對中國特色財務(wù)會計委派制的幾點(diǎn)認(rèn)識

　　[摘要]財務(wù)會計委派制，對于我國的會計環(huán)境來說是有其理論依據(jù)和實踐意義的，當(dāng)然會計委派制在實施過程中還存在一些問題，有待于今后進(jìn)一步改革完善。

　　[關(guān)鍵詞]會計委派制；會計信息；內(nèi)部人控制

　　從我國國情出發(fā)，財務(wù)會計委派制在規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，發(fā)揮會計部門的監(jiān)督職能，加強(qiáng)對國有企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)監(jiān)控，提高會計人員的素質(zhì)等方面已取得了初步成效。早在1985年我國有的地方就進(jìn)行了會計委派制的實踐，成立了會計服務(wù)公司。1988年，襄樊市成立了國內(nèi)第一家會計局。此后，許多縣、市相繼進(jìn)行了會計委派制的試點(diǎn)，取得了一定的成效。1998年，中央紀(jì)委二次全會公報指出：在國有企業(yè)、國有控股企業(yè)進(jìn)行會計委派制試點(diǎn)，有條件的地方和部門，也可以試行會計委派制。但時至今日，人們對應(yīng)否實行會計委派制的認(rèn)識還未統(tǒng)一，各地的做法也有很大差別，實際操作中還有一些難題未解決，筆者試就財務(wù)會計委派制的理論依據(jù)及其有關(guān)問題談些粗淺看法。

　　一、財務(wù)會計委派制的理論依據(jù)

　　1.財務(wù)會計委派制是所有者加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的行為，而非政府行為對于國有企事業(yè)單位，國家作為所有者的代表，理應(yīng)加強(qiáng)對經(jīng)營者的監(jiān)督，這是國際上的通行作法。我國國有企事業(yè)單位的經(jīng)營者是由政府任命的，所有者要對經(jīng)營者進(jìn)行會計監(jiān)督，為什么就不能再委派會計人員呢？在當(dāng)前國有企業(yè)所有者缺位、單位主要負(fù)責(zé)人的權(quán)力過于集中、“內(nèi)部人控制”等問題嚴(yán)重的情況下，只有通過由國家委派會計人員，才能很好地對經(jīng)營者進(jìn)行會計監(jiān)督，以達(dá)到對經(jīng)營者權(quán)力的制約作用，減少“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。

　　我國《公司法》第4條規(guī)定：“公司股東……享有……選擇管理者等權(quán)利”。第46、112條又規(guī)定由董事會聘任或解騁財務(wù)負(fù)責(zé)人，并決定其報酬事項�！稌�計法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作”。這些法律規(guī)定為實行財務(wù)會計委派制奠定了法律基礎(chǔ)。對于國有獨(dú)資公司，因國家是唯一的股東，股東可選舉和更換董事，董事會又可聘任財務(wù)負(fù)責(zé)人，因此，財務(wù)負(fù)責(zé)人就可由國家委派。對于國有控股公司，因國家是最大的股東，享有絕對的決定權(quán)，實際上也掌握著財務(wù)負(fù)責(zé)人的委派。因此說，財務(wù)會計委派制是所有者的監(jiān)督行為，而不是行政干預(yù)，它是有法律根據(jù)的，符合我國經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。當(dāng)然，為了防止國家委派的財務(wù)負(fù)責(zé)人被架空，還需要委派主要崗位的會計人員，這就必須根據(jù)企業(yè)的具體情況來決定了。

　　國有企業(yè)要進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，就必須明確國有資產(chǎn)的所有者。然而，國有資產(chǎn)的所有者和董事會的成員都會落實到具體的部門和人員，這些部門和人員并不是真正的國有資產(chǎn)的投資者，他們對國有資產(chǎn)的關(guān)心程度，比他們用自己的錢去投資的關(guān)心程度是有差異的。因此，更應(yīng)結(jié)合財務(wù)會計委派制來增強(qiáng)所有者的監(jiān)督力量。

　　2.財務(wù)會計委派制適應(yīng)了會計的職能。作為對企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營活動“過程的控制和觀念的總結(jié)”，會計具有反映職能和控制職能。反映職能是指會計對生產(chǎn)經(jīng)營活動的結(jié)果進(jìn)行的反映，是受托人表明受托責(zé)任完成情況的匯報說明，也是委托人了解受托人受托責(zé)任完成情況的媒介，可見，反映職能主要是針對所有者而言的。控制職能是指會計對生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程進(jìn)行的控制，以保證生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)得以實現(xiàn)，受托人的受托責(zé)任得以完成，可見，控制職能主要是針對經(jīng)營者而言的。因此，會計人員可以分為兩部分：一部分是財務(wù)會計人員，主要負(fù)責(zé)會計反映；另一部分是管理會計人員，主要負(fù)責(zé)會計控制。對于財務(wù)會計人員，為了保證會計信息的真實性與可靠性，最好是由所有者委派或聘任。國有的獨(dú)資企業(yè)、控股企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)、行政事業(yè)單位等應(yīng)該委派財務(wù)會計人員；國家參股的其它企業(yè)，可由董事會聘任財務(wù)會計人員：小型的個體企業(yè)、私營企業(yè)等，可以聘請會計咨詢服務(wù)公司代理記帳；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織可以采取會計統(tǒng)管站的形式，也可實行代理記帳辦法。需要說明的是：財務(wù)會計人員管的是賬權(quán)，而不是財權(quán)，財權(quán)仍由企業(yè)經(jīng)營者掌管。

　　3.財務(wù)會計委派制是治理“內(nèi)部人控制”的一種有效辦法。在目前“內(nèi)部人控制”問題嚴(yán)重的情況下，會計人員很難按會計準(zhǔn)則的要求記帳。很多國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)不重視會計的基礎(chǔ)工作，任人唯親，廣大會計人員的工作積極性受到嚴(yán)重挫傷。參與企業(yè)經(jīng)營管理的更是少有，更不用說積極主動地為企業(yè)經(jīng)營管理活動提出合理化建議，以加強(qiáng)會計控制了。因此，在現(xiàn)實情況下，會計人員既不能保證會計信息的真實性，又無法參與企業(yè)的理財活動。有人認(rèn)為，實行會計委派制會使會計人員無法參與企業(yè)的理財活動，是只見其一，不見其二。不管怎樣，實行了財務(wù)會計委派制后，最起碼可以解決危害極大的會計信息失真這一難題，可以加強(qiáng)會計的基礎(chǔ)工作。對當(dāng)前來說，這才是最重要的問題，是主要矛盾，否則兩方面都稀松。實行財務(wù)會計委派制后，財務(wù)會計人員的主要職責(zé)就是提供真實可靠的財務(wù)報告，而內(nèi)部審計的工作重點(diǎn)仍然是經(jīng)濟(jì)效益審計，兩者并不重復(fù)和矛盾。對于單位領(lǐng)導(dǎo)授意的會計信息虛假行為的發(fā)現(xiàn)和糾正，委派會計的作用又大于內(nèi)部審計。

　　4.財務(wù)會計委派制符合我國國情。我國的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等環(huán)境與美國是不同的，我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，公有經(jīng)濟(jì)占主體，政府在宏觀決策和社會資源的配置上雖逐步淡化，但程度還是很高的。而且，我國的證券市場還不完善，民間審計組織的力量還不很強(qiáng)。因此，我國不能采取美國的那種自我管理型的、政府只是間接干預(yù)的會計管理體制。我國與法國的會計環(huán)境相似，法國實行的公共會計、監(jiān)管員或監(jiān)管小組和財政總監(jiān)、政府專員等與我國目前實行的委派會計和財務(wù)總監(jiān)的試點(diǎn)具有異曲同工之妙。因此，我國可以借鑒法國的做法，實行財務(wù)會計委派制。我國與日本的情況也相近，只是日本的證券市場比較發(fā)達(dá)，日本實行的是集中與立法型的會計管理體制，既注重建立完善的法律法規(guī)體系，又充分強(qiáng)調(diào)政府管理和行業(yè)自律。因此，我國也可以借鑒日本的做法，在實行財務(wù)會計委派制的同時，建立會計師協(xié)會，加強(qiáng)行業(yè)自律；完善相關(guān)的法律法規(guī)。同時，應(yīng)努力完善證券市場。

　　二、財務(wù)會計委派制的實踐意義

　　1.有利于提高會計信息質(zhì)量，減少會計信息失真。財務(wù)會計委派制為會計人員創(chuàng)造了良好的工作環(huán)境，會計人員的地位提高了，權(quán)力增強(qiáng)了，解除了后顧之憂，打消了顧慮�？己伺c獎懲掛鉤，使其工作積極性提高了，敢于堅持原則，排除干擾，對違法亂紀(jì)的人和事敢于抵制，使所有者對經(jīng)營者會計監(jiān)督的有效性增強(qiáng)了。有利于行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)、外資金的管理，節(jié)約開支，保證預(yù)算外資金的及時、足額入庫，減少亂收費(fèi)、亂罰款等違紀(jì)行為，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)；有利于企業(yè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織增加賬目的透明度，提高會計信息的質(zhì)量；有利于國有資產(chǎn)的保值、增值，防止國有資產(chǎn)和稅收的巨額流失：有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，社會經(jīng)濟(jì)資源的合理配置；有利于廣大會計信息使用者作出正確的決策；有利于證券市場的健康發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

　　2.有利于凈化社會風(fēng)氣，加強(qiáng)廉政建設(shè)。我國國有企業(yè)虧損嚴(yán)重，虧損面達(dá)2/3左右，絕大多數(shù)企業(yè)虧損的主要原因是人為造成的，單位領(lǐng)導(dǎo)貪污腐化、吃喝嫖賭、化公為私、經(jīng)營管理混亂，致使企業(yè)經(jīng)營資金嚴(yán)重不足，產(chǎn)品缺乏競爭力，企業(yè)效益每況愈下。實行財務(wù)會計委派制，可使會計人員消除對用人單位的依附，減少“小金庫”、虛假利潤、浮夸風(fēng)等現(xiàn)象，減少貪污挪用、權(quán)錢交易等行為。腐敗是與會計信息失真相輔相成的，治理了會計信息失真，也就在一定程度上防止了腐敗。因此，實行財務(wù)會計委派制，有利于凈化社會環(huán)境，恢復(fù)和鞏固我黨在人民心目中的威信，密切黨群、干群關(guān)系，有利于社會穩(wěn)定。尉建行同志在1998年中紀(jì)委二次全會上也指出：“我們必須從加強(qiáng)廉政建設(shè)，開展反腐敗斗爭，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的政治高度，深刻理解進(jìn)行會計委派制的重要性和緊迫性”。

　　3.有利于提高會計人員素質(zhì)，穩(wěn)定會計隊伍，加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作。實行財務(wù)會計委派制后，用人單位對會計人員素質(zhì)的要求相對更高，會計人員要競爭上崗，其自身素質(zhì)與工作業(yè)績又緊密聯(lián)系，就使會計人員面臨更大的競爭壓力，迫使其不斷自覺地更新知識，提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)。會計人員的這種危機(jī)感，也促使其切實履行工作職責(zé)，提高會計工作的質(zhì)量，增強(qiáng)會計監(jiān)督的力度。加上會計管理部門的定期培訓(xùn)，就會提高我國會計人員的整體素質(zhì)，減少因其自身素質(zhì)原因造成的會計信息失真。

　　實行財務(wù)會計委派制，有利于會計人員人盡其才，避免出現(xiàn)大材小用和小材大用的現(xiàn)象，減少任人唯親的弊端，有利于穩(wěn)定會計隊伍，也有利于用人單位會計人才結(jié)構(gòu)的合理化。為保證會計信息的真實性，在委派會計人員的努力下，有利于用人單位建立和健全內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)會計的基礎(chǔ)工作。

　　從各地財務(wù)會計委派制試行的反饋情況看，財務(wù)會計委派制仍有其不可避免的缺陷，如財務(wù)會計人員的晉升和福利待遇不易解決、無法徹底打破財務(wù)會計人員與被委派單位之間的依附關(guān)系等問題。但總的來看，還是利大于弊。財務(wù)會計委派制畢竟是一種全新的管理模式，需要不斷探索、不斷完善。

　　三、財務(wù)會計委派制運(yùn)行中遇到的問題及其解決辦法

　　1.財務(wù)會計人員的委派。需要建立專門的會計管理部門，負(fù)責(zé)財務(wù)會計人員的委派和管理。全國需要委派的單位很多，而且我國有1200萬會計人員，都要委派的話，工作量太大，也不現(xiàn)實。因此，應(yīng)抓大放小，針對重要的企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體的重要會計崗位進(jìn)行委派，如委派會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、成本會計、出納等。具體一個單位應(yīng)委派多少財務(wù)會計人員，可以按照單位的規(guī)模和會計業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度等諸多因素，劃分為幾個標(biāo)準(zhǔn)。其他不需要委派的財務(wù)會計人員和管理會計人員則由用人單位負(fù)責(zé)聘任。凡設(shè)置了董事會的單位一律由董事會負(fù)責(zé)聘任并決定其報酬等事項，并且這些不需要委派的會計人員的任免調(diào)動，事先還應(yīng)征得委派的會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的同意。為了便于委派的會計人員順利開展工作，應(yīng)盡量將其委派在原來的行業(yè)內(nèi)。委派時應(yīng)實行回避原則，委派的會計人員不能與用人單位的主要負(fù)責(zé)人有近親屬關(guān)系及其它影響其工作客觀公正性的親密關(guān)系。被派往同一單位的會計人員之間最好也無親緣關(guān)系。對于企業(yè)集團(tuán)，總公司的會計可由國家委派，集團(tuán)內(nèi)部下屬企業(yè)的會計可由總公司向下委派。

　　2.對委派財務(wù)會計人員的管理。為了有利于委派的財務(wù)會計人員正常開展工作，也便于對其進(jìn)行管理，其人事檔案、組織關(guān)系、職務(wù)晉升、職稱評定、工資獎金和福利、工作調(diào)動等應(yīng)由會計管理部門統(tǒng)一垂直管理。很多人認(rèn)為實行委派制后，房子、子女就業(yè)等問題不好解決，其實這些己不是問題。國家現(xiàn)已取消福利分房，委派會計可在用人單位買房，并可進(jìn)入市場交換；子女就業(yè)國家也會取消照顧，而是進(jìn)入勞動力市場和人才市場自由競爭；國家正逐步完善社會保障體系，醫(yī)療、保險等問題也會逐步解決；用人單位應(yīng)定期向各級會計管理部門上交管理費(fèi)，用以解決委派會計人員的工資獎金等。

　　委派的財務(wù)會計人員必須具有一定的工作經(jīng)驗，可以規(guī)定其必須在相關(guān)行業(yè)工作幾年以上，并且必須具有會計師以上的職稱，本科或?qū)？埔陨系膶W(xué)歷，以保證委派人員的工作質(zhì)量。各級會計管理部門應(yīng)建立會計人員檔案庫，并實現(xiàn)管理手段的自動化，實現(xiàn)縣級以上會計管理部門全國聯(lián)網(wǎng)，形成全國的會計人才市場。

　　委派的財務(wù)會計人員應(yīng)與用人單位簽定協(xié)議書，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。委派的財務(wù)會計人員的主要職責(zé)應(yīng)為：建立和健全用人單位的內(nèi)部會計控制制度；組織用人單位的會計核算，對財務(wù)報告的真實性、合法性負(fù)連帶責(zé)任；監(jiān)督用人單位執(zhí)行財經(jīng)法紀(jì)的情況；配合外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會中介組織對用人單位進(jìn)行的檢查、審計等活動。

　　監(jiān)督責(zé)任是與權(quán)力相匹配的。委派會計的主要權(quán)限應(yīng)為：要求用人單位遵守國家財經(jīng)法紀(jì)，并按有關(guān)會計準(zhǔn)則和制度的規(guī)定作帳；監(jiān)督檢查用人單位的財產(chǎn)保管、收發(fā)、計量、驗證等情況；審核用人單位會計資料的真實性、合法性，有權(quán)拒受不真實、不合法的原始憑證，對記載不準(zhǔn)確、不完整的原始憑證予以退回，要求更正、補(bǔ)充；參與擬定用人單位的年度財務(wù)預(yù)決算方案、利潤分配方案和虧損彌補(bǔ)方案；組織用人單位全體會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和后續(xù)教育等。另外，委派的會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的工作權(quán)限還應(yīng)包括：對重大財務(wù)收支項目要同用人單位主要負(fù)責(zé)人聯(lián)簽審批；審核用人單位的投資可行性報告和重要經(jīng)濟(jì)合同；參加用人單位重要的董事會會議和行政會議；建議用人單位聘用一般的會計人員，對不稱職和沒有《會計證》的會計人員，有權(quán)拒絕其從事會計工作。

　　為了便于對委派的財務(wù)會計人員進(jìn)行管理，還應(yīng)對其實行定期報告、定期述職、業(yè)績考核、定期培訓(xùn)等制度。定期報告制度是指，規(guī)定委派會計人員定期向會計管理部門報告用人單位的重大財務(wù)收支問題。定期述職制度是指，規(guī)定委派會計人員定期向會計管理部門提交述職報告，詳細(xì)匯報其工作情況，述職報告必須經(jīng)用人單位簽署意見。業(yè)績考核制度是指，會計管理部門對委派會計人員進(jìn)行定期考核，考核結(jié)果作為獎懲和是否繼續(xù)委派以及升遷、晉職的依據(jù)。會計管理部門應(yīng)制定合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)實行定性和定量相結(jié)合的辦法。對委派會計人員的考核還應(yīng)結(jié)合用人單位的意見，對用人單位可分為管理當(dāng)局、一般工作人員兩個層次，對委派會計人員進(jìn)行無記名測評。對故意違反財經(jīng)法紀(jì)和職業(yè)道德要求，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其《會計證》，撤消其專業(yè)任職資格，依法追究其法律責(zé)任，在若干年內(nèi)或終生不得從事會計職業(yè)。對于違法違紀(jì)的單位，可考慮給予會計管理部門相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，如罰款、封帳、停業(yè)整頓等。對于委派會計人員的職務(wù)晉升問題，應(yīng)規(guī)定凡用人單位提拔任用分管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)先向會計管理部門提出申請，由其提供候選人，再由組織人事部門考核合格后任命。

　　四、實行財務(wù)會計委派制應(yīng)注意的相關(guān)問題

　　1.實行財務(wù)會計委派制，涉及到各方面的利益，需要組織、人事、紀(jì)檢等各部門的密切配合和大力支持，才能順利推行下去。

　　2.委派會計人員長期工作在用人單位，會增大被賄賂而與用人單位合謀的可能性，但實行輪換又可能造成泄密。對這個問題的解決可借鑒注冊會計師的保密規(guī)定，制定會計人員的職業(yè)道德準(zhǔn)則，其中也規(guī)定保密原則。為保證委派會計人員對用人單位業(yè)務(wù)的熟練，并降低會計管理部門的委派成本，可考慮每五年實行一次輪換。

　　3.對于新開辦的企事業(yè)單位，應(yīng)規(guī)定在辦理工商、稅務(wù)登記前，先將有關(guān)資料報送會計管理部門，由其按照企事業(yè)單位的營業(yè)范圍和規(guī)模，決定是否需要委派會計人員以及委派的人數(shù)。用人單位需持有與委派會計人員簽訂的協(xié)議書，才能辦理相關(guān)登記手續(xù)。

　　4.會計信息失真的治理是個綜合治理工程，不能奢望通過單一途徑就可徹底解決問題。實行財務(wù)會計委派制必須與完善公司治理結(jié)構(gòu)、政企分開、加大懲治力度、加強(qiáng)民間審計等措施結(jié)合起來，才能起到根本作用。

　　5.應(yīng)修改與會計工作相關(guān)的法律法規(guī)之間相矛盾的條款，為財務(wù)會計委派制的順利實行提供法律支持和依據(jù)。

　　6.所有者可委派財務(wù)會計人員進(jìn)行會計監(jiān)督，當(dāng)然也可委派財務(wù)總監(jiān)進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督，以增加對經(jīng)營者的直接監(jiān)控。財務(wù)總監(jiān)可設(shè)在監(jiān)事會。財務(wù)總監(jiān)的主要職責(zé)可包括：建立、健全用人單位的財務(wù)管理控制制度；監(jiān)督用人單位國有資產(chǎn)保值、增值情況和重大財務(wù)收支活動的合法性、合理性、效益性，防止侵犯投資者合法權(quán)益行為的發(fā)生；配合外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會中介組織對用人單位進(jìn)行的檢查、審計等活動；培訓(xùn)用人單位的財務(wù)人員等。財務(wù)總監(jiān)的主要權(quán)限可包括：參與擬定用人單位的年度財務(wù)預(yù)決算方案、利潤分配方案和虧損彌補(bǔ)方案，以及發(fā)行有價證券的方案等；對重大財務(wù)收支項目要同用人單位主要負(fù)責(zé)人聯(lián)簽審批；審核用人單位的投資可行性報告和重要經(jīng)濟(jì)合同；參加用人單位重要的董事會會議和行政會議。有權(quán)糾正董事會、總經(jīng)理做出的損害國家和單位經(jīng)濟(jì)利益的行為。

　　7.成立會計師協(xié)會，加強(qiáng)行業(yè)自律。應(yīng)借鑒注冊會計師進(jìn)行行業(yè)自律的辦法，相應(yīng)成立會計師協(xié)會，所有從事會計職業(yè)的人員都必須加入會計師協(xié)會，以利加強(qiáng)對從業(yè)人員的管理。因為委派的會計人員畢竟占少數(shù)，因此，由會計師協(xié)會加強(qiáng)對全國會計人員的管理是很有必要的。