實行會計委派制的現(xiàn)實矛盾及其出路

　　摘要：會計委派制是指由專門的會計管理機構(gòu)統(tǒng)一負責單位會計人員委派與管理的一種會計監(jiān)管制度。文章指出，一些地方和部門積極試行會計委派制度，取得了一些成效，但與現(xiàn)行的體制、法規(guī)等方面相比，還存在著諸多的矛盾，亟待解決。

　　關(guān)鍵詞：會計委派制現(xiàn)實矛盾；出路

　　一、會計委派制的現(xiàn)有矛盾

　　1.實行會計委派制與現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定相悖。一是與《會計法》的有關(guān)規(guī)定相矛盾�！稌�計法》第三十六條就明確規(guī)定：“各單位應(yīng)當根據(jù)會計業(yè)務(wù)的需要，設(shè)置會計機構(gòu)，或者在有關(guān)機構(gòu)中設(shè)置會計人員并指定會計主管人員；不具備設(shè)置條件的，應(yīng)當委托經(jīng)批準設(shè)立從事會計代理記賬業(yè)務(wù)的機構(gòu)代理記賬�！钡诙�十九條又規(guī)定，會計機構(gòu)、會計人員對依法不能行政處理的事項應(yīng)當立即向單位負責人報告，請求查明原因，作出處理。這些規(guī)定都是法律賦予單位負責人的用人自主權(quán)，也就是說不是由他人統(tǒng)管統(tǒng)派的。二是與《公司法》的有關(guān)規(guī)定相違背�！豆�司法》第四十六條九款明確規(guī)定：“有限責任公司的董事會有權(quán)聘任或者解聘公司經(jīng)理，根據(jù)經(jīng)理的提名，聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財務(wù)負責人，決定其報酬事項�！倍鴮嵭袝�計委派制顯然與此法中企業(yè)享有對會計機構(gòu)、人員選擇、任免的自由權(quán)不相符。

　　2.實行會計委派制與政企分開相矛盾。改革開放以來，一直都強調(diào)政企分開，一方面要求政府松綁、放權(quán)，還權(quán)于企業(yè)；另一方面要把企業(yè)從政府附屬地位中擺脫出來，使其成為真正擁有經(jīng)營自主權(quán)的商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者。而企業(yè)自主權(quán)與經(jīng)營權(quán)自然要包括企業(yè)內(nèi)部管理機構(gòu)的設(shè)置與人員的配備。如果企業(yè)會計人員由政府進行統(tǒng)管統(tǒng)派，這實質(zhì)上是通過行政干預(yù)，把企業(yè)的財務(wù)人員管理權(quán)從企業(yè)負責人手中獨立出來，不僅是對企業(yè)自主權(quán)的侵犯與干預(yù)，而且還便于政府部門通過委派會計干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營活動，實質(zhì)上仍然把企業(yè)作為政府的附屬物，不利于政府轉(zhuǎn)變職能，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。何況，隨著企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深化，如股份（合作）制的普遍推廣，必然會使投資主體多元化，這樣也使政府委派會計面臨新難題。

　　3.有可能泄露企業(yè)經(jīng)營秘密。實行會計委派制后，委派會計作為政府監(jiān)管企業(yè)的代表，對企業(yè)的經(jīng)濟指標了如指掌，特別是總會計師掌握著企業(yè)重要的財務(wù)秘密，在目前有關(guān)法律制度尚不健全的情況下，就很難保證這些與企業(yè)利益關(guān)系不大的委派會計不會泄露企業(yè)經(jīng)濟秘密。同時，會計委派制要求企業(yè)信息相對于政府“全面公開化”，自然也就難保企業(yè)經(jīng)濟秘密不暴露于競爭對手面前。

　　4.會加重財政支出負擔。目前，我國會計人員約有1200萬人，這么龐大的會計隊伍，都要通過政府委派，在實際操作中就算行的通，委派會計人員的“生計”由誰負責？如果按“誰委派，誰主管”的原則，由政府財政預(yù)算解決，這顯然是較合理合法的選擇，但鑒于目前市、縣級財政資金緊缺的現(xiàn)實，將原本由各企事業(yè)單位自行解決的人員工資轉(zhuǎn)嫁給各級財政，必然會增加財政人員經(jīng)費支出負擔，且不符合國家關(guān)于精減機構(gòu)、減員增效這一重大人事制度改革的目標與要求。如果由各企業(yè)事業(yè)單位自行解決，這顯然不符合會計統(tǒng)管統(tǒng)派的原則，必然會引起委派機構(gòu)與派入單位的經(jīng)濟與人事糾紛，很難保證委派會計按政府委派機構(gòu)的要求開展會計工作，甚至會走向老路。

　　5.并非能在所有企業(yè)中推行。由于我國已形成了以公有制為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分并存的所有制結(jié)構(gòu)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)也已成多元化趨勢，如何界定公有經(jīng)濟，在現(xiàn)行法規(guī)框架下尚不好操作。如股份制企業(yè)和中外合資企業(yè)算不算是公有經(jīng)濟企業(yè)？如果算的話，對這類企業(yè)進行會計委派，可否行的通，是否會遭到董事會和外商的抵制。

　　6.不利于整個經(jīng)濟的協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展。時下，不少地方按“條塊”試行會計委派制。如此一來，各部門僅從本系統(tǒng)的利益出發(fā)，對本系統(tǒng)的會計實行統(tǒng)管統(tǒng)派，勢必會造成各自為政的混亂局面，必然會影響當?shù)亟?jīng)濟的協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展。

　　7.不能保證會計人員履行其職能。本來，會計人員與企業(yè)其他員工一樣，應(yīng)該站在企業(yè)的角度，為企業(yè)出謀劃策，而不是以監(jiān)督者的身份出現(xiàn)在企業(yè)。若實行會計委派制后，會計再也不是企業(yè)中的職員，這就必然會使會計人員的職能不能充分地發(fā)揮出來。

　　8.會削弱會計人員的監(jiān)督權(quán)力。實行會計委派制后，會計人員的利益不再與單位的利益掛鉤，雖然會計人員的獨立性有所加強，但不可避免地使其工作積極性難以提高，致使會計工作效率低，會計信息等資料不能及時地報告出來。同時，委派會計參與經(jīng)營活動的范圍必將進一步縮小，甚至淪為單位提供什么憑證就做什么賬的記賬員，使其完全喪失對單位經(jīng)濟活動進行反映和監(jiān)督的職能，會計委派制的初衷也將全部落空。

　　9.不利于管理和考核會計人員。實行會計委派制后，管理與考核會計人員由委派機構(gòu)負責，而會計人員則在派入單位工作，這樣管理與考核會計人員全憑派入單位領(lǐng)導(dǎo)說了算。但在實際中，派入單位往往對所謂“聽話”的會計人員打高分，而對那些堅持原則、不按派入單位領(lǐng)導(dǎo)意圖去弄虛作假的會計人員則習慣于打低分，這就會使考核會計人員的依據(jù)人為性增大，不利于客觀公正地考核會計人員的業(yè)績，直接影響了委派會計人員的工作積極性。

　　10.不利于解決會計人員的后顧之憂，并與政府采購制度在管理上有重復(fù)現(xiàn)象。政府采購制度要求各行政事業(yè)單位的物資采購、車輛保險、車輛修理等都集中在政府采購中心，這樣各單位會計只能起到常規(guī)經(jīng)費的核算作用，監(jiān)督各單位是否違規(guī)操作的權(quán)限完全可以由政府采購中心實施，委派會計也就顯得重復(fù)，而沒有必要。

　　二、解決會計委派制現(xiàn)有矛盾的對策

　　1.區(qū)別對待，分步實施。首先在大、中型企業(yè)和行政事業(yè)單位實行會計委派制。實行會計委派制，應(yīng)該根據(jù)單位財務(wù)業(yè)務(wù)狀況或者單位內(nèi)部機構(gòu)分工情況與經(jīng)濟規(guī)模、性質(zhì)而定。建議對于那些業(yè)務(wù)簡單、內(nèi)部機構(gòu)分工少或經(jīng)濟規(guī)模小的小型企業(yè)暫不實行會計委派制，還是采用會計聘任制。（即在會計人員取得會計委派機構(gòu)認可的崗位資格證書后，由用人單位到會計委派機構(gòu)指定的人才交流市場上協(xié)商聘用。）而對那些財務(wù)業(yè)務(wù)量大、單位內(nèi)部機構(gòu)分工多或經(jīng)濟規(guī)模大的大、中型企業(yè)，以及由財政撥款的行政事業(yè)單位實行會計委派及其相關(guān)管理事宜。其次，待會計委派制試行2～3年后，在總結(jié)試行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再對未實行會計委派制的單位統(tǒng)一實行會計委派制；不方便的地方，可實行“聯(lián)片委派”或“多家委派”。

　　2.分類管理，對財務(wù)會計人員實行統(tǒng)管統(tǒng)派。鑒于目前各大、中型企業(yè)早已形成了主管會計領(lǐng)導(dǎo)下的“財務(wù)會計”與“業(yè)務(wù)會計”等分項負責制的管理模式，建議全國統(tǒng)一把大中型企業(yè)的會計人員細分為財務(wù)會計人員和管理會計人員兩大類型。對其中履行會計核算與會計監(jiān)督職能的財務(wù)會計人員實行統(tǒng)管統(tǒng)派，其會計人員的任免管理事宜都移交給會計委派機構(gòu)全權(quán)負責；而對履行企業(yè)經(jīng)營管理職能的會計人員則仍由各企業(yè)自行聘用管理，既可以促其主動參與企業(yè)經(jīng)營和管理活動，服務(wù)于企業(yè)，又可以減輕財政會計人員支出負擔。

　　3.成立會計委派機構(gòu)。各地應(yīng)根據(jù)本地實際情況，盡快成立會計管理局，管理區(qū)域會計人員的應(yīng)聘、委派事宜。具體是制定應(yīng)聘、委派計劃，辦理與各單位申請聘用會計人員的協(xié)約書，約定會計人員工作范圍、內(nèi)容和各自的權(quán)利義務(wù)以及應(yīng)承擔的責任；規(guī)劃會計人員的培訓、發(fā)展與預(yù)測供求情況，負責考核會計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和思想素質(zhì)；認定會計人員的上崗資格、頒發(fā)相關(guān)證件等工作。操作時可采取兩種方式實施。一種是已成立了會計委派機構(gòu)的地方，由委派機構(gòu)全權(quán)負責對大、中型企業(yè)和行政、事業(yè)單位的會計人員實行統(tǒng)管統(tǒng)派。另一種是暫未成立會計委派機構(gòu)的地方，可委托財政部門辦理對大、中型企業(yè)和行政、事業(yè)單位實行會計統(tǒng)管統(tǒng)派事宜，待財政部門代管代派2～3年后，視條件成熟情況，再全權(quán)移交給成立的會計委派機構(gòu)。

　　4.盡快出臺或完善有關(guān)法規(guī)。一方面要盡快出臺《會計委派法》，全面規(guī)范會計委派的法律操作及監(jiān)管、保全事宜。另一方面要盡快修改和完善與會計委派相抵觸的法規(guī)。具體地講，首先完善《會計法》的有關(guān)規(guī)定。在規(guī)定政府財政部門可以統(tǒng)管統(tǒng)派會計工作中，應(yīng)突出享有對企業(yè)管理會計人員行使人事調(diào)聘委派權(quán)等，以便財政部門有權(quán)主管代派行政事業(yè)單位的會計人員；在規(guī)定各企業(yè)負責人享有財務(wù)自主權(quán)中，還應(yīng)突出必須無條件接受會計委派機構(gòu)所派遣的會計人員。其次完善《公司法》、《企業(yè)法》的有關(guān)款項。主要是修改這些法規(guī)中有關(guān)會計人事任免權(quán)的規(guī)定，對相關(guān)的會計職責、權(quán)限重新界定與劃分，突出單位會計人員企業(yè)財務(wù)會計人員可以隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，由會計委派機構(gòu)實行統(tǒng)管統(tǒng)派。第三應(yīng)在其他相關(guān)法規(guī)中明確規(guī)定會計委派機構(gòu)與各行政企事業(yè)單位的會計人員之間存在著一種統(tǒng)管統(tǒng)派的關(guān)系；并強調(diào)指出，實行政企分開，并不是放棄政府對行政企事業(yè)單位的宏觀調(diào)控與監(jiān)管，而相反政府更應(yīng)該通過對會計人員的規(guī)范化、制度化、法制化的統(tǒng)管統(tǒng)派，以消除會計信息失真的現(xiàn)象，遏制由會計行為所滋生的各種奢侈浪費及腐敗行為，使會計改革及會計操作步入良性運作的軌道。

　　5.明確會計職權(quán)，確保依法行政。委派會計人員具有管理和監(jiān)督的雙重身份。其主要職責是，監(jiān)督所在單位國有資產(chǎn)營運情況，對國有資產(chǎn)流失的應(yīng)承擔相應(yīng)責任；監(jiān)督所在單位的財務(wù)收支活動，對上報的財務(wù)報告的真實性、合法性負責；監(jiān)督所在單位執(zhí)行國家財經(jīng)紀律情況，對違反國家財經(jīng)紀律的行為承擔相應(yīng)責任。其主要權(quán)限是，審核所在單位對外報送的財務(wù)報告，并與單位主要領(lǐng)導(dǎo)人共同確認其真實性、合法性；參與擬定所在單位的財務(wù)會計管理規(guī)定，監(jiān)督檢查各項財務(wù)運作和資金收支情況；對重大財務(wù)收支項目，與單位主要領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)簽批準；參與擬定所在單位的年度決算方案、分配方案；審核所在單位的新項目投資可行性報告和重大經(jīng)濟合同。

　　6.處理四個關(guān)系，強化會計監(jiān)督。一是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。新《會計法》明確規(guī)定，單位負責人為本單位會計責任主體，對本單位會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。而實行會計委派只是改變了會計工作的管理形式，單位負責人的主體地位絲毫沒有變，委派會計只有審核監(jiān)督權(quán)，有義務(wù)向會計單位反映會計核算和管理中存在的問題，并提出處理意見，但并沒有最后的裁決權(quán)，因而委派會計一定要處理好領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，堅持以單位負責人為主，委派會計為輔的原則，無條件地為單位生產(chǎn)、經(jīng)營服務(wù)，為其出謀劃策。二是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。委派會計人員代表政府和主管部門行使會計監(jiān)督權(quán)，是監(jiān)督的主體；派入單位及其負責人是被監(jiān)督的對象，是監(jiān)督的客體。委派會計的監(jiān)督權(quán)的行使，必須在為單位提供會計專業(yè)服務(wù)的過程中開展監(jiān)督，即在服務(wù)中監(jiān)督，在監(jiān)督中服務(wù)，對嚴重違反會計法規(guī)和財經(jīng)紀律的行為，對無法抵制和拿不定的事項要及時向主管部門匯報和反映。三是服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。委派會計有兩項基本的職責，即財務(wù)收支審核權(quán)和經(jīng)濟合同參與決策權(quán)。委派會計在為派入單位服務(wù)過程中，一定要行使好這兩項基本職責，要做到服務(wù)與監(jiān)督并重，寓監(jiān)督于服務(wù)之中，既不能脫離服務(wù)搞監(jiān)督，也不能失去監(jiān)督搞單純的服務(wù)，要全心全意地支持派入單位的各項工作，積極參與單位的經(jīng)營與決策活動。四是內(nèi)部自律與外部監(jiān)督的關(guān)系。委派會計不僅要從我做起，自生自立，而且要使所監(jiān)管的會計也能自立，不發(fā)生虛假會計信息等違規(guī)違紀的行為。一方面會計委派機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)設(shè)置審計科室，對各委派單位報來的會計報表資料進行嚴格的檢查與審計，確保各個時期的會計報表資料能客觀真實地反映單位的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，嚴肅查處編造、篡改會計報表、假造票據(jù)等不法行為。另一方面要充分賦予會計師事務(wù)所和注冊會計師等社會中介機構(gòu)一定額度內(nèi)的經(jīng)濟處罰權(quán)和一定范圍內(nèi)的行政強制權(quán)，以便其依法行使單位年度會計報表的審計制度，強化對各單位會計信息的外部監(jiān)督，確保會計信息的真實性。

　　7.未雨綢繆，解決會計人員的后顧之憂。建議各地政府部門單獨對委派會計人員的工資、福利等待遇性問題作出硬性規(guī)定，并建立會計人員工資及獎勵基金賬戶，由當?shù)刎斦�部門實行專戶儲存，專戶管理，專門發(fā)放。但鑒于目前各地財力困難的現(xiàn)狀，具體操作時可分兩步走，第一步由委派機構(gòu)按檔案工資來確保委派會計人員的基本工資；其他福利等暫由派入單位比照同工種人員發(fā)放或報銷。第二步是待條件成熟后，將委派會計人員的人事、工資、福利等關(guān)系統(tǒng)一轉(zhuǎn)入委派機構(gòu)，按照在編行政機關(guān)人員予以對待；也可以采取“統(tǒng)籌統(tǒng)發(fā)”的辦法，資金由各單位提供，財政統(tǒng)一收取，會計委派機構(gòu)統(tǒng)一發(fā)放，從而從根本上解決會計人員的后顧之憂。