改革開放以來，尤其是1985年“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策出臺以后，以收費(fèi)公路為主的我國高等級公路迅速發(fā)展，在數(shù)量上和質(zhì)量上都實(shí)現(xiàn)了重大突破，高速公路實(shí)現(xiàn)了從無到有“零”的突破，躍居世界第二位，收費(fèi)公路總里程為世界第一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年至2000年，依托公路收費(fèi)政策，我國共籌集公路建設(shè)資金6700億元，占同期公路建設(shè)總投資的60％。截至2001年底，我國共建成高速公路1.9萬公里；一級公路2.5萬公里；二級公路里程18萬公里。所有已建成的高速公路、80％的一級公路和44％的二級公路是依靠“收費(fèi)公路”方式建設(shè)的。目前全國收費(fèi)公路總里程接近10萬公里，占全世界14萬公里收費(fèi)公路總里程的71％。其中二級收費(fèi)公路為6.8萬公里，占全部收費(fèi)公路總里程的71％；高速公路、一級收費(fèi)公路為2.34萬公里，占全部收費(fèi)公路總里程的25％，少量的三、四級收費(fèi)公路約占4％。二級路占收費(fèi)公路的絕大部分，是全世界收費(fèi)公路發(fā)展中絕無僅有的。隨著收費(fèi)公路在東部地區(qū)的普遍發(fā)展和在西部地區(qū)的逐步推廣，過度依賴收費(fèi)公路方式發(fā)展高等級公路模式的弊端日漸突出，迫切需要對現(xiàn)行的收費(fèi)公路制度進(jìn)行全面的反思，探索提高收費(fèi)公路運(yùn)營效率、拓寬高等級公路資金渠道、特別是合理解決西部地區(qū)高等級公路建設(shè)融資的思路。

　　一、當(dāng)前我國高等級公路收費(fèi)與融資存在的問題

　　“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路發(fā)展初期，主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、承受能力較強(qiáng)的東南沿海地區(qū)修建封閉式的高等級收費(fèi)公路，對提高車輛通行效率，改善交通堵塞狀況發(fā)揮了積極的作用，社會各界對收費(fèi)公路的反映總體上是正面和肯定的。但隨著收費(fèi)公路數(shù)量的不斷增加和收費(fèi)公路模式的進(jìn)一步推廣，其問題和弊端逐漸顯露出來。一方面由于收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置過多過密、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，加上一些地方或?qū)υ�先的開放式二級公路實(shí)行封閉收費(fèi)，或先收費(fèi)后修路，或?qū)⒓扔忻赓M(fèi)公路轉(zhuǎn)讓實(shí)行收費(fèi)，致使社會各界對收費(fèi)公路政策的非議和反應(yīng)越來越強(qiáng)烈。另一方面由于建設(shè)前后交通流量測算的差異，以致按照現(xiàn)行收費(fèi)狀況來測算，不少收費(fèi)公路的財(cái)務(wù)狀況不容樂觀，有些潛伏著比較嚴(yán)重的銀行金融風(fēng)險(xiǎn)和地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患，甚至有可能重蹈歐洲和東南亞國家收費(fèi)公路發(fā)展中出現(xiàn)巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)的覆轍。

　　（一）收費(fèi)公路發(fā)展中存在的主要問題。

　　1.收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置不合理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高、收費(fèi)期過短，加大了使用者負(fù)擔(dān)、降低了道路使用效率。（1）收費(fèi)站點(diǎn)過多、設(shè)置間隔過密。全國共有高等級公路收費(fèi)站點(diǎn)3299個，其中高速公路收費(fèi)站占16％，一級公路收費(fèi)站占15％，二級公路收費(fèi)站占51％，橋梁（隧道）和其他公路收費(fèi)站占17％�；�本每隔30公里左右甚至更短就得停車交費(fèi)，使本該暢通的公路被一段段割開，不僅影響了車輛的快速行駛，而且增加了使用者負(fù)擔(dān)，降低了路網(wǎng)使用效益，成了影響公路運(yùn)輸發(fā)展的極大障礙。（2）收費(fèi)期限偏短、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高。大部分收費(fèi)站點(diǎn)期限核定在6——10年之間，明顯短于30年的國際一般水平。由于收費(fèi)期限偏短，普遍存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高問題，加大了使用者的負(fù)擔(dān)，也造成了事實(shí)上低收入的當(dāng)前使用者對較高收入的今后使用者的跨代補(bǔ)貼，在一些地區(qū)還存在道路間的轉(zhuǎn)移支付。（3）二級公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、隨意性比較大。缺乏統(tǒng)一的定價(jià)方法和明確統(tǒng)一的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尤其是二級公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，帶有較大隨意性，不僅引發(fā)了收費(fèi)站和使用者的矛盾，而且大大提高了公路運(yùn)輸成本。

　　2.收費(fèi)公路運(yùn)營成本高、債務(wù)負(fù)擔(dān)重，潛伏著一定的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。（1）運(yùn)營成本居高不下、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。目前全國3000多個高等級公路收費(fèi)站點(diǎn)共有收費(fèi)人員大約16萬左右，每年管理成本超過70億元，非生產(chǎn)性開支占據(jù)較大比重，有些路段入不敷出，甚至存在收費(fèi)養(yǎng)人現(xiàn)象。

　　與此同時，收費(fèi)公路建設(shè)和經(jīng)營的各種稅費(fèi)多達(dá)128種，稅費(fèi)占公路造價(jià)70％以上的收費(fèi)公路項(xiàng)目比較普遍。（2）利息成本較高，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。

　　高等級公路技術(shù)和質(zhì)量要求高，投資大，現(xiàn)有多數(shù)收費(fèi)公路是在利率處于歷史最高水平的20世紀(jì)90年代依靠貸款建成的，利息負(fù)擔(dān)十分沉重。

　　截至2002年底，收費(fèi)公路貸款余額約5900億元，貸款利息約500億元，而同期收費(fèi)額僅400多億元，不足以支付貸款利息。隨著收費(fèi)公路規(guī)模的不斷擴(kuò)大和還貸期限的逐漸到來，還貸壓力將越來越大。（3）公路“收費(fèi)權(quán)”質(zhì)押貸款存在一定金融風(fēng)險(xiǎn)。由于收費(fèi)權(quán)是獲得銀行貸款的重要條件，而銀行貸款等構(gòu)成的地方自籌“資本金”則是項(xiàng)目批準(zhǔn)并獲得中央資金補(bǔ)貼的條件，因此，在一些建設(shè)高等級收費(fèi)公路條件不太成熟的地區(qū)，為了爭取中央投資而大量貸款，而為了獲得貸款又不得不引進(jìn)“貸款修路、收費(fèi)還貸”方式。在此背景下，公路收費(fèi)權(quán)成為地方關(guān)心的焦點(diǎn)，而貸款償還并沒有被認(rèn)真對待。由于車流量偏小，按時還貸可能性非常小，因此，一些收費(fèi)公路從開始建設(shè)就潛伏著形成銀行不良債權(quán)的危險(xiǎn)，極有可能導(dǎo)致新的金融風(fēng)險(xiǎn)，并增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　3.發(fā)展和管理的不規(guī)范限制了收費(fèi)公路的全面發(fā)展，對人員流動、物資流通和汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了一定的不利影響，也影響了收費(fèi)公路自身的聲譽(yù)。（1）經(jīng)營性收費(fèi)公路效益差、發(fā)展慢。

　　我國經(jīng)營性收費(fèi)公路大約占30％，普遍效益較差，經(jīng)營性收費(fèi)公路還貸比例僅為44.5％，低于非經(jīng)營性收費(fèi)公路25個百分點(diǎn)。一些地方政府片面強(qiáng)調(diào)應(yīng)多搞“政府還貸收費(fèi)公路”，少搞或不搞“經(jīng)營性收費(fèi)公路”，使得社會資金進(jìn)入高等級公路建設(shè)的渠道不暢，不利于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。（2）部分收費(fèi)公路的設(shè)立人為增加了負(fù)擔(dān)、降低了效率。部分地區(qū)把原來的一般公路改為收費(fèi)公路、有的地方違背國家有關(guān)規(guī)定，出現(xiàn)了邊修建邊收費(fèi)的情況，個別地方甚至在修建收費(fèi)公路后，人為地將平行免費(fèi)公路毀損，強(qiáng)制車輛走收費(fèi)公路，以增加收費(fèi)公路收入。這不僅降低了道路通行效率，而且破壞了公共資源，加重了社會負(fù)擔(dān)，損害了公眾福利，也影響了收費(fèi)公路的聲譽(yù)。（3）收費(fèi)公路規(guī)模過大對汽車和公路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了一定的不利影響。1998——2000年，我國平均每臺機(jī)動車負(fù)擔(dān)過橋過路費(fèi)2500元，約占汽車變動使用成本的20％——25％，在一定程度上抑制了轎車普及率的提高，也降低了公路運(yùn)輸在整個綜合運(yùn)輸體系中的競爭力。

　�。ǘ�）高等級公路建設(shè)融資中存在的主要問題。

　　1.中央財(cái)政性資金投入有限，分配方式有違公共投資的公正原則。公路屬公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有建設(shè)周期長、投資大等特點(diǎn)，公路建設(shè)資金本應(yīng)主要來自國家財(cái)政投入。受投融資體制的制約和各級財(cái)政收入的限制，除國防公路、邊遠(yuǎn)公路和極少數(shù)貧窮地區(qū)的公路之外，各級財(cái)政對公路尤其是高等級公路的投入比較有限，近年來以增發(fā)國債為主的積極財(cái)政政策的實(shí)施，使這種狀況初步得以改變，但總體來看，仍然存在比較突出的問題：（1）中央財(cái)政性資金的使用過多考慮效率而忽視了公共投資的公平性原則。尤其是原來實(shí)行的按比例配套和目前實(shí)行的定向、定額補(bǔ)助方法，受地方投入的限制，實(shí)際上造成了中央資金向東部地區(qū)的過度傾斜。這種做法雖然有利于高等級公路數(shù)量的急劇擴(kuò)張，但違背了中央財(cái)政資金作為市場資金的引導(dǎo)者和補(bǔ)充者的市場經(jīng)濟(jì)中政府投資的一般規(guī)律和公平原則。

　　（2）國債投資的持續(xù)性能不能保證？在積極財(cái)政政策的推動下，國道主干線建設(shè)速度明顯加快。

　　1998——2001年，國道主干線項(xiàng)目共完成投資3028億元，其中安排國債的國道主于線項(xiàng)目完成投資占80％。在積極財(cái)政政策逐步淡出后，如何保證中央財(cái)政對公路建設(shè)的投資比例是一個有待解決的問題。

　　2.市場化融資渠道單一、銀行貸款比例過高、高等級公路融資結(jié)構(gòu)不合理，還款壓力大，存在一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。20世紀(jì)90年代以來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域單一國家投資體制的逐步改變，公路建設(shè)雖然開始形成了以利潤為導(dǎo)向、以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種形式籌集建設(shè)資金的市場化投資建設(shè)與運(yùn)營機(jī)制，但受投融資體制改革滯后和資本市場發(fā)展不健全等因素的影響，民間資金參與高等級公路建設(shè)受到諸多限制，投資渠道不暢通，發(fā)行債券發(fā)展速度比較慢，公司融資等市場化融資方式仍然受到主客觀的種種限制，因此，市場化融資渠道單一、銀行貸款比例過高、高等級公路融資結(jié)構(gòu)不合理。銀行貸款實(shí)際上成為高等級公路建設(shè)的主要資金來源，依靠包括國債配套貸款和地方政府自籌資金及公路建設(shè)公司抵押貸款等在內(nèi)的各類貸款籌措的資金大體要占到高等級公路建設(shè)資金總額的50％以上。目前即是新一輪的公路建設(shè)投資高峰期，“九五”時期公路建設(shè)貸款目前已經(jīng)開始進(jìn)入償還期，貸款任務(wù)重、還款壓力大，個別地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了償還困難甚至不良債務(wù)。長此以往，國外20世紀(jì)70年代收費(fèi)公路建設(shè)中出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)有可能率先在中西部地區(qū)出現(xiàn)，增加地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和銀行不良債權(quán)，這一苗頭需要引起有關(guān)方面的足夠重視。

　　3.西部地區(qū)高等級公路建設(shè)資金籌集中面臨更大的問題和潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。（1）中央財(cái)政投資向西部地區(qū)比例偏低且不穩(wěn)定。西部地區(qū)屬經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，且多為老少邊窮地區(qū)，本應(yīng)是中央財(cái)政的重點(diǎn)支持地區(qū)，但現(xiàn)行按比例配套和定向、定額補(bǔ)助方法，實(shí)際上使得西部地區(qū)本來應(yīng)該得到的中央投入難以得到。近年來國債投資雖然加大了對西部基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，但仍不能適應(yīng)西部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展的需要，中央投資占西部公路建設(shè)投資的比例反而從“九五”前期的22％下降到了“九五”后期的12％。（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)力有限制約了對公路建設(shè)的投資，并誘發(fā)了高等級公路建設(shè)中的過度市場化。

　　地方自籌是目前西部地區(qū)公路建設(shè)資金的首要來源，但由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，財(cái)政收入有限，不僅極大地制約了地方財(cái)政對公路建設(shè)的投資，也致使公路建設(shè)過度市場化，不適合收費(fèi)經(jīng)營的項(xiàng)目發(fā)展成了收費(fèi)項(xiàng)目，并出現(xiàn)超越當(dāng)?shù)厥褂谜叱惺苣芰Φ氖召M(fèi)，不僅不利于道路利用和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也造成了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。（3）需求不足、效益不高限制了西部高等級公路的收費(fèi)經(jīng)營與市場化運(yùn)作。西部地區(qū)由于地域廣闊、自然條件差、基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，致使公路建設(shè)成本高、投資大，交通量小、分布不均勻，公益性項(xiàng)目比例大、可收費(fèi)經(jīng)營項(xiàng)目數(shù)量少，投資收益低。西部地區(qū)交通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，但公路平均造價(jià)基本與中部持平，交通量不足東部的1／3，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也低于東部地區(qū)1／3——1／2，極大地影響了民間投資的積極性，收費(fèi)公路項(xiàng)目很難實(shí)現(xiàn)自我良性循環(huán)。（4）貸款比例高、還款壓力大可能影響西部地區(qū)公路建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。銀行貸款在西部地區(qū)公路建設(shè)投資中的比例已經(jīng)從“九五”前期的20％上升到了“九五”后期的40％，成為西部地區(qū)公路建設(shè)的第一大資金來源，致使西部貸款修路的比例明顯高于全國平均水平。

　　二、國外收費(fèi)公路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對我國的啟示

　　國外的收費(fèi)公路發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折的過程。世界上最早發(fā)展收費(fèi)公路的國家是美國，到19世紀(jì)上半葉美國的私人收費(fèi)公路數(shù)量超過了公共道路。但從19世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)上半葉，由于鐵路的發(fā)展使美國收費(fèi)公路的數(shù)量大為下降。1956年美國通過了聯(lián)邦高速公路法，建立了以燃油稅為州際高速公路建設(shè)融資的體制，并禁止用公共資金新建的公路收費(fèi)。歐洲的收費(fèi)公路在第二次世界大戰(zhàn)后重建過程中有較大的發(fā)展。

　　法國在20世紀(jì)50年代末和60年代初時就開始建設(shè)公共的收費(fèi)公路，在20世紀(jì)60年代后期和70年代初開始通過特許經(jīng)營權(quán)引入私人收費(fèi)公路。但只有1／4的特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目是成功的，其他均告失敗，收費(fèi)公路發(fā)展進(jìn)入了低潮期。20世紀(jì)80年代末期以來，收費(fèi)公路的發(fā)展再次加快。不僅發(fā)達(dá)國家的收費(fèi)公路建設(shè)重新步入快車道，而且收費(fèi)公路在發(fā)展中國家里也迅速發(fā)展，在東亞、拉丁美洲和非洲的一些國家收費(fèi)公路建設(shè)還成為了高等級公路建設(shè)的主要形式。經(jīng)過20世紀(jì)90年代的高速發(fā)展，目前世界范圍內(nèi)收費(fèi)公路已具相當(dāng)規(guī)模，收費(fèi)公路在一些發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家高速公路中占有相當(dāng)高的比重。我國的收費(fèi)公路正是在20世紀(jì)90年代以來世界收費(fèi)公路重新興起的大背景下發(fā)展起來的，因此，國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對我們具有極其重要的意義。

　�。ㄒ唬﹪�外收費(fèi)公路的一般運(yùn)營模式。

　　從世界各國道路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，高速公路建設(shè)運(yùn)營基本上存在兩種主要模式，一種是依靠公共投資建立的普通高速公路，另外一種是基于特許經(jīng)營權(quán)的收費(fèi)公路。20世紀(jì)80年代末期以來，收費(fèi)公路的發(fā)展再次加快。不僅發(fā)達(dá)國家的收費(fèi)公路建設(shè)重新步入快車道，而且收費(fèi)公路在發(fā)展中國家里也迅速發(fā)展。雖然收費(fèi)公路占道路總里程的比例在大多數(shù)國家一般不超過1％，但收費(fèi)公路占高速公路的比重卻比較高，在印度尼西亞、阿根廷和墨西哥等發(fā)展中國家達(dá)到了100％，在東亞、拉丁美洲和非洲的一些國家收費(fèi)公路建設(shè)已經(jīng)發(fā)展成了高等級公路建設(shè)的主要形式。即使在一些發(fā)達(dá)國家，收費(fèi)公路占高速公路的比重也相當(dāng)高，如日本為61％，意大利為86％，法國為42％。普通高速公路的運(yùn)營方式比較簡單，一般由公共機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)，而收費(fèi)公路的運(yùn)營模式則比較復(fù)雜。從國際范圍來看，收費(fèi)公路的建設(shè)和運(yùn)營仍主要由政府或公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但私營部門的參與程度也在不斷提高之中，目前世界上大多數(shù)國家私營部門都介入了收費(fèi)公路的建設(shè)和維護(hù)，特別是在拉丁美洲地區(qū)，私營部門負(fù)責(zé)了大部分已有道路的維護(hù)，其中包括很多由公共資金建成的道路系統(tǒng)。

　　1.主要發(fā)達(dá)國家收費(fèi)公路的運(yùn)營模式。依據(jù)各國或一國內(nèi)各地區(qū)的不同情況，目前收費(fèi)公路的運(yùn)營模式還是相當(dāng)復(fù)雜的，私人機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮的作用也相差很大，并無統(tǒng)一模式可循。從世界主要國家的情況來看，法國和日本都是主要依靠企業(yè)化運(yùn)營的公共部門來負(fù)責(zé)收費(fèi)公路的建造和運(yùn)營的。他們的主要特征是國有建設(shè)公司以收費(fèi)為抵押在金融市場進(jìn)行債券融資用于公路建設(shè)和維護(hù)。日本政府利用這種方式建造和運(yùn)營了9000公里長的高速公路系統(tǒng)。美國的情況則比較復(fù)雜，其大部分的收費(fèi)公路項(xiàng)目是一個公營和私營企業(yè)共同出資的混合體，但仍存在傳統(tǒng)的以公共部門為主的運(yùn)營方式。美國各州公路收費(fèi)機(jī)構(gòu)的幾種主要運(yùn)營模式：（1）市政府或縣政府：當(dāng)?shù)卣�府完全控制�?dāng)?shù)厥召M(fèi)公路和橋梁的財(cái)務(wù)與所有權(quán)，運(yùn)用收費(fèi)所得進(jìn)行無追索融資用于修建公路設(shè)施和提供內(nèi)部運(yùn)營資金。（2）當(dāng)?shù)貦?quán)威機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)：根據(jù)州法創(chuàng)建，類似獨(dú)立州代理機(jī)構(gòu)的收費(fèi)實(shí)體。盡管它們可能聽命于政府的分支機(jī)構(gòu)或政府任命的代理機(jī)構(gòu)，但它們在財(cái)政上完全獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣�府。這些機(jī)構(gòu)對實(shí)體的財(cái)政承擔(dān)著最大的義務(wù)和責(zé)任，并完全自籌資金用于項(xiàng)目。（3）附屬于州政府的機(jī)構(gòu)：這類機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是作為州交通部門的財(cái)政分支部門，負(fù)責(zé)所有的債券發(fā)行，并根據(jù)租賃協(xié)議將發(fā)行債券及收費(fèi)所得移交給州政府，然后由州政府將其租賃所得用于債券兌付。（4）獨(dú)立于州政府的代理機(jī)構(gòu)：由州長任命機(jī)構(gòu)的董事會成員，而機(jī)構(gòu)的發(fā)債可能受或不受州財(cái)政部門的監(jiān)察，但機(jī)構(gòu)在確定通行費(fèi)以及兌付債券等財(cái)務(wù)方面是自治的。州政府對機(jī)構(gòu)不投入任何資金，最大限度地兌付債券是機(jī)構(gòu)惟一的義務(wù)。（5）新公共設(shè)施的創(chuàng)新性融資機(jī)構(gòu)：公有性質(zhì)，其運(yùn)營完全或部分依賴于經(jīng)營開發(fā)費(fèi)、過路費(fèi)等收入來源。（6）新公共收費(fèi)公路的公一私混合型融資機(jī)構(gòu)：政府通常通過一當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)對其進(jìn)行控制和指導(dǎo)。機(jī)構(gòu)對一完全獨(dú)立且惟一的項(xiàng)目進(jìn)行融資，如收取的過路費(fèi)不足，政府對其沒有追索權(quán)。（7）新公路的公——私合伙制：私企占多數(shù)股份，并在財(cái)務(wù)、建設(shè)、經(jīng)營等決策中起決定作用；公有股份趨向于對整體協(xié)議形成框架，支付前期發(fā)展的費(fèi)用等。（8）由私人出資的新公路：財(cái)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任完全由私人或其資助商承擔(dān)；是私人股本完全化與應(yīng)征稅債券發(fā)行的結(jié)合。

　　2.私營部門參與收費(fèi)公路的方式。由于發(fā)展中國家對公路的巨大需求，在發(fā)展中國家的收費(fèi)公路建設(shè)與運(yùn)營中，私營部門的作用明顯超過了發(fā)達(dá)國家。從目前來看，根據(jù)政府的不同目標(biāo)，可以由四種基本方式來使私營部門參與收費(fèi)公路建設(shè)和運(yùn)營，一是維護(hù)與運(yùn)營合同；二是大修、運(yùn)營和轉(zhuǎn)交（ROT）合同；三是BOT合同；四是走廊管理和合同。每種方式都產(chǎn)生新的收入，但BOT和英國的走廊管理計(jì)劃還產(chǎn)生新的道路設(shè)施。每種方式都會改善維護(hù)水平。目前世界上公路主要的特許經(jīng)營方式是BOT.BOT的特許經(jīng)營期一般為30年，在最終轉(zhuǎn)交給政府之前，私營部門有權(quán)建造、維護(hù)道路并對道路使用者收費(fèi)。分地區(qū)來看，亞洲各國主要使用BOT特許經(jīng)營權(quán)，而拉丁美洲地區(qū)維護(hù)特許權(quán)最常見。但無論何種方式，私營收費(fèi)公路仍需要政府的大力幫助。政府的幫助可以是多種形式，（1）土地征用和搬遷居民，這項(xiàng)費(fèi)用一般占總成本的15％——50％，這項(xiàng)工作也往往是最費(fèi)時費(fèi)力的，政府在這方面的幫助對項(xiàng)目的成功是非常重要的；（2）直接的資金支持，如參與投資、提供優(yōu)惠貸款、補(bǔ)貼與贈款；

　　（3）貨款與股權(quán)擔(dān)保；（4）給予現(xiàn)有道路的收費(fèi)權(quán)；（5）影子收費(fèi)；（6）減稅；（7）外匯擔(dān)保；（8）沿路的開發(fā)權(quán)。其中意義較大的是在項(xiàng)目前期能夠幫助項(xiàng)目產(chǎn)生現(xiàn)金流的措施和對未來不確定性提供擔(dān)保的措施。

　�。ǘ�）國外收費(fèi)公路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對我國收費(fèi)公路發(fā)展的啟示。

　　1.國外收費(fèi)公路發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

　　第一，收費(fèi)可能不足以彌補(bǔ)道路建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的全部費(fèi)用。在交通流量較低的發(fā)展中國家和一些建設(shè)成本較高的地區(qū)收費(fèi)可能只夠彌補(bǔ)運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用。第二，私營部門介入收費(fèi)公路可能導(dǎo)致其他領(lǐng)域的投資擠出，并可能給政府帶來長期債務(wù)。如法國政府、西班牙政府和墨西哥政府都曾被迫接手了不少難以為繼的收費(fèi)公路項(xiàng)目，東南亞金融危機(jī)后不少東南亞國家政府也承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的未完成收費(fèi)公路的債務(wù)。第三，降低道路的利用率。由于交通流量的價(jià)格敏感性高，收費(fèi)公路的交通流量經(jīng)常低于通過能力，使道路的效益不能充分發(fā)揮。第四，社會影響。收費(fèi)公路對周圍會產(chǎn)生一系列的社會影響，其中有些是正面的影響，而有些是負(fù)面的。正面影響包括由減少不必要的出行而減少的環(huán)境污染，負(fù)面影響則包括由于價(jià)格過高而使窮人無法使用交通設(shè)施。正因?yàn)槿绱�，雖然歐洲戰(zhàn)后重建過程中的收費(fèi)公路有較大的發(fā)展，如法國在20世紀(jì)50年代末和60年代初時就開始建設(shè)公共的收費(fèi)公路，在60年代后期和70年代初開始通過特許經(jīng)營權(quán)引入私人收費(fèi)公路，但只有1／4的特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目是成功的，其他均告失敗，收費(fèi)公路發(fā)展進(jìn)入了低潮期。直到20世紀(jì)80年代末期以來，收費(fèi)公路的發(fā)展才再次加快。

　　2.國外高等級公路發(fā)展實(shí)踐對我國發(fā)展收費(fèi)公路的啟示。從世界各國收費(fèi)公路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，收費(fèi)公路總體上失敗的例子要明顯多于成功的例子。表明雖然收費(fèi)公路作為彌補(bǔ)財(cái)政對公路建設(shè)投資缺口的公路建設(shè)維護(hù)的新的融資渠道和公路建設(shè)的重要模式，具有極其重要的意義，但仍然沒有成為主要的主體模式，完全依靠自我融資與發(fā)展的收費(fèi)公路目前仍然面臨困難。在即使是相對成功的收費(fèi)公路的例子中，也仍然離不開政府的支持和參與。一個地區(qū)能否發(fā)展收費(fèi)公路，關(guān)鍵要看道路的收費(fèi)能否彌補(bǔ)道路建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的全部費(fèi)用。一般來說，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、交通流量比較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，收費(fèi)公路成功的可能性比較大。與此同時，在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立收費(fèi)公路一方面可以為落后地區(qū)的公路建設(shè)騰出更多的財(cái)政預(yù)算性資金，另一方面也可以直接轉(zhuǎn)移一部分發(fā)達(dá)地區(qū)的收費(fèi)用于落后地區(qū)的公路建設(shè)。而在交通流量較低的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于收費(fèi)可能不足以彌補(bǔ)道路建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的全部費(fèi)用，因此，收費(fèi)可能只夠彌補(bǔ)運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用，發(fā)展收費(fèi)公路需要政府的支持和補(bǔ)貼。

　　在交通流量更低的落后地區(qū)，如果收費(fèi)可能連彌補(bǔ)運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用都存在困難，則不適合發(fā)展收費(fèi)公路。