)村伸延，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障業(yè)，形成西部城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。建議西部采取如下具體對(duì)策：

　　（一）積極推動(dòng)國家進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。西部社會(huì)保障水平提高緩慢，與國家社會(huì)保障制度建設(shè)不到位有著一定的關(guān)系。所以，推進(jìn)國家進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，對(duì)西部社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展是至關(guān)重要的。我國社會(huì)保障體系建設(shè)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和人口老齡化的雙重壓力下，雖然取得了一定的突破，但顯然是不完善的，不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)和加快西部發(fā)展的需要。國家應(yīng)進(jìn)一步加快建立覆蓋全社會(huì)的多層次社會(huì)保障體系，采取有效措施加快社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。如，盡快建立行政、事業(yè)、企業(yè)（包括不同所有制的企業(yè)）全國統(tǒng)一待遇水平的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保障制度。建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障，重點(diǎn)是統(tǒng)一全國的農(nóng)民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作模式。建立多層次社會(huì)保障體系，鼓勵(lì)實(shí)力雄厚的社會(huì)力量發(fā)展社會(huì)保障業(yè)務(wù)。明確多渠道籌集社會(huì)保障基金的具體形式和工具，調(diào)整現(xiàn)行政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，開辟新的稅收來源。積極推進(jìn)醫(yī)療、社會(huì)保障、藥品生產(chǎn)流通的“三項(xiàng)改革”，探索建立新型社會(huì)保障與醫(yī)療保險(xiǎn)相結(jié)合的醫(yī)保模式。盡快建立下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)并軌運(yùn)行的體制。盡快制訂《社會(huì)保障法》，規(guī)范全社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，為解決全國社會(huì)保障制度具體標(biāo)準(zhǔn)和模式不統(tǒng)一、運(yùn)作不規(guī)范、轉(zhuǎn)移對(duì)接能力差、執(zhí)行不協(xié)同等問題提供法律支持。

　　（二）建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障線。社會(huì)公平是人類社會(huì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的一種心理狀態(tài)和客觀需要。社會(huì)公平體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益方面主要是社會(huì)成員之間沒有過份的貧富懸殊。西部大開發(fā)的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國人民的共同富裕，是體現(xiàn)社會(huì)公平的戰(zhàn)略性措施。在國家實(shí)施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)期，由于西部只出售原料、一次性能源、半成品、初級(jí)產(chǎn)品，導(dǎo)致東西部之間收入差距拉大，現(xiàn)在，國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，就必需運(yùn)用政府力量對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，通過對(duì)西部城鄉(xiāng)居民提供最低生活保障，將高收入者的一部分收入合法地、恰當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移給低收入者。在一定程度上縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，使西部城鄉(xiāng)居民的失衡心理得到慰平，彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的缺陷、緩和社會(huì)矛盾，以促進(jìn)社會(huì)公平。

　　（三）把完善社會(huì)保障體系與培育資本市場聯(lián)系起來設(shè)計(jì)。以求同時(shí)解決西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施中，面臨的“缺乏完善的社會(huì)保障體系”和“缺乏完善的資本市場”兩個(gè)“瓶頸”問題。完善社會(huì)保障體系，所設(shè)計(jì)的社會(huì)保障制度不僅是一種社會(huì)制度，同時(shí)也是一種經(jīng)濟(jì)制度。因?yàn)樯鐣?huì)保障制度可以被用來進(jìn)行再分配，還可設(shè)計(jì)出提高儲(chǔ)蓄能力以及相關(guān)資本形成的功能等。西部在設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度時(shí)，應(yīng)把社會(huì)保障制度作為一種經(jīng)濟(jì)制度來設(shè)計(jì)。社會(huì)保障制度與資本市場之間是兩個(gè)不相干的制度，但西部在完善社會(huì)保障體系的過程中，應(yīng)著力在其間架起橋梁。相對(duì)有效的資本市場要能有效地配置資源，除去資本市場的管理規(guī)則之外，首先是市場的背后應(yīng)有足夠的有效運(yùn)營的現(xiàn)代企業(yè)，否則，資本市場不會(huì)穩(wěn)定和繁榮；同時(shí)，應(yīng)有足夠數(shù)量和質(zhì)量的金融機(jī)構(gòu)競爭，否則資本市場也不會(huì)完善。通過社會(huì)保障制度的運(yùn)作，可以提高國民儲(chǔ)蓄率、穩(wěn)定資本市場，使形成的資本最終能夠在促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到巨大的作用。西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要社會(huì)保障制度的支持。大量貧困人口的巨大壓力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低以及資本短缺等等都是西部的基本區(qū)情。西部的未成年負(fù)擔(dān)率雖較高但老年負(fù)擔(dān)率低，若考慮西部實(shí)施大開發(fā)后會(huì)引起青年人撫養(yǎng)能力提高的因素，則總撫養(yǎng)能力會(huì)更高。所以，西部政府應(yīng)積極建立個(gè)人的基金賬戶，運(yùn)用社會(huì)保障體系保持社會(huì)的較高儲(chǔ)蓄率，并通過完善社會(huì)保障體系來使儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為資本。而資本市場的穩(wěn)健則會(huì)吸引更多的資本，支持更多的有效益的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的良性互動(dòng)。最終實(shí)現(xiàn)完善社會(huì)保障體系與完善西部資本市場的雙贏目標(biāo)，并達(dá)到養(yǎng)老與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)。建立促進(jìn)資本市場完善的社會(huì)保障體系。在舊制度向新制度的轉(zhuǎn)制過程中，由中央政府負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，使新制度能建成真正意義的部分基金積累制度；實(shí)行個(gè)人賬戶基金的公司管理制度并按市場來配置資本資源；由中央給予相應(yīng)的金融工具、鼓勵(lì)政策和管理制度，把企業(yè)退休基金、個(gè)人自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄納入資本市場。

　�。ㄋ模┙�立個(gè)人社會(huì)保障帳戶，推動(dòng)社會(huì)保障走向社會(huì)化和市場化。每個(gè)就業(yè)人員從一開始就業(yè)起，就必須建立個(gè)人社會(huì)保障帳戶，保障基金從開始就業(yè)就由就業(yè)者所在的單位、政府、就業(yè)者本人三方面，按各自應(yīng)承擔(dān)的比例和繳款方式將自己應(yīng)承擔(dān)的保障金打入就業(yè)者社會(huì)保障帳戶，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都不得拖欠社會(huì)保障基金和動(dòng)用社會(huì)保障基金。實(shí)現(xiàn)“新人新辦法”，新就業(yè)人員一定要完全按照上述要求辦�！袄先死限k法”，對(duì)已經(jīng)就業(yè)和下崗再就業(yè)人員，政府要按照一定的方式補(bǔ)上個(gè)人社會(huì)保障帳戶。每個(gè)人的社會(huì)保障帳戶隨本人就業(yè)單位變動(dòng)而流動(dòng)，就業(yè)單位都應(yīng)按規(guī)定將歸自己承擔(dān)的保障基金足額打入就業(yè)者個(gè)人保障基金帳戶。政府及就業(yè)者本人也按規(guī)定將應(yīng)由自己承擔(dān)的保障基金打入個(gè)人保障基金帳戶。企業(yè)、政府、就業(yè)者繳納個(gè)人保障基金應(yīng)具有強(qiáng)制性。個(gè)人保障帳戶中的保障基金使用，完全按照社會(huì)保障基金使用用途安排。即，帳戶中的保障基金只能用于失業(yè)、醫(yī)療、退休這三大保障活動(dòng)，保障基金必須�？顚Ｓ茫�不得用于支付個(gè)人的其他消費(fèi)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。如果受保障主體要用自己帳戶的保障基金投資，應(yīng)按有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行，風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)，投資失誤后，政府、企業(yè)不負(fù)其因投資失誤所造成的保障喪失的責(zé)任。

　�。ㄎ澹�構(gòu)建社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的新型關(guān)系，確立合理的利益機(jī)制。徹底改變目前社會(huì)保障制度重集體輕個(gè)人利益、重統(tǒng)籌輕個(gè)人賬戶的傳統(tǒng)模式。將社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶分開，賦予參保職工以個(gè)人賬戶所有權(quán)，不僅要從資金上分開，而且是要從制度上徹底分成基本社會(huì)保障和個(gè)人賬戶兩個(gè)不同的制度。個(gè)人賬戶從統(tǒng)籌中分離出來后，不能并入企業(yè)補(bǔ)充社會(huì)保障，以避免企業(yè)妨礙勞動(dòng)力的流動(dòng)，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)將企業(yè)補(bǔ)充社會(huì)保障或企業(yè)年金并入個(gè)人賬戶，給職工的福利和獎(jiǎng)勵(lì)可以存入其個(gè)人賬戶。應(yīng)當(dāng)爭取國家允許西部企業(yè)將此項(xiàng)費(fèi)用計(jì)入生產(chǎn)成本，從應(yīng)納稅收入中扣除。改變社會(huì)保障費(fèi)的籌資模式，降低道德風(fēng)險(xiǎn)。基本社會(huì)保障應(yīng)采取向所有企業(yè)征收社會(huì)保障稅的形式籌集資金，實(shí)行全國統(tǒng)籌，由中央轉(zhuǎn)移支付一部分補(bǔ)給西部。個(gè)人賬戶保險(xiǎn)費(fèi)中由企業(yè)繳納的部分，應(yīng)改為全部并入職工工資中，按月支付，再由個(gè)人繳入自己的社保賬戶，使之獨(dú)立于企業(yè)之外，目的是以避免受企業(yè)經(jīng)濟(jì)周期和道德風(fēng)險(xiǎn)的影響，制約個(gè)人社保費(fèi)的籌集。實(shí)行個(gè)人賬戶資金由民間運(yùn)營。由社保基金管理公司來托管和運(yùn)營個(gè)人賬戶資金，可以有效地避免風(fēng)險(xiǎn)，保障資金安全增值。如，可托管給股份制的社會(huì)保障基金管理公司管理。政府應(yīng)站在用社保制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度，而不能僅站在使社�；�金安全和保值增值的角度來對(duì)待個(gè)人賬戶資金的管理問題。要建立社保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)的新型關(guān)系，以避免資金被政府?dāng)D占、挪用和增加政府管理的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（六）重視社會(huì)保障基金經(jīng)營，保證其不斷發(fā)揮更大的社會(huì)效益。社會(huì)保障基金經(jīng)過長期的積累，會(huì)形成龐大的資產(chǎn)，成為投資融資的一大財(cái)源。如果西部�。ㄊ袇^(qū)）級(jí)政府能夠通過立法規(guī)定社會(huì)保障基金的投資項(xiàng)目和投資比例，指導(dǎo)投資的方向，會(huì)促使社會(huì)保障基金向政府基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目投資，從而成為政府對(duì)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效手段。社會(huì)保障基金的有效投資收入，也會(huì)使社會(huì)保障基金本身保值增值，以緩解西部社會(huì)保障基金不足，資金運(yùn)轉(zhuǎn)壓力大的狀況。同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，可實(shí)現(xiàn)提高社會(huì)保障能力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展雙贏的目標(biāo)。

　�。ㄆ撸┱�府應(yīng)減少對(duì)社會(huì)保障基金管理公司的投資限制。在建立健全社保投資法規(guī)、發(fā)展多種金融工具、完善資本市場的同時(shí)，可允許社保基金管理公司自由地向各個(gè)產(chǎn)業(yè)和資金市場投資，廣泛地選擇投資工具，自由地尋求最佳的投資組合，而不是要求其將一定比例的基金存入銀行或用于購買國債。政府應(yīng)當(dāng)向保險(xiǎn)基金提供盡可能多的優(yōu)惠政策，如稅收、利率優(yōu)惠等。對(duì)發(fā)展前景好、回報(bào)率高而穩(wěn)定的壟斷性行業(yè)也要向社�；�金開放。對(duì)有穩(wěn)定收益，且需要政府公共財(cái)政投資的公共工程和公益設(shè)施建設(shè)，政府可采取以較高的利息向社保基金借款的方式，支持社保基金保值增值。

　　（八）進(jìn)一步加大對(duì)特困職工困難補(bǔ)助的力度。積極籌措資金，開展節(jié)慶假日期間的送溫暖活動(dòng)；進(jìn)一步落實(shí)黨政工青婦聯(lián)合包保責(zé)任制，組建送溫暖工程基地，實(shí)施送溫暖基金行動(dòng)，三年內(nèi)，西部各省（市區(qū)）的主要縣市和基層建立基金組織要分別達(dá)到90%和70%；各省（市區(qū)）都要啟動(dòng)“百企助百�！被顒�(dòng)，建立專項(xiàng)解困基金，并優(yōu)先為困難勞模及家屬提供就業(yè)崗位；積極開展幫助特困家庭子女的助學(xué)活動(dòng)，不讓一個(gè)孩子輟學(xué)；推進(jìn)職工互助保障建設(shè)，通過公共合作醫(yī)療、互助互濟(jì)等有效形式，以補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)，減輕職工看病就醫(yī)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；進(jìn)一步鼓勵(lì)和扶持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開展多種形式就業(yè)，包括積極發(fā)展職工再就業(yè)服務(wù)聯(lián)社，力爭5年內(nèi)使下崗職工基本實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；加大法律援助力度，建立健全�。ㄊ袇^(qū)）和縣市工會(huì)兩級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)，無償為合法權(quán)益受到侵害的職工提供法律服務(wù)。

　　（九）加快地方法規(guī)建設(shè)，依法推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。西部現(xiàn)有的社會(huì)保障制度缺乏較高的法律效力和必要的法律調(diào)控，這與西部社會(huì)保障制度所應(yīng)處的地位是不相稱。因此，在國家相關(guān)立法未完成之前，西部各省市區(qū)應(yīng)當(dāng)積極加快地方立法工作，解決社會(huì)保障領(lǐng)域法律缺位的問題。人口素質(zhì)差、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、發(fā)展底子薄、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡，要在這樣一個(gè)廣大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立起與全面建設(shè)小康社會(huì)相適應(yīng)的完善的社會(huì)保障體系，同時(shí)又能夠與各方面的承受能力相適應(yīng)，就必須借鑒和吸取國際社會(huì)帶有共性的經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)參照國際標(biāo)準(zhǔn)，但不能照搬；總結(jié)我國社會(huì)保障法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，通過大膽改革和穩(wěn)步推進(jìn)制度創(chuàng)新，盡快建立起與西部全面建設(shè)小康社會(huì)相適應(yīng)的社會(huì)保障法律制度。堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則；堅(jiān)持法律調(diào)控與特殊政策調(diào)整相結(jié)合，對(duì)社會(huì)發(fā)展中某一特殊時(shí)期出現(xiàn)的急需要解決的特殊問題采取一些特殊性的政策加以調(diào)整。如對(duì)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、再就業(yè)工程和吸納擴(kuò)招后的大中專畢業(yè)生就業(yè)等問題，就屬于特殊階段需要采取特殊政策來調(diào)控；對(duì)地方政府由領(lǐng)導(dǎo)決定挪用、擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為，必須通過立法來明確其為違法犯罪行為，堅(jiān)決依法予以禁止；通過立法解決社會(huì)保障費(fèi)的收繳問題，加大強(qiáng)制收繳社會(huì)保障費(fèi)的力度，對(duì)欠繳、拒繳社會(huì)保障費(fèi)的，應(yīng)依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。以法律手段解決社會(huì)保障基金的支付風(fēng)險(xiǎn)問題，保證社會(huì)保障基金的安全。西部很多�。ㄊ袇^(qū)）的社保基金當(dāng)年收不抵支。企業(yè)拖欠離退休人員社保金的事經(jīng)常發(fā)生。社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)涉及的是百姓的保命錢，嚴(yán)重影響著社會(huì)的穩(wěn)定，其支付風(fēng)險(xiǎn)的潛在危險(xiǎn)并不亞于金融風(fēng)險(xiǎn)。通過立法建立社會(huì)保障基金的安全投資機(jī)制，如，在規(guī)范金融秩序的條件下，嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)保障基金的投資方向和各項(xiàng)投資比例的上限，強(qiáng)化投資監(jiān)管措施，保證社會(huì)保障基金運(yùn)營的安全。社會(huì)保障基金的保值和增值是社會(huì)保障基金運(yùn)營管理的重要目標(biāo)。社會(huì)保障基金如果不能有效地增值，長期下去，必然會(huì)加重政府在社會(huì)保障方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)對(duì)被保障人未來能夠獲得的實(shí)際社會(huì)保障水平產(chǎn)生不利的影響。六是加快推進(jìn)西部社會(huì)保障信息化方面的立法，使西部加快社保工作信息化進(jìn)程能夠得到法律的保障。缺乏信息化的支持，社保工作的現(xiàn)代化必然受到制約。西部各省市區(qū)立法部門應(yīng)盡快制訂《社會(huì)保障實(shí)施信息化管理?xiàng)l例》、《社會(huì)保障信息服務(wù)系統(tǒng)管理辦法》等地方法規(guī)。利用法律手段將社保信息化工程建設(shè)規(guī)范化，保證社保信息化工作正常、規(guī)范地開展，為提高西部社保事業(yè)發(fā)展水平奠定基礎(chǔ)。

　　（十）完善西部社會(huì)保障體系，應(yīng)堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)，農(nóng)村與城市共同推進(jìn)，為西部加快城市化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。建立面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的基本趨勢是相一致的，并非權(quán)宜之計(jì)。盡管目前面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系在構(gòu)建時(shí)可以保有一定的特殊性，但它必須符合社會(huì)保障制度運(yùn)行與變遷的基本規(guī)律。鑒于舊體制所造成的城鄉(xiāng)差別過大，構(gòu)建面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系應(yīng)有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理、有序流動(dòng)。面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系應(yīng)重點(diǎn)為各類企業(yè)包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)乃至個(gè)體企業(yè)雇傭的農(nóng)民工（含合同工與長期臨時(shí)工），從事個(gè)體經(jīng)營或自謀職業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民，在城市已工作、生活達(dá)到一定年限，進(jìn)入大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部或衛(wèi)星城鎮(zhèn)的原農(nóng)業(yè)戶口人員，及那些雖在市區(qū)從事個(gè)體經(jīng)營或自謀職業(yè)但長期租住郊區(qū)或衛(wèi)星城鎮(zhèn)房屋的進(jìn)城居民等作為其覆蓋對(duì)象。進(jìn)入城市達(dá)3年及以上，務(wù)工、經(jīng)商、從事建筑、環(huán)衛(wèi)、服務(wù)等有較為固定收入的工作，有較固定的租居地，原戶口所在家鄉(xiāng)承包地已轉(zhuǎn)讓，并有長期在城市居住、謀生的打算，都應(yīng)作為面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系的覆蓋對(duì)象。至于各保障項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來源，進(jìn)城農(nóng)民有雇主的，可參照城市戶口職工實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度執(zhí)行，其養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，其中個(gè)人繳納比例不必象國企那樣逐步到位，可一步到位，按基本工資的8%執(zhí)行。無雇主勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，則可實(shí)行個(gè)人賬戶累積儲(chǔ)存制度。無雇主勞動(dòng)者，基于個(gè)人收入很難把握，確定交費(fèi)比例就比較難辦。可統(tǒng)一采用按所在城市職工平均基本工資為基數(shù)計(jì)算繳費(fèi)比例的辦法。個(gè)人為將來多拿保險(xiǎn)金，可以超越規(guī)定比例多交，但不能少交。當(dāng)他們繳費(fèi)達(dá)到規(guī)定年限，退休時(shí)，可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。其中有雇主勞動(dòng)者可領(lǐng)取社會(huì)平均養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，無雇主勞動(dòng)者只可領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。未能達(dá)到規(guī)定繳費(fèi)年限者，兩類勞動(dòng)者的個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額可一次性連本帶息付給個(gè)人，其中有雇主勞動(dòng)者亦不能領(lǐng)取社會(huì)平均養(yǎng)老金。如進(jìn)城農(nóng)民個(gè)人繳納養(yǎng)老金不足規(guī)定年限或數(shù)額，年老喪失勞動(dòng)能力后其個(gè)人及家庭生活來源不足者；因疾病、工傷等超過保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)時(shí)限而仍不能正常勞動(dòng)者；因失業(yè)超過一定時(shí)限而未能找到正常工作者等，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的社會(huì)保障項(xiàng)目，以確保這些人及其撫養(yǎng)家庭人口的最基本生活需求，可將他們納入城市最低生活保障，其經(jīng)費(fèi)來源由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)行原承包地有償轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓金應(yīng)上交國家財(cái)政進(jìn)入其個(gè)人養(yǎng)老賬戶，以減輕政府財(cái)政壓力。鑒于進(jìn)城農(nóng)民中相當(dāng)一部分人的流動(dòng)性特點(diǎn)，城市面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)應(yīng)具有靈活性。例如進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶統(tǒng)籌賬戶資金應(yīng)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)可自由轉(zhuǎn)移。城市任何雇傭農(nóng)民工的公司、企業(yè)只要該農(nóng)民工在其公司、企業(yè)工作滿3年，該公司、企業(yè)就應(yīng)當(dāng)為該農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立個(gè)人退休養(yǎng)老個(gè)人賬戶。進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老金的缺口彌補(bǔ)問題，可通過農(nóng)村自留地的承包轉(zhuǎn)讓額來補(bǔ)償一部分；國家負(fù)擔(dān)一部分，剩余部分可以作為是保障體系的一種效率體現(xiàn)。西部還應(yīng)積極面向所有農(nóng)民構(gòu)建社會(huì)保障體系。世界上多數(shù)國家都是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化多年后才建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的，但西部應(yīng)及早考慮，要通過多種渠道解決問題。努力推進(jìn)農(nóng)村改革，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入；盡可能地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的盈利能力，以建立起以后的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；充分發(fā)揮我國傳統(tǒng)文化的優(yōu)勢，發(fā)揚(yáng)孝道，做好家庭養(yǎng)老；在農(nóng)村減少行政事業(yè)費(fèi)支出�？蓮臏p少政府級(jí)次，如撤并小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改革扶貧方式，對(duì)條件特別艱苦地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行整體遷入城市安置等方法，來減少財(cái)政支出。

　　注釋：

　�。�1］龍翼飛。社會(huì)保障與法制建設(shè)［EB/OL］。中國MPA在線，http：www.ChinaMPAonline.com 2003-7-15.

　�。�2］［20］朱鎔基。在十屆人大一次會(huì)議上的政府工作報(bào)告（摘要）［N］。人民日?qǐng)?bào)，2003年03月06日第2-3版。

　　［3］金永軍。西部對(duì)FDI吸引力不足的原因及對(duì)策［J］。經(jīng)濟(jì)觀察，2001年8期第14頁。

　�。�4］顧華詳。關(guān)于深化西部投融資體制改革的對(duì)策建議［J］。黃河論壇，2003年2期41－44頁。

　　［5］郭霞，金紅。青海社會(huì)保障體系建設(shè)問題［J］。青海經(jīng)濟(jì)研究，2003年4期第47－49頁。

　　［6］紀(jì)盡善。實(shí)施城市居民最低社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀問題與對(duì)策研究［J］。經(jīng)濟(jì)界，2002年6期第28－31頁。

　　［7］［9］［11］［15］新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)管理局。新疆維吾爾自治區(qū)2002年社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)分析［EB/OL］。新疆社會(huì)保障網(wǎng)，http：www.master.xjsi.gov.cn 2003-10-12-11：30 .

　　［8］胡曉義。1998－1999年中國社會(huì)保險(xiǎn)情況及改革——1999年中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測社會(huì)藍(lán)皮書［C］。北京：社會(huì)科學(xué)出版社，1999年1版第49頁。

　�。�10］顧華詳。腳踏實(shí)地拓展就業(yè)領(lǐng)域［J］。支部生活，2003年9期，41－42頁。

　�。�12］郭霞，金紅。青海社會(huì)保障體系建設(shè)問題［J］。青海經(jīng)濟(jì)研究，2003年4期第47－49頁。

　　［13］新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局。新疆統(tǒng)計(jì)年鑒－2003［M］。北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2003年7月版第6頁。

　　［14］新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)局。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)年鑒－2003［M］。北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2003年7月版第8頁。

　�。�16］中國互聯(lián)網(wǎng)新聞中心。最低生活保障制度在我國的實(shí)行［EB/OL］。中國網(wǎng)，2001年7月10日。

　　［17］顧華詳。關(guān)于加快兵團(tuán)城市化進(jìn)程的若干思考［J］。新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2003年5期。

　�。�18］魏杰。盡快完善社會(huì)保障［N］。經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2000年04月19日。

　　［19］江澤民。全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面 ——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告［R］。文匯報(bào)，2002-11-18.